Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации 15
1.1. Российский федерализм и теоретико-правовые аспекты организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации 15
1.2. Основные модели организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации 43
1.3. Общие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации 70
Глава 2. Формирование и функционирование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации 83
2.1. Порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации 83
2.2. Принципы и формы взаимоотношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации 117
2.3. Особенности формирования и функционирования системы органов государственной власти в переходный период образования нового субъекта в составе Российской Федерации 138
Заключение 165
Библиографический список 170
- Российский федерализм и теоретико-правовые аспекты организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации
- Общие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Особенности формирования и функционирования системы органов государственной власти в переходный период образования нового субъекта в составе Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Построение эффективно функционирующей системы органов государственной власти - это важнейшая задача, стоящая перед каждым субъектом Российской Федерации (далее - субъект РФ). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации практическое решение этого вопроса должно соотноситься с основами конституционного строя и достаточно «жесткими» принципами, установленными федеральным законодательством, что отвечает интересам федеративного государства и непосредственно направлено на укрепление единства системы государственной власти в Российской Федерации.
Вместе с тем, на современном этапе развития российского федерализма прослеживаются тенденции последовательного ограничения самостоятельности субъектов РФ в решении вопросов организации государственной власти на региональном уровне. Это, в частности, проявляется в существенном изменении позиции федерального законодателя по вопросам формирования законодательного (представительного) органа государственной власти и наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), установления системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ. Субъекты РФ фактически лишены возможности проявлять широкую инициативу в вопросах построения собственных систем властных органов, а наблюдающаяся вариативность лишь создает видимость регионального усмотрения и по большей части вписывается в рамки требований федерального законодательства.
В последнее время научный интерес к проблемам совершенствования федеративных отношений и построения оптимальной системы государственной власти обусловлен новым фактором: изменением субъектного состава Российской Федерации (образованием в ее составе новых субъектов). Организационно-правовое оформление государственной власти во вновь образованном субъекте РФ, непосредственное формирование его властных органов и построение
системы взаимоотношений между ними представляют особый теоретический и практический интерес, который может способствовать выработке адекватных конституционным требованиям и потребностям современного этапа развития государственности подходов к реализации принципов «единства системы государственной власти», «вертикального разграничения предметов ведения и полномочий» и «самостоятельности органов власти субъектов Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению».
Степень научной разработанности темы исследования отражает неизменный интерес к вопросам организации и осуществления государственной власти в субъектах РФ. На сегодняшний день имеются исследования, в которых дается комплексная характеристика системы органов государственной власти субъектов РФ и предлагается сравнительный анализ систем властных органов различных субъектов1, анализируется уникальный региональный опыт в данной
'у
области , обобщается практика организации и деятельности определенных видов органов государственной власти3, освещаются отдельные аспекты их функционирования4. Выполненные в разное время, эти исследования отражают основные этапы становления и развития законодательства, регламентирующего порядок организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, опираются на достижения отечественной конституционно-правовой науки в данной области.
Кухтик С.Н. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации: Монография. - Архангельск, 1999; Савин В.И. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. - Саратов, 1998.
Агафонкин Д.Б. Система органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Князев С.Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. -1997. - № 4; Чердаков СВ. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): Дисс.... канд. юрид. наук. - Благовещенск, 2001.
Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. - M., 2001; Овсепяи Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). - М., 2001; Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. - 2006. - № 10.
Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа): Дисс. ... канд. юрид. наук. - Владивосток, 2004; Урвачева ИЛ. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д., 2000.
Тем не менее, можно говорить о том, что до сих пор не решены важнейшие проблемы теоретического и практического плана. Во-первых, не выработана стройная и непротиворечивая концепция системы государственной власти субъекта РФ, продолжаются дискуссии по таким принципиальным аспектам российского федерализма как целостность государственного суверенитета, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Во-вторых, нуждаются в уточнении содержание и объем базовой категории «орган государственной власти» и производного понятия «система органов государственной власти субъектов РФ». В-третьих, качество нормативно-правового регулирования вопросов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ как на федеральном, так и на региональном уровне оставляет желать лучшего.
В этой связи по-прежнему сохраняет актуальность сравнительное изучение федерального и регионального законодательства с целью обеспечения соотноси мости содержащихся в нем правовых норм и выработки оптимальной модели построения государственной власти в субъектах РФ. Немаловажное значение имеет также анализ практики Конституционного Суда РФ, отражающей фактическое состояние дел и оказывающей существенное влияние на всю систему государственно-властных отношений в Российской Федерации, в том числе и на региональном уровне.
