Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Принцип разделения властей как одна из конституционных основ организации и осуществления государственной власти
1. Принцип разделения властей как необходимое условие организации государственной власти в современном демократическом правовом государстве 15
2. Особенности действия принципа разделения властей в условиях федеративного государства 49
Глава II. Проблемы реализации принципа разделения властей в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации 83
1. Принцип разделения властей и проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации 85
2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе 124
3. Проблемы взаимного контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации 154
4. Место и роль конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в системе сдержек и противовесов субъекта Российской Федерации 192
Заключение 207
Библиография 211
- Принцип разделения властей как необходимое условие организации государственной власти в современном демократическом правовом государстве
- Особенности действия принципа разделения властей в условиях федеративного государства
- Принцип разделения властей и проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью совершенствования механизма реализации принципа разделения властей в современной России на всем ее государственно-правовом пространстве, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Принцип разделения властей является необходимым условием оптимизации деятельности демократического правового государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. В современных условиях становления конституционного строя в Российской Федерации, развития демократических и федеративных начал в организации и деятельности государственного механизма России и ее субъектов принцип разделения властей имеет особенно важное значение, так как, предусматривая формирование системы сдержек и противовесов, он выступает преградой для возникновения авторитарных и тоталитарных тенденций в обществе, способствует утверждению в нем демократических идеалов и ценностей, созданию гарантий прав и свобод человека и гражданина.
При этом надо учитывать, что принцип разделения властей не означает застывшее состояние обособленных ветвей власти, а предполагает динамичный процесс их постоянного взаимодействия, согласованного поиска наиболее оптимальных решений общегосударственных и региональных вопросов с помощью правовых процедур, установление и развитие которых он обусловливает.
Произошедшие в последние годы политические преобразования не могли не отразиться на реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, что, безусловно, требует теоретического осмысления.
Вопрос о степени разработанности темы диссертационного исследования является многогранным. Процесс развития государственности привел к обогащению и видоизменению первоначальной доктрины разделения
' 4 властей: Соответственно-содержание" данной доктрины до сих пор является предметом научной дискуссии и до-конца не исследовано.
Концепция разделения властей берет свое начало от идеи ограничения государственной власти, нашедшей отражение в трудах античных мыслителей Платона, Аристотеля; Полибия. Отправной же точкой для зарождения и развития теории разделения властей в том виде, который можно считать классическим вариантом, служат труды Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье.
Принцип разделения властей рассматривался и в научных трудах русских дореволюционных ученых Н.Н. Ворошилова, А.А. Жилина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершеневича и других.
Советская правовая доктрина отвергала принцип разделения властей как чуждый и неприемлемый для социалистического государства, признавая при этом необходимость разграничения функций государственных органов1. Подобное истолкование принципа разделения властей по существу сводилось к позиции К. Маркса, о том, что разделение властей «на самом деле есть не что иное, как прозаическое- деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля»".
После длительного неприятия теории разделения властей в советский период, необходимость возврата к этой теории была обоснована К.С. Вельским, Б.М. Лазаревым, А.А. Мишиным, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным и другими.
Конституция Российской Федерации 1993 года по существу впервые в истории российского государства закрепила принцип разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Появился фундамент для теоретического исследования данного принципа в новых условиях становления и развития демократического федеративного правового государства.
1 См.: Безуглов А.А. Суверенитет советского народа. М., 1975; Василенков П.Т. Органы Советского государства
и их система на современном этапе. М., 1967; Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969;
Денисов А.И. Советское государство. М., 1971; Малицкнй А. Советское государственное право (очерки).
Харьков, 1926; Стучка П. Учение о Советском государстве и его конституции СССР и РСФСР. М.-Л., 1929.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 5. С. 203.
Изучению проблемы- разделения властей на современном этапе посвящены работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Р.В. Енгибаряна, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, Т.М. Пряхиной, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, B.C. Шевцова, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина и других.
