Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. Теоретико-правовые основы системы органов государственной власти 11
1.1. Понятие и сущность органа государственной власти 11
1.2. Единство системы органов государственной власти в Российской Федерации 27
ГЛАВА ВТОРАЯ. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации 81
2.1. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 81
2.2. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации 114
2.3. К вопросу о судебных органах государственной власти субъектов Российской Федерации 125
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации 137
3.1. Проблемы оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правотворческом процессе 137
3.2. Правовые основы совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в исполнительно-распорядительной деятельности 163
Заключение 184
Список использованной литературы 199
- Понятие и сущность органа государственной власти
- Единство системы органов государственной власти в Российской Федерации
- Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации
- Проблемы оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правотворческом процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием в 1993 году на всероссийском референдуме новой Конституции Российской Федерации существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: субъекты федерации получили более широкие полномочия и приобрели новый конституционно-правовой статус. Это выразилось прежде всего в праве субъектов федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общими принципами, предусмотренными Федеральным законом, устанавливать систему органов государственной власти. Субъекты федерации приобрели также право принимать законы, повысилась роль правотворчества субъектов федерации в организации местного самоуправления, впервые конституционно был закреплен принцип, согласно которому в случаях, когда регулирование того или иного отношения отнесено к исключительному ведению субъекта федерации, нормативный правовой акт субъекта федерации обладает большей юридической силой по сравнению с федеральным законодательством.
Новые условия функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации потребовали переосмысления их роли и места, а также новых научно обоснованных концепций организации системы их органов государственной власти. В этой связи старые знания об организации органов субъектов Российской Федерации становятся несовершенными и во многом неприемлемыми.
В числе проблем, обусловленных становлением федеративного государства, особую актуальность приобретает проблема организации системы органов государственной субъектов Российской Федерации. Именно через органы публичной власти реализуется народный суверенитет, принадлежащая народу политическая власть. И от того, каким образом законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечит реализацию народной воли в системе органов власти, во многом зависит эффективность всех других публичных механизмов. В настоящее же время еще не в должной мере разработаны методы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отсутствует новая научно обоснованная концепция организации их деятельности.
Проблемы системы органов государственной власти субъектов федерации неоднократно обсуждались на межрегиональных и всероссийских совещаниях , причем интерес к этой проблеме неуклонно возрастает.
Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность предпринятого исследования.
Разработанность темы исследования. Проблемам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящались отдельные работы, большой вклад в развитие этого направления научных знаний внесли отечественные исследователи А.К. Абжанов, А.С. Баниев, А.А. Гурьев, Н.В. Радлугин2. Значительную роль в теоретическом осмыслении проблем организации государственной власти сыграли также И.А. Азовкин, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.Г. Кобец, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Г.В. Мальцев, А.Я. Слива, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет и др.
Однако эти работы не в полной мере затрагивают проблемы организации системы органов государственной власти государств, государственных и автономных образований в составе России, причем исследования отмеченных авторов проводились в основном до принятия новой Конституции РФ 1993 года, установившей принципы многообразия форм организации публичной власти на местах.
Цель и задачи диссертации. Цель диссертационной работы состоит в постановке и разрешении конституционно-правовых проблем организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Цель исследования достигается решением следующих задач: проанализировать понятие органа государственной власти путем выявления наиболее существенных признаков и изучения его социально-политической роли; сформулировать понятие системы органов государственной власти в Российской Федерации, обосновать ее правовое значение; на основе анализа законодательства и практики функционирования органов публичной власти выявить основные элементы системы органов государственной власти, проанализировать процессы ее становления в России; выявить особенности организации законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; разработать пути оптимизации системы органов публичной власти субъектов Российской Федерации в правотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.
Методологическую основу диссертации составляют общие методы научного познания общественных явлений и процессов (синтеза и анализа, индукции и дедукции, социологического анализа), а также специальные методы научного исследования, такие как системного исследования, сравнительного анализа, исторического подхода.
Объект и предмет исследования. Актуальность и недостаточная разработанность темы исследования предопределили объект и предмет диссертационной работы. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием государственной власти субъектов России. Предметом диссертации выступают правовые проблемы организации системы государственных органов субъектов Российской Федерации .