Цель представленного диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе изучения действующего федерального и регионального законодательства, конституционно-судебной практики и положений юридической науки дать целостное представление о системе органов государственной власти субъекта РФ: от теоретико-правовых аспектов ее организации до анализа системных взаимоотношений различных органов государственной власти. Сформулированная цель предопределила необходимость решения следующих исследовательских задач:
раскрыть содержание и проследить значение базовых принципов российского федерализма, оказывающих непосредственное влияние на организацию системы государственной власти в субъектах РФ;
рассмотреть и проанализировать систему общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, закрепленных на федеральном уровне;
исследовать различные модели (схемы) организации системы органов государственной власти, закрепленные в конституциях (уставах) и иных нормативных правовых актах субъектов РФ;
изучить региональное законодательство, посвященное непосредственному порядку формирования органов государственной власти, выявить общие подходы и уникальный опыт субъектов РФ;
обозначить основные формы внутрисистемных отношений органов государственной власти субъекта РФ;
выявить особенности построения системы органов государственной власти в условиях образования нового субъекта РФ.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, складывающиеся в сфере организационного оформления системы органов государственной власти субъектов РФ, а также в процессе осуществления этими органами своих полномочий. Предметом исследования являются категориально-понятийный аппарат изучаемых явлений и процессов, теоретические проблемы и состояние нормативно-правового регулирования в сфере формирования и функционирования органов государственной власти субъектов РФ.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе его подготовки использовались общенаучные, частнонаучные и специальные методы сбора, анализа и обобщения теоретической и эмпирической базы: при исследовании отдельных вопросов применялись исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический методы; изложение материала основано на системно-структурном методе; диалектика соотношения
общего, особенного и отдельного использовалась в качестве основного методологического подхода к раскрытию темы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы как ведущих отечественных ученых-государствоведов и практических работников, так и молодых исследователей, рассматривавших общетеоретические вопросы организации государственной власти в субъектах РФ, анализировавших порядок формирования и функционирования их властных органов, высказывавших предложения по совершенствованию системы нормативно-правового регулирования данных отношений.
В первую очередь это работы, посвященные комплексному изучению проблем российского федерализма и его отдельных аспектов, сказывающихся на выработке общей концепции государственной власти субъектов РФ. В их числе можно особо отметить труды Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златополь-ского, Л.М. Карапетяна, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, М.С. Саликова, Э.В. Та-девосяна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой (Конюховой), В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина.
Вторую группу составляют исследования, в которых рассматриваются проблемы построения системы органов государственной власти субъектов РФ, функционирования и взаимодействия этих органов. К данным вопросам обращались Д.Б. Агафонкин, П.А. Астафичев, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, С.Н. Кух-тик, А.Ф. Малый, В.И. Опрятов, В.И. Савин, Д.Л. Сурков, И.И. Урвачева, СВ. Чердаков, А.Н. Чертков и другие ученые.
Особенности формирования и функционирования различных видов региональных органов государственной власти исследовали, в частности: А.Е. Алехин, Д.Н. Бахрах, В.И. Васильев, В.Г. Вишняков, Т.И. Геворкян, В.В. Гошуляк, И.В. Зайцева, Н.А. Игнатюк, В.А. Кряжков, В.А. Лебедев, Е.В. Мамонтова, М.С. Матейкович, О.М. Медвецкий, Л.А. Нудненко, Ж.И. Ов-сепян, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников, Д.Б. Сергеев, С.С. Собянин, АЛО. Сунгуров, С.Д. Хазанов, Л.Е. Ховрина, В.А. Черепанов. Их работы соста-
вили третью группу научных источников, использованных в процессе подготовки диссертационного исследования.
Кроме того, при формулировании основных положений и выводов диссертант опирался на работы специалистов в области общей теории государства и права: МИ. Абдуллаева, С.А. Комарова, В.М. Корельского, В.А. Любашица, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, Т.Н. Радько, а также труды дореволюционных ученых-государствоведов и исследователей, занимавшихся проблемами организационно-структурного оформления государственной власти: Н.А. Захарова, И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркуно-ва и С.А. Котляревского.