Однако вопросы разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации исследованы недостаточно. Несмотря на то, что на протяжении последних лет появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты действия принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации3, комплексного анализа' проблем реализации данного принципа в субъектах Федерации . не было. Из научных работ, затрагивающих проблематику реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, заслуживают внимания труды К.А. Ишекова4, Ю.Б. Соловьева5, Г.В. Мартьяновой6. Однако исследования данных авторов лишь частично освещают вопросы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, взаимодействия их в законодательном процессе, взаимного контроля в системе сдержек и противовесов, что во многом предопределило выбор темы настоящей диссертации.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляет нормативная правовая база, регулирующая вопросы реализации принципа разделения
3 Петров А. Судебная власть - необходимый элемент системы разделения властей .на региональном уровне //
Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. - 1999. — № 4 (29); Пряхина Т.М. Реализация
принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Становление государственности и местного
самоуправления в регионах России. Саратов. 1997; Шевцов B.C. Разделение властей в Российской Федерации.
Разделение властей «по горизонтали». Ч. I. М., 2004 и некоторые другие.
4 Ишеков К.А. Конституционный принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации. Дисс. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
5 Соловьев Ю.Б. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской
Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
6 Мартьянова Г.В. Принцип разделения властей и его реализация в субъекте Российской Федерации (на
материалах Брянской области). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
властей в субъектах Российской Федерации, государственно-правовая, а также судебная практика, складывающиеся в этой области.
Актуальность проблем разделения властей в субъектах Российской Федерации на современном этапе, недостаточная степень изученности данного вопроса в научной литературе определили цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является всестороннее изучение реализации принципа разделения властей на различных этапах создания, деятельности и взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
определить понятие и сущность принципа разделения властей;
выявить особенности реализации принципа разделения властей в условиях федеративного государства;
проанализировать роль принципа разделения властей в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
исследовать взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе с точки зрения реализации принципа разделения властей;
установить проблемы взаимного контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе сдержек и противовесов и пути их решения;
показать место и роль конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в системе сдержек и противовесов.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют
диалектический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой,
статистический, системно-структурный, формально-юридический методы исследования, методы логического и структурного анализа, синтеза, аналогии, методы моделирования и прогнозирования и иные методы. Использование
7 указанных методов познания позволило изучить и понять сущность действия принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Диссертант стремился достичь всесторонности проводимого исследования, его максимальной полноты и глубины.
Теоретическую основу исследования составили труды виднейших мыслителей и государствоведов, областью научных поисков которых стали идеи разделения властей. Среди мыслителей и ученых прошлого, труды которых исследовались диссертантом, следует отметить: Платона, Аристотеля, Полибия, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Гегеля, а также дореволюционных ученых: Н.Н. Ворошилова, А.А. Жилина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершеневича.
Общетеоретической основой исследования послужили труды таких современных отечественных ученых-правоведов как: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Р.В. Енгибаряна, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, А.П. Кокотова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, В.М. Лебедева, В.А. Лебедева, М.Н. Марченко, С.В: Нарутто, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, Т.М. Пряхиной, Ю.И. Скуратова, М.Д. Сомова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.А. Увачева, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, И.Г. Шаблинского, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина и других.
Анализируя проблемы реализации принципа разделения властей при организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, автор обращался также к трудам В.И. Васильева, И.В. Гранкина, М.М. Курманова, А.В. Макоева, М.А. Митюкова, Т.В. Нечаевой, Е.М. Савельева, Г.Д. Садовниковой, А.Я. Сливы, Д.Л. Суркова, А.П. Сычева, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, A.M. Цалиева и других.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает практику деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судебную практику Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации. При изучений темы диссертационного исследования автор обращался также к конституциям зарубежных государств.:
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена актуальностью темы диссертации. Диссертационная работа представляет собой целостное, логически завершенное исследование реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации на современном этапе развития российского государства с точки зрения способов организации органов законодательной, исполнительной и- судебной, власти в субъектах Федерации, взаимодействия их в законодательном процессе, осуществления взаимного контроля, создания механизма выработки компромиссных решений и разрешения конфликтных ситуаций.