Нормативную основу исследования составили акты федерального и регионального уровня. Основными федеральными актами, использованными при подготовке диссертации, являются Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов РФ, регламентирующие вопросы функционирования органов государственной власти объединяющихся субъектов РФ в переходный период и особенности формирования органов государственной власти нового субъекта РФ. Исследование значительного массива конституционных (уставных) и иных законодательных и подзаконных актов субъектов РФ предопределено непосредственными задачами исследования.
Эмпирическая база диссертационного исследования в основном представлена практикой Конституционного Суда Российской Федерации по различным аспектам организации государственной власти в субъектах РФ.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется как в подходе к раскрытию темы, так и в полученных результатах. Система органов государственной власти субъекта РФ рассматривается с позиции широкого подхода к определению объема исходного понятия «орган государственной власти». Это позволило включить в данную систему не только законодатель-
ный (представительный), исполнительные и судебные органы государственной власти, но и иные элементы: избирательные комиссии субъектов РФ, а также контрольные и учредительные органы. Научная новизна выражается также в выявлении проблем формирования и функционирования системы органов государственной власти в условиях образования нового субъекта в составе Российской Федерации.
В результате диссертантом сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
Важнейшими характеристиками органа государственной власти следует признать то, что он является относительно обособленным и самостоятельным элементом государственного аппарата, учреждение которого связано с непосредственной организационно-юридической трансформацией и практической реализацией определенной функции государственной власти (осуществлением определенного объема властных полномочий при реализации какой-либо функции). Подобный подход допускает отождествление понятий «орган государственной власти» и «государственный орган (орган государства)», что отвечает задачам совершенствования понятийного аппарата конституционно-правовой науки и унификации действующего федерального и регионального законодательства. Кроме того, это позволяет по-новому решить вопрос о практической реализации принципа разделения государственной власти и предполагает включение в систему органов государственной власти, помимо законодательных, исполнительных и судебных, иных видов органов государственной власти, а именно: учредительных, избирательных и контрольных
Установление на федеральном уровне общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ направлено на реализацию провозглашенных принципов федерализма, практическое воплощение в общегосударственном масштабе идей правового государства, создание равных возможностей для осуществления гражданами права на участие в управлении делами государства и осуществлении публичной власти, в том числе на региональном уровне. Вместе с тем, необходима корректировка дейст-
вующего законодательства, результатом которой явилось бы «самоограничение» федеральной власти, проводящей под видом установления общих принципов детальную регламентацию непосредственного порядка формирования и функционирования региональных органов власти. Полагаем, что «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящееся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В свою очередь, установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает ее нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц), и относится к исключительному ведению субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).
3. В качестве очередного этапа развития федерального законодательства в
области установления общих принципов организации и деятельности органов
государственной власти субъектов РФ считаем оправданным закрепление наря
ду с «универсальными» принципами организации и деятельности всей системы
властных органов, ряда «специальных» принципов в отношении отдельных ви
дов органов государственной власти, создаваемых субъектами РФ. Диссертант
раскрывает систему «специальных» принципов, исходя из характера полномо
чий, структуры и особенностей процедуры формирования различных органов
государственной власти субъектов РФ.
4. Нормативно установленная процедура формирования региональных
законодательных (представительных) органов государственной власти обеспе
чивает непрерывное воспроизводство важнейшего звена в системе государст
венной власти субъектов РФ, непосредственно участвующего в организации
иных властных органов, и выполняющего, таким образом, своеобразную «сис-
темоорганизующую» функцию. Представительный характер этих органов на-
11 прямую зависит от эффективности обеспечения территориального, политического и национального представительства в процессе формирования их состава, что возможно лишь в рамках смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы, нивелирующей недостатки каждой из составных частей, несмотря на то, что федеральный законодатель последовательно обозначает вектор приоритетного развития ее пропорционального компонента.