Новизна диссертационного исследования находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту.
1. Диссертантом определены особенности реализации, принципа разделения властей в федеративном государстве, которые обусловлены не только наличием в федеративном государстве: двух уровней;: двух подсистем государственной власти: федеральной и субъектов федерации, но также необходимостью учета взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления:
в целях обеспечения более тесного взаимодействия государственной и муниципальной власти диссертантом предлагается наряду с формированием советов по развитию местного самоуправления при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации (руководителях высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации) создавать советы председателей представительных органов муниципальных образований в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
на уровне субъектов федерации, в противовес федеральному уровню, принцип разделения властей не обязательно предполагает наличие самостоятельных органов судебной власти субъектов федерации. Функцию
9 сдерживающего фактора могут осуществлять и федеральные органы судебной власти. Вместе с тем, в Российской Федерации с учетом накопленного опыта представляется возможным в перспективе установить в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» норму об обязательном создании конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, уточнив и конкретизировав их компетенцию, в том числе и с учетом обеспечения действия принципа разделения властей. При этом в диссертации обосновывается целесообразность применения к судьям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации требований не ниже, предъявляемых к судьям верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа; в связи с проявляющейся тенденцией усиления централизации власти в Российской Федерации в диссертации обосновывается необходимость создания дополнительных гарантий субъектам Российской Федерации, позволяющих построить сбалансированную систему взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так в частности, учитывая, что окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, представляется возможным установить, что и окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации также должно приниматься законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. При этом принятие данного решения должно осуществляться
l0.
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в тесном взаимодействии с- Президентом Российской Федерации в процессуальных формах, которые необходимо закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
принцип разделения властей в условиях федеративного государства
не исключает возможности использования в определенных случаях такого
института как «федеральное вмешательство», но вместе с тем- в Российской
Федерации правовое регулирование данного института является
недостаточным, в частности четко не определены основания и механизм
применения мер федерального вмешательства. В диссертации формулируются
предложения об использовании зарубежного опыта при определении перечня
оснований применения мер федерального вмешательства, а также установлении
определенных, строго регламентированных этапов в механизме реализации
федерального вмешательства в России.
2. Принцип разделения властей оказывает влияние на процесс формирования органов, государственной власти субъектов Российской Федерации, предполагая необходимость участия в этом процессе в той или иной мере всех ветвей власти. В связи с этим в работе обосновывается необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации по следующим направлениям:
в целях сбалансирования полномочий законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации по участию в формировании органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации предлагается наделить высшее должностное
лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа субъекта Российской Федерации) полномочием по назначению выборов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской'Федерации;
для решения проблемы включения в списки кандидатов в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), других должностных лиц федерального и регионального уровня, не предполагающих после выборов покидать, свои посты, диссертантом предлагается установить запрет на отказ от мандата без уважительных причин, перечень которых обязательно должен быть определен законодательно.
Для совершенствования планирования законодательной деятельности, взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе и координации законодательных инициатив предлагается, чтобы субъекты Российской Федерации обязательно предусмотрели в своем законодательстве необходимость создания на паритетных началах рабочих групп из представителей законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации для разработки единого, согласованного плана законопроектной работы субъекта Российской Федерации.
В целях оптимизации участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) в законодательном процессе на уровне субъекта РФ необходимо установить в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечень вопросов, по которым законопроекты, вносимые на рассмотрение в законодательный орган субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ, должны быть рассмотрены в первоочередном порядке. В него могут войти, в частности, законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
12 (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Перечень этих вопросов может быть расширен конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации.
5. Некоторые субъекты Российской Федерации признают право
законодательной инициативы за высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, даже в том случае,
когда правом законодательной инициативы обладает его руководитель как
высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в силу ч. 1 ст. 6
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации». В связи с этим в диссертации
обосновывается необходимость признавать право законодательной инициативы
. за высшим- исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, только если руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по должности одновременно не является высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
6. Некоторые субъекты Российской Федерации наделяют правом
законодательной инициативы конституционный (уставный) суд субъекта РФ.