5. Исходя из необходимости практического воплощения принципа разде
ления государственной власти и реализации наиболее рациональной схемы раз
граничения полномочий, предлагается следующий вариант унификации подхо
дов к системно-структурным аспектам организации исполнительной власти в
субъектах РФ:
законодательный орган субъекта РФ устанавливает систему исполнительных органов государственной власти путем закрепления их видов на основе классификации по организационно-правовому и функциональному статусу, а также определяет структуру высшего исполнительного органа, под которой понимается: а) в отношении коллегиального органа - его должностной состав и виды создаваемых при нем вспомогательных, совещательных и иных органов без указания конкретного перечня и точного наименования последних, б) в отношении органа со сложной структурой - виды структурных подразделений, обособленных по организационно-правовому и функциональному признаку, без указания их перечня и наименования;
высшее должностное лицо субъекта РФ определяет структуру органов исполнительной власти путем закрепления их конкретного перечня на основе установленной законом системы; а также формирует высший исполнительный орган, предварительно утвердив: а) в отношении коллегиального органа - конкретный перечень создаваемых при нем вспомогательных, совещательных и иных органов, б) в отношении органа со сложной структурой - перечень всех его структурных подразделений (включая их точное наименование).
6. Анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов
РФ позволяет сделать вывод, что они складываются по двум направлениям:
1) взаимодействие между органами, которое сводится к различным формам позитивного сотрудничества; 2) воздействие органов государственной власти друг на друга, предполагающее непосредственную организационную или иную зависимость одних органов от других, вмешательство в деятельность друг друга или определяющее внешнее воздействие на результаты их деятельности. При этом участие одних органов в формировании других не может рассматриваться в качестве формы взаимоотношений между ними, поскольку на данном этапе реально существует лишь один субъект, а второй стороны - необходимого участника любого отношения еще не наблюдается. По этой же причине согласование кандидатур должностных лиц не может рассматриваться в качестве формы непосредственного контроля, а является особым элементом системы «сдержек и противовесов» и предпосылкой для последующего внешнего воздействия путем осуществления контроля за деятельностью этих лиц (в том числе, в форме выражения им недоверия).
7. Образование нового субъекта в составе Российской Федерации - явление, отражающее развитие российского федерализма и порождающее специфические проблемы, связанные с особенностями функционирования органов государственной власти субъектов РФ, включившихся в объединительный процесс, а также формированием органов власти вновь образованного субъекта РФ. В частности, неоднозначным является порядок избрания депутатов по мажоритарной избирательной системе в одномандатных или многомандатных округах, которые формируются на территориях бывших автономных округов, вошедших в состав объединенного субъекта РФ, по причине отсутствия строгих численных критериев их представительства в законодательном органе нового субъекта РФ. В этой связи следует установить единые, унифицированные правила в отношении всех объединяющихся субъектов РФ, что может выражаться в закреплении на федеральном уровне общих принципов организации системы региональных органов государственной власти в переходный период образования нового субъекта в составе Российской Федерации.
8. Проблема правовой регламентации объединительного процесса заключается в существенном и зачастую избыточном ограничении на уровне федеральных конституционных законов полномочий органов государственной власти объединяющихся субъектов РФ в переходный период. Так, губернаторы до завершения формирования законодательного органа нового субъекта РФ не вправе принимать решения и осуществлять действия, направленные на досрочное прекращение полномочий действующих законодательных органов объединившихся субъектов, а последние, в свою очередь, лишены возможности принятия решений, содержащих требования об отставке губернаторов (решения о выражении им недоверия). Полагаем, что конкретные вопросы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ, исходя из содержания и смысла ст. 73 Конституции РФ, должны находиться в ведении самих субъектов РФ. Более того, их регламентация на уровне федеральных конституционных законов, принимаемых исключительно по предметам ведения Российской Федерации, противоречит и ст. 76 Конституции РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, апробация и реализация его результатов. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета. Основные ее положения докладывались автором на международных, всероссийских и межрегиональных научно-теоретических и научно-практических конференциях, а также, круглых столах и семинарах по вопросу объединения Камчатской области и Корякского автономного округа; нашли отражение в подготовленных диссертантом научных статьях.
Результаты исследования использовались при разработке курсов лекций по ряду дисциплин, прочитанных автором в Филиале Дальневосточного государственного университета в г. Петропавловске-Камчатском («Государственное право субъектов Российской Федерации», «Конституционное (уставное) правосудие в Российской Федерации»), в Филиале Дальневосточной академии государственной службы в г. Петропавловске-Камчатском («Конституционное пра-
во Российской Федерации»), а также на курсах повышения квалификации государственных гражданских служащих Камчатской области («Конституционные основы российской государственности», «Федеративные и национальные отношения в Российской Федерации»).
Диссертационное исследование имеет целью дальнейшее развитие теоретических идей и взглядов на проблему построения системы органов государственной власти субъекта РФ, а изложенные в нем положения и выводы могут быть использованы при разработке и изучении соответствующих проблем конституционного права, а также в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне.