По мнению диссертанта за конституционным (уставным) судом субъекта РФ не
следует признавать это право в целях обеспечения его независимой позиции
при рассмотрении вопросов о соответствии законов субъекта Российской
Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти
субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления
конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Вместе с тем,
диссертант разделяет точку зрения тех авторов, которые предлагают более
широко использовать полномочия конституционных (уставных) суды по осуществлению предварительного (превентивного) контроля7.
7. Предлагается установить правило, согласно которому позиция
субъекта Российской Федерации относительно проекта федерального закона по
предметам совместного ведения должна выражаться только законодательным
(представительным) органом государственной- власти субъекта Российской
Федерации, который избирается населением. Нынешняя ситуация, когда
данный отзыв субъекта Российской Федерации считается выраженным только в
том случае, если законодательный (представительный) и высший
исполнительный органы государственной власти субъекта Российской
Федерации сойдутся во мнениях относительно представленного законопроекта,
приводит к тому, что мнение субъекта Российской Федерации по
поставленному вопросу зачастую остается невыясненным. Это отрицательно
сказывается на законотворческой деятельности федерального парламента.
8. Необходимо систематизировать нормы, регламентирующие
контрольные полномочия законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в отдельной статье
главы II Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», а также закрепить
в ней перечень основных форм парламентского контроля: 1) парламентское
расследование; 2) парламентский и депутатский запросы; 3) правительственный
(губернаторский) час; 4) парламентские (депутатские) слушания;
5) заслушивание отчетов; 6) истребование информации и другие.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, полученные в результате проведенного исследования, могут быть использованы в процессе совершенствования действующего законодательства Российской Федерации и субъектов
7 См., например: Иванин А.А. Особенности регионального судебного конституционно - уставного контроля и перспективы его реализации в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13-14.
14 Российской Федерации, закрепляющего и регламентирующего реализацию принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации, в правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Конституционное право России».
Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования данной тематики.
Апробация результатов исследования заключается в том, что основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных статьях автора, освещены в выступлении на Всероссийской научно-теоретической конференции «Актуальные вопросы развития государственности и правовой системы в современной России» (г. Оренбург, 11 апреля 2008 г.).
Основные положения и выводы диссертации были апробированы также в процессе проведения диссертантом учебных занятий в Оренбургском юридическом колледже по курсам: «Конституционное право России», «Основы теории государства и права».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, две главы, первая из которых состоит их двух параграфов, вторая - четырех параграфов, заключение и библиографический список.
Выводы, сделанные автором в процессе диссертационного исследования, представлены в работе по параграфам и систематизированы в заключении.
Принцип разделения властей как необходимое условие организации государственной власти в современном демократическом правовом государстве
Разделение властей — это одновременно политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти правового демократического государства. Для того чтобы определить, как влияет принцип разделения властей на организацию и осуществление государственной власти, необходимо изучить его исторические корни и понять в чем заключается его ценность и практическое значение.
В научных разработках о возникновении доктрины разделения властей написано немало, но внимание в основном акцентируется на классической форме, сформулированной Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье. Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, «учение о разделении властей также старо, как и сами государство и право», а «буржуазные взгляды на разделение государственной власти представляют собой один из основных этапов развития этого учения...»8, но далеко не первый.
Истоки теории разделения властей уходят в античное прошлое. Еще Платон в концепции идеального государства высказывал мысль о целесообразности разделения функций в государственном управлении, при котором каждое из сословий (правители, воины, производители) занимались бы своим делом, создавая тем самым необходимые условия для реализации высшей идеи, правящей миром.
Позднее у Аристотеля и в еще большей мере у Полибия получила развитие идея о преимуществах «смешанных форм правления», сочетающих позитивные элементы царского, аристократического и демократического начал в политическом устройстве общества, которые, будучи составными частями единого целого, существуют обособленно, взаимно дополняя и уравновешивая друг друга.