Российский федерализм и теоретико-правовые аспекты организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации
Формирование системы органов государственной власти неизменно сопряжено с необходимостью решения вопроса об оптимальном разграничении властных полномочий. При этом в современных условиях следует принимать во внимание не только традиционные представления о распределении полномочий «по горизонтали» посредством воплощения в жизнь теории разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и новые взгляды на проблему более детальной специализации функций государственных органов и обоснование целесообразности обособления учредительной, президентской, контрольной и иных ветвей государственной власти. Не менее важно учитывать и имеющийся опыт «вертикального» распределения власти, который напрямую обусловлен особенностями избранной формы государственного устройства5. Практика подтверждает, что чем более сложной является территориальная и национальная структура государства, тем проблематичней представляется задача выбора наиболее приемлемой модели построения системы органов власти. Неслучайно проблема федерализма в России признается ключевой современной проблемой в деле организации эффективно функционирующей государственной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
В числе основных характеристик российского государства Конституция 1993 года называет его федеративное устройство (ст. 1), более того, само название «Российская Федерация» заключает в себе прямую констатацию федера 16 тивного характера государственности. Но, даже такое непосредственное указание, содержащееся в положениях, закрепляющих основы конституционного строя, не всегда является бесспорным подтверждением того, что на практике организация государственной власти и построение реальных отношений между федеральным центром и субъектами федерации действительно осуществляется на основе реализации базовых принципов федерализма.
Не столь давняя история нашего государства наглядно подтверждает, что декларирование федеративных связей центра и регионов абсолютно не исключает возможности использования жестких методов руководства характерных для унитарного государства. До принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР6 и вступления в силу ныне действующей Конституции Российской Федерации наша страна была федерацией только формально, а на деле являлась сугубо централизованным унитарным государством, в котором к тому же формирование органов государственной власти происходило практически совершенно недемократическим путем7. Ключевой тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением, что и привело к формированию фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями .
В современной России научный интерес к проблеме построения системы государственной власти и повышения эффективности ее осуществления в немалой степени обусловлен предпринимаемыми мерами по совершенствованию федеративного устройства государства путем создания новых укрупненных субъектов РФ. Наряду с этим на первый план выдвигается задача обеспечения устойчивого баланса при реализации принципов «единства системы государственной власти», «разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ» и «самостоятельности органов власти субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению».
Потребность в рассмотрении указанных проблем не определяется лишь актуальностью происходящих в настоящее время процессов (многие из них являются традиционными для практики федерализма). И хотя политическая динамика процесса является необходимым условием для возможности достичь научной объективности, Д. Тепса утверждает, что «сущность любого общественного феномена раскрывается в истории тогда, когда он на определенной ступени своего развития, благодаря формальному способу рассмотрения обнаруживает свое содержание»9. Действительно, без уяснения сущности федерализма бессмысленно приступать к осмыслению и анализу реальных явлений и процессов, затрагивающих сферу государственного устройства и федеративных отношений, а также организации и функционирования системы государственной власти.
Определенные затруднения здесь возникают по той причине, что сами исходные понятия «федерация» и «федерализм» являются весьма многомерными, а задача их четкого определения до настоящего времени остается нерешенной. Термин «федерация» стал достаточно размытым, неопределенность в его определении зачастую приводит к смешению государственного федерализма и негосударственного; к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию.
Вместе с тем, большинство исследователей исходит из того, что «федерализм» - понятие более сложное, нежели «федерация»10. Последнее акцентирует внимание на структурной, прежде всего - организационной стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей, и хотя не исключает внимание к федеративным отношениям, отражает не столько динамику, процессы, сколько статику, в том числе сложившуюся систему отношений. Сложность же понятия «федерализм» объясняется объединением в нем сразу трех элементов: материального - статичного в своей основе, представляющего собой само государство с его территорией, населением, государственной властью - рассматриваемого в качестве базовой основы федерализма; 2) организационного - указывающего на особый, иной, нежели в конфедерации или унитарном государстве способ территориальной организации и организации государственно-властных структур (по сравнению с материальным элементом, организационный более подвижен, неодинаков в разных государствах и даже может изменяться в пределах сохранения федерализма в одном и том же государстве); 3) релятивного - представляющего особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами, связанные с распределением и осуществлением государственной власти".
Общие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Установление системы региональных органов государственной власти и образование этих органов - прерогатива самих субъектов РФ (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем, Конституция РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72) и закрепляет обязанность последних при организации своих органов власти подчиняться требованиям федерального законодательства. Данную ситуацию, с одной стороны, можно расценить как своеобразное ущемление права субъектов РФ на выбор наиболее приемлемой схемы построения системы государственной власти. С другой стороны, она должна рассматриваться как необходимая в условиях федеративного государственного устройства мера, направленная на реализацию провозглашенных принципов федерализма, практическое воплощение в общегосударственном масштабе идей правового государства, создание равных возможностей для осуществления гражданами права на участие в управлении делами государства и осуществление власти, в том числе на региональном уровне .
Действительно, если бы вопрос об организации государственной власти в субъектах Федерации в полном объеме был отдан «на откуп» самим субъектам, это привело бы к появлению многочисленных и существенно различающихся вариантов его практического решения, что негативно сказалось бы на обеспечении единства системы государственной власти и решении проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. С подобными тенденциями Российская Федерация реально сталкивалась вплоть до конца 1999 года, когда во исполнение конституционного положения, наконец, был принят федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ. В указанный период самостоятельность и свобода субъектов в определении системы и порядка деятельности их органов в условиях России обернулась увлечением местными усмотрениями, особенно в части установления полномочий органов государственной власти субъектов, что привело к пренебрежению в отношении общегосударственных интересов .
В результате было сформулировано концептуальное положение, сохраняющее свою актуальность по сей день: «государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам» . Такой подход предполагает обязательное наличие ряда общих требований, предъявляемых к организации государственной власти во всех без исключения субъектах РФ. Их соблюдение может быть обеспечено посредством закрепления в имеющих особую юридическую силу актах федерального уровня.
При этом ключевой задачей является определение критериев того, в какой мере допустимо установление единых федеральных стандартов и как обеспечить многообразие регулирования данных вопросов в субъектах РФ, основанное на реальном учете собственной специфики и территориальных потребностей и не выходящего за пределы того, что должно определяться на федеральном уровне .
В настоящее время важнейшими федеральными актами, детализирующими конституционные положения об основах конституционного строя и особенностях федеративного устройства государства, имеющими непосредственное отношение к построению и функционированию системы органов государственной власти субъектов РФ, являются уже рассматривавшиеся Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 года «О мировых судьях в Российской Федерации».
ФЗ «Об общих принципах...» закрепляет следующую систему основных принципов деятельности органов государственной власти субъектов РФ, которые одновременно можно рассматривать в качестве принципов их организации: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разде ление государственной власти на законодательную, исполнительную и судеб ную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения со средоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; ж) самостоятель ное осуществление органами государственной власти субъекта РФ принадле жащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления . Кроме того, в п. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах...» опосредованно, через установление обязанности органов госу 74 дарственной власти субъектов РФ обеспечивать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, закреплен принцип народовластия, а в ст. 3.1 говорится об ответственности органов государственной власти субъектов РФ, что также можно рассматривать в качестве принципа их деятельности. Несмотря на формат данного закона, большая часть перечисленных общих принципов на практике реализуется не только в отношении законодательных (представительных) и исполнительных органов, но фактически в отношении всей системы органов государственной власти субъектов Федерации. Соответственно, их можно подразделить на две группы: а) принципы, лежащие в основе организации и деятельности всех органов государственной власти субъектов РФ (своего рода «универсальные» принципы организации системы государственной власти); б) принципы, связанные с организацией и деятельностью определенного вида органов государственной власти («специальные» принципы). Принципы, входящие в первую группу, по сути, представляют собой элементы ранее охарактеризованного нами единого сложносоставного структурно-организационного принципа федерализма, дополненные важнейшими положениями, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации (народовластие, «горизонтальное» разделение властей, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий, отграничение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти). Проблема заключается в том, что их система явно отстает от положений Конституции РФ. В частности, в федеральном законодательстве не нашлось места такому принципу, как «приоритет прав и свобод человека и гражданина при осуществлении государственной власти», который вытекает из содержания статей 2 и 18 Конституции РФ; а также конституционным принципам законности (ч. 2 ст. 15) и гласности в деятельности органов государственной власти (его основные аспекты нашли отражение в ч. 3 ст. 15; ч. 2 ст. 24; ч. 3 ст. 41; ч. 1 ст. 123 Конституции РФ). И хотя Конституция РФ имеет прямое действие, целесообразно было бы закрепить указанные принципы в специальном законе.
Порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Формирование органов государственной власти субъектов РФ имеет конечной целью построение их целостной системы с максимально эффективным разграничением властных полномочий при одновременном обеспечении единства системы государственной власти. Рассмотрение обозначенного вопроса целесообразно начать с проблем организации региональных законодательных (представительных) органов, создание которых обеспечивает непрерывное воспроизводство важнейшего звена в организации государственной власти, участвующего в формировании иных органов, то есть выполняющего, свое рода, «системоорганизующую» функцию142.
Указанные органы формируются на основе регионального законодательства, хотя и в рамках, очерченных ФЗ «Об общих принципах...», который содержит императивное требование о том, что не менее 50 процентов депутатов (при двухпалатной структуре не менее 50 процентов депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями (п. 4 ст. 4)143. Таким образом, федеральный законодатель не вменяет обязанности применения при выборах в региональные парламенты определенной избирательной системы, однако, исключая использование лишь мажоритарной системы и, оставляя возможность применения ставшей уже традиционной для субъектов РФ смешанной пропорционально-мажоритарной системы, он последовательно обозначает вектор приоритетного развития ее пропорционального компонента.
При этом представительный характер законодательного органа напрямую зависит от эффективности решения следующих задач:
1) обеспечение сбалансированного представительства населения, проживающего на различных территориях, входящих в состав субъекта РФ (территориальное представительство);
2) создание правовых условий для полноценного участия в избирательной кампании разнообразных политических партий и движений (политическое представительство);
3) создание достаточных гарантий для полноценного участия в избирательном процессе представителей национальных меньшинств (национальное представительство).
Именно с этих позиций и следует оценивать избирательные системы, применяемые при формировании региональных законодательных органов.
Решение первой задачи обеспечивается посредством использования мажоритарной избирательной системы, выступающей своеобразным залогом устойчивой связи представителя и представляемых в конкретном избирательном округе. В этом случае уровень территориального представительства определяется числом избирательных округов и их соответствием границам администра тивно-территориальных единиц .
Проблема политического представительства, напротив, наиболее эффективно решается в условиях пропорциональной избирательной системы. Хотя при ее использовании практически невозможно организовать досрочный отзыв отдельного депутата145.
Наконец, уровень представительности зависит от того, насколько обеспечиваются интересы национальных меньшинств, проживающих на территории субъекта РФ. В условиях многонационального государства решение этой проблемы имеет ключевое значение для упрочнения демократических начал государственности. Опыт проведения выборов в законодательные органы субъектов РФ свидетельствует: при использовании мажоритарной системы без ущерба для реализации демократических принципов избирательного права можно обеспечить представительство только компактно проживающих и достаточно многочисленных национальных меньшинств. ФЗ «Об основных гарантиях...» даже закрепил возможность отклонения от средней нормы представительства избирателей на величину до 40 % при образовании избирательных округов в местах компактного проживания коренных малочисленных народов (п. 4 ст. 18).
При трудностях использования указанных схем выход видится в формировании наряду с обычными одномандатными избирательными округами специальных национальных многомандатных избирательных округов146. Конституционный Суд РФ указал, что само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной системе одновременно в одно- и многомандатных округах может не противоречить Конституции РФ и закрепленному ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство . Однако ученые все же усматривают здесь нарушение избирательных прав граждан, искажение их справедливого представительства. С.Д. Князев, например, отмечает, что при любой конфигурации избирательных округов избежать неравного представительства граждан в избираемых органах практически невоз-можно . Связано это с тем, что избиратели одномандатного округа объективно имеют возможность быть представленными в законодательном органе только одним депутатом, в то время как избиратели многомандатного округа легально делегируют в избираемый орган не одного, а нескольких депутатов.