Но в условиях античности при слабой институциализированности государственных органов процесс разделения властей не получил завершения в виде законченных политико-правовых форм9. Трактовка, например, Платоном разделения труда как «основного принципа построения государства» явилась, несомненно, важным теоретическим положением, воспринятым в процессе формирования теории разделения властей в Новое время. B.C. Нерсесянц по этому поводу отмечал: «У Платона не было, конечно, идеи разделения властей, но платоновское представление о преимуществах смешанного правления присутствует в учении Монтескье о разделении властей, в частности, при обосновании требования равновесия различных властей».
В связи с этим в литературе отмечается, что «в платоновской, столь ценимой конструкции разделения труда «как основного принципа построения государства» как раз отрицается, а не признается разделение властей»11. Как писал B.C. Нерсесянц, «данное обстоятельство нисколько не меняется от того, что правители, поочередно то законодательствуют, то управляют, то судят. Это разнообразие их функционального проявления - лишь показатель широты тех властных полномочий, единство (а не разделение!) которых они олицетворяют и осуществляют».
Анализируя политико-правовые взгляды Аристотеля, B.C. Нерсесянц говорил о том, что Аристотель четче и последовательнее, чем Платон, различал между собой «три элемента» всякого государственного строя: «первый -законосовещательный орган о делах государства, второй - магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий - судебные органы»13. Но хотя названные «три элемента» и составляют, по словам Аристотеля, основу каждой из форм государственного строя и «само различие отдельных форм государственного строя обусловлено различной организацией каждого из этих «элементов»14, однако эти элементы характеризуются в учении Аристотеля не как различные власти, не как относительно самостоятельные проявления единой государственной власти (то есть не с позиций разделения властей), а скорее как формообразующие элементы».
Таким образом, Аристотель, конечно, далек от принципа разделения властей в том, виде, как мы его знаем сегодня. Однако его рассуждения о сдерживающих и стабилизирующих элементах, об опасности господства крайностей оказали несомненное влияние на последующих мыслителей. И не случайно Монтескье столь интересовался трудами великого грека. Но саму эту теорию, в современном ее понимании и истолковании, античные философы, историки и политики создать не могли в силу чисто объективных причин. Общественные потребности и, соответственно, общественная, прежде всего политическая, практика того времени не создавали необходимых для этого условий.
Особенности действия принципа разделения властей в условиях федеративного государства
Принцип разделения властей, безусловно, является общим принципом для любого правового государства вне зависимости от формы его устройства: унитарного или федеративного. Однако это не означает, что и проявляется он одинаково как в унитарных, так и в федеративных государствах. В федерациях реализация принципа разделения властей имеет свои особенности.
Федеративная организация государства предполагает федеративное устройство государственной власти. При таком устройстве государственная власть реализуется через федеральные государственные органы и государственные органы субъектов федерации.
О двойственном характере государственной власти в Российской Федерации свидетельствуют многие статьи Конституции Российской Федерации (ст.ст. 5, 11, 71, 73 и т.д.). Вместе с тем, анализируя положения данных статей, некоторые авторы говорят о государственной власти субъектов Федерации как независимой от государственной власти Федерации в целом . Это можно объяснить тем, что субъекты, входящие в состав Российской Федерации, - это государства и государственно-подобные образования, которые в силу этого осуществляют государственную власть и «обладают государственной автономией» . Тем не менее, Конституция РФ не наделяет их государственным суверенитетом, поэтому они не могут иметь независимую от Федерации государственную власть.
В литературе высказывается мнение, что использование данной терминологии в отношении государственной власти субъектов РФ во многом носит условный характер, подобно тому, как употребляются определения: «законодательная власть», «исполнительная власть», «судебная власть». Во всех случаях данные определения отдельных ветвей государственной власти вовсе не свидетельствуют о реальном существовании нескольких государственных властей, а лишь о том, что одна государственная власть, которая только и может быть в одном государстве, функционально подразделяется полномочиями реализующих ее органов власти по конституционно и законодательно установленным сферам действия в соответствии с предметом ведения либо территориальными пределами .
Как и в конституциях других федеративных государств89, в Конституции РФ содержаться положения (ст.ст. 3, 5), которые позволяют утверждать, что государственная власть в федерации - это одна, цельная и единая власть, единственным источником которой является ее многонациональный народ . Соответственно государственная власть субъектов федерации - это часть единой системы государственной власти, которую народ осуществляет не только через федеральные органы государственной власти, но и через органы государственной власти субъектов федерации.
Наличие двух подсистем власти в федеративном государстве ставит вопрос о том, реализуется ли принцип разделения властей лишь на федеральном уровне или на уровне субъектов федерации тоже.
Проанализировав положения конституций федеративных государств (ФРГ, США, Канада, Индия и т.д.), можно отметить, что напрямую распространение принципа разделения властей на государственную власть субъектов федерации в них не предусмотрено. Так, многие конституции федеративных государств содержат положения, подобные ч. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ, которая гласит: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия» . Однако, учитывая, что государственная власть в федеративных государствах едина и неделима, можно сделать вывод, что, закрепляя принцип разделения властей, конституции распространяют его действие и на органы государственной власти субъектов федерации тоже.
Аналогичная ситуация складывается и в России. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Таким образом, напрямую Конституция РФ не говорит о распространении принципа разделения властей не только на федеральный уровень, но и на уровень субъектов Федерации. Однако как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ «разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. ... Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные»92.
Таким образом, в федеративных государствах принцип разделения властей распространяет свое действие как на уровень федерации, так и на уровень субъектов федерации. Однако это не означает, что разделение властей должно быть единообразным на обоих уровнях. В полной мере принцип разделения властей должен быть реализован в первую очередь именно на федеральном уровне. На уровне же субъектов федерации проявляются некоторые особенности, обусловленные историей возникновения и развития федеративного государства, а также сложившимися в федерации традициями.
Следует отметить, что принцип разделения властей оказывает определенное влияние и на организацию местного самоуправления, которое входит в общую систему публичной власти в государстве.
Многие авторы указывают на необходимость применения в местном самоуправлении элементов разделения властей93. В частности указывается на то, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов.
Принцип разделения властей и проблемы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Участие одних ветвей власти в формировании органов других ветвей является одной из основных форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ. Данная форма взаимодействия является необходимым элементом системы сдержек и противовесов и гарантией реализации конституционно установленного принципа разделения властей. В литературе подчеркивается, что «эффективное развитие государства возможно лишь при формировании действенной системы государственной власти, при взаимодействии различных органов государственной власти, относящихся к трем основополагающим ветвям власти - законодательной, исполнительной и судебной. И главным вопросом становится степень участия в формировании друг друга различных ветвей власти» .
Основы такого участия при формировании органов государственной власти субъектов РФ заложены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В литературе участие законодательных органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов исполнительной власти субъектов РФ называют полномочиями законодательных органов «в сфере расстановки кадров» . Согласно ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Необходимо отметить, что подобный порядок наделения полномочиями высшего должностного лица действует относительно недавно, как отмечалось ранее, и получил в литературе неоднозначную оценку.
Существует мнение, что Федеральный закон от 11 декабря 2004г. , изменивший порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), «по радикальности новелл может быть оценен не просто как закон, меняющий статусы отдельных (хотя и важнейших) институтов государственной власти, а как закон, значительно преобразующий форму Российского государства - ее форму правления и качество федерализма в России» . Высказывается также мысль, что «проводимая реформа де-факто означает отказ от федеративного принципа в государственном строительстве России».
С другой стороны есть мнение, что «если бы закон не предусматривал утверждение законодательным собранием и действительно вывел бы губернатора в прямое подчинение исполнительной вертикали от президента, то это создало бы более сбалансированную ситуацию и довело бы до логического завершения принцип разделения властей между законодательной и исполнительной властями».