Сказанное подтверждает расхожий тезис о том, что ни одна из практикуемых избирательных систем сама по себе не является совершенной во всех смыслах, и еще раз подчеркивает важность «адекватного учета социально-политических и национально-культурных факторов для продолжения использования апробированных в Российской Федерации избирательных систем или поиска их новых модификаций, отвечающих интересам поступательного развития выборных демократических институтов»149. Полагаем, что лишь применение смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы, нивелирующей недостатки каждой их составных частей, а также взвешенный подход к численному составу законодательного органа позволяют оптимально решить проблему всестороннего представительства. Законодательные органы должны быть достаточно многочисленными, чтобы выполнять возложенные на них функции, вместе с тем они не должны быть громоздкими, чтобы не утратить своей работоспособности1 . Примечательно, что количественный состав региональных парламентов не всегда связан с размером территории, численностью населения и иными объективными критериями, а зачастую зависит от местного усмотрения. Хотя иногда наблюдаются тенденции увязывания этого вопроса со статусом субъекта РФ: в законодательных органах республик число депутатов, как правило, больше, нежели в аналогичных органах других субъектов РФ151.
Особенности формирования и функционирования системы органов государственной власти в переходный период образования нового субъекта в составе Российской Федерации
Проблема организации эффективно действующей системы органов государственной власти субъектов РФ, остающаяся неизменно актуальной на протяжении уже полутора десятков лет, на современном этапе развития российской государственности несколько усугубляется новым фактором: начавшимся процессом укрупнения субъектов РФ, т.е. образованием новых субъектов в результате объединения двух и более существующих. Построение системы органов государственной власти в объединенном субъекте РФ требует учета действующего федерального законодательства, сложившихся региональных традиций и опыта конкретных субъектов, что обеспечивает необходимую преемственность в осуществлении государственной власти . Федеральным законодательством уже установлены существенно различающиеся модели формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта в составе Российской Федерации. Их детальное рассмотрение и анализ имеет не только теоретическое, но и конкретное практическое значение, поскольку на их основе (после апробации и возможной корректировки), вероятнее всего, будут разрабатываться схемы формирования и функционирования органов государственной власти всех иных вновь образуемых субъектов РФ.
Рассматривая вопрос о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ, следует принимать во внимание такую особенность объединительного процесса, как наличие устанавливаемого законодательством «переходного периода» - отрезка времени, исчисление которого начинается: а) с момента вступления в силу федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, или б) с момента непосредственного образования нового субъекта. Действует он до окончания формирования высших органов государственной власти нового субъекта РФ. Таким образом, процесс объединения «растягивается» во времени на достаточно длительный период, в течение которого может сложиться необычная ситуация: уже образован новый субъект РФ и формируется новая система органов государственной власти, однако на его территории определенное время продолжают функционировать органы государственной власти ранее существовавших (объединившихся) субъектов.
Анализ соответствующих законодательных положений позволяет обозначить следующие позиции:
1) Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объе-динения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (далее 140
ФКЗ «Об образовании Пермского края») установил следующий вариант действия переходного периода: со дня образования края до завершения формирования его законодательного органа первого созыва (ч. 1 ст. 5).
2) Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»240 (далее - ФКЗ «Об образовании Красноярского края») установил действие переходного периода со дня образования нового субъекта РФ до завершения формирования его законодательного органа первого созыва и вступления в должность первого высшего должностного лица (ч. 1 ст. 7).
3) Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» (далее -ФКЗ «Об образовании Камчатского края») предусматривает, что переходный период образования Камчатского края действует со дня вступления в силу указанного ФКЗ (с 15 июля 2006 года - даты первого официального опубликования в «Российской газете») до завершения формирования законодательного органа первого созыва и высшего исполнительного органа Камчатского края (ч. 1 ст. 7). Аналогичные критерии определения границ переходного периода использованы и в Федеральном конституционном законе «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»242 (далее - ФКЗ «Об образовании Иркутской области»).
4) Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объе-динения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» (далее - ФКЗ «Об образовании Забайкальского края») границы переходного периода определил иным образом: со дня вступления ФКЗ в силу и до 1 января 2010 года (ч. 1 ст. 7). Фактически в течение данного периода осуществляется формирование органов государственной власти нового края.
Таким образом, окончание переходного периода в Пермском крае напрямую увязывается только с завершением формирования законодательного органа государственной власти нового субъекта РФ первого созыва; в Красноярском крае еще и с вступлением в должность первого губернатора; в Камчатском крае и Иркутской области с формированием и законодательного, и высшего исполнительного органа государственной власти; а в Забайкальском крае с формированием всей системы органов государственной власти.
Особенности переходного периода обусловлены и различным порядком наделения полномочиями первого губернатора вновь образованного субъекта: в одних случаях это происходит еще до формирования законодательного органа нового субъекта РФ первого созыва, а в других - после.