Сам В.В. Путин обоснование своей инициативы изложил на заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г. следующим образом: «Считаю, что в сложившихся условиях система исполнительной власти в стране должна быть не просто адаптирована к работе в кризисных ситуациях, а кардинально перестроена - перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов. Мы не вправе забывать, что в своих далеко идущих планах вдохновители, организаторы и исполнители терактов стремятся к тому, чтобы дезинтегрировать страну, стремятся к распаду государства, к развалу России. Единство страны - это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно».
Для того чтобы оценить действия законодателя, обратимся к зарубежному опыту. Для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используются пять способов: 1) наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях, например, Объединенных Арабских Эмиратах, Малайзии); 2) назначение главой государства по его усмотрению (Индия, Пакистан); 3) утверждение главой государства (британской королевой — в Австралии, генерал-губернатором - в Канаде) по представлению исполнительных органов субъекта федерации (по представлению главы правительства штата - в Австралии, местного правительства - в Канаде); 4) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), то есть обычно премьер-министра, избирает парламент. Им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте (Австрия, Германия); 5) глава субъекта федерации (обычно называется губернатор) избирается населением (США, Аргентина, Бразилия, Венеция, Мексика).
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе
Одним из элементов государственно-правового статуса субъектов Российской Федерации является наличие у них права на собственное правотворчество как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо народа непосредственно по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения.
В литературе отмечается, что правотворчество — это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли2 .
Законодательная деятельность является составляющей правотворческой деятельности государства. С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность.
Субъекты РФ осуществляют свою законодательную деятельность в рамках предметов непосредственного ведения субъекта Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) и кроме того — они участвуют в законодательной деятельности на федеральном уровне.
С точки зрения разделения властей законодательный процесс представляет собой форму взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе осуществления государственной власти. Несмотря на то, что законодательная деятельность является исключительной функцией законодательных органов, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ наделены достаточным объемом полномочий на различных стадиях законодательного процесса. Кроме того, как будет показано ниже, к участию в данном процессе могут привлекаться и судебные органы.
Таким образом, с одной стороны органы государственной власти субъектов РФ должны действовать каждый в своей сфере: законодательный орган - принимать закон, органы исполнительной власти — исполнять, органы судебной власти - применять. С другой стороны - это не исключает их сотрудничество, которое способствует эффективному осуществлению каждым органом государственной власти своих функций и в данном случае — законодательной.
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных законодательных процедур. Различными авторами выделяется от двух до шести стадий1. Не ставя задачи проанализировать весь порядок осуществления законодательной деятельности в субъектах РФ, рассмотрим механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ на различных стадиях законодательного процесса.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ должно происходить еще до начала собственно законодательного процесса - при разработке законопроектов. Многие проблемы органов государственной власти субъектов РФ, возникающие в ходе принятия законов, можно устранить при грамотном прогнозировании и планировании законодательной деятельности. Так, согласно ст. 53 Регламента Волгоградской областной Думы деятельность Думы осуществляется на плановой основе. План законотворческой деятельности Думы составляется на год с ежемесячной корректировкой. План формируется Советом Думы на основании предложений комитетов Думы с учетом предложений субъектов права законодательной инициативы и утверждается на заседании Думы.
Таким образом, органы государственной власти субъекта РФ могут заранее обсудить концепцию закона, необходимость его принятия, примерную структуру, прогноз социально-экономических, правовых и иных последствий его реализации и снять возможные разногласия для наибольшей эффективности законодательного процесса. Для этого органы государственной власти субъектов РФ должны образовывать рабочие группы, результатом работы которых должен быть единый, согласованный план законотворчества.
Как справедливо отмечается в литературе, количество и качество предпроектных согласительных процедур прямо пропорционально уменьшает количество разногласий и конфликтов в процессе рассмотрения и принятия законов" . Считаем, что этот вывод также применим к согласительным процедурам, которые могут и должны осуществляться на любой стадии законодательного процесса.
Кроме того, некоторые авторы предлагают выделить «перспективное планирование законотворческой деятельности субъекта РФ» в самостоятельную стадию законодательного процесса.