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции зарубежных стран, конституции республик в составе России, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, законы и иные нормативные правовыдерацианов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований. Особое внимание в работе уделяется актам Конституционного Суда Российской Федерации, связанным с темой предпринятого исследования.
Эмпирической базой исследования послужили документы о практической деятельности органов государственной власти, материалы научно-практических конференций и парламентских слушаний. Автором проанализирована практическая деятельность ряда законодательных органов субъектов Российской Федерации (Белгородская область, Воронежская область, Курская область, Липецкая область, Орловская область, Саратовская область, Тамбовская область) по организации органов государственной власти. Для достижения поставленной в диссертации цели опрашивались депутаты представительных органов, выборные должностные лица, государственные служащие, что представляет собой богатый эмпирический материал.
Научная новизна работы заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования проблем организации системы органов публичной власти в субъектах РФ в условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 года. Автору удалось систематизировать и развить понятийный аппарат в исследуемой области. Осмысление дискуссионных вопросов и критическая оценка явлений, происходящих на практике, позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, выносящихся на защиту.
К выносящимся на защиту положениям относятся: модель системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представленная в виде структуры, взаимодействующих элементов, целей и задач; рекомендации по совершенствованию организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; всестороннее обоснование необходимости развития судебной власти субъектов Российской Федерации, особенно конституционных и уставных судов; предложения по улучшению механизма правового регулирования организации публичной власти в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость исследования. Выводы и
рекомендации, содержащиеся в предлагаемой работе, могут быть использованы:
в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по регулированию общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в работе Конституционного Суда Российской Федерации при разрешении споров о компетенции между отдельными органами государственной власти, а также других подсудных ему дел;
в деятельности законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации;
в учебном процессе при изучении курса «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в настоящем исследовании, предлагались для внедрения на научно-практических конференциях, посвященных правовым и экономическим проблемам развития современного общества.
Диссертант принимал личное участие международном семинаре «Разработка и принятие законов в правовом государстве» (г. Москва, 1997 год), в международной конференции по проблемам обеспечения законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству (г. Тамбов, 1998 год), в учебе депутатов и государственных служащих по проблемам организации государственной власти субъектов федеративного государства в Канзасском университете США.
На основе материалов диссертации автор осуществлял непосредственное руководство подготовкой проекта Устава (Основного Закона) Орловской области, который был принят Орловской областной Думой 26 февраля 1996 года. Практика применения этого закона и внесения в него поправок подтвердила правильность отдельных выводов, к которым пришел диссертант в результате проведенного исследования.
Структура работы включает введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографию.
Понятие и сущность органа государственной власти
В юридической науке нет единого мнения относительно понятия и сущности такой правовой категории, как «государственный орган» или «орган государственной власти». Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что «государственный орган является гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке».
По мнению М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе « орган государства -составная и в то же время относительно обособленная, самостоятельная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности»4. В других источниках под государственным органом понимается «лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения»5.
По нашему мнению, под государственным органом следует понимать публично-правовое лицо, наделенное компетенцией по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. В качестве обоснования предложенного определения можно привести следующие аргументы.
Государственный орган - это лицо, субъект публичного права, к которому обращены правовые предписания. Например, в соответствии со статьей 81 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации6. В данном случае Президент Российской Федерации, как орган государственной власти, является субъектом конституционных правоотношений, которые возникают, изменяются и прекращаются на основе приведенной нормы конституционного права.
Понимание государственного органа, как публично-правового лица вытекает из анализа правового положения государственных органов не только в системе других субъектов публично-правовых отношений, но и в гражданском обороте. В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации в гражданском обороте могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, причем от их имени могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности их органы в соответствии с документами, определяющими статус этих органов. Следовательно, публично-правовой характер понятия органа государственной власти не исключает их гражданской правосубъектности, а лишь подчеркивает особое место государственных органов в системе публичного права.
Не менее важным признаком государственных органов следует считать осуществление ими властных полномочий от имени государства или государственных образований. Предложенное определение охватывает наиболее существенные признаки рассматриваемого явления и позволяет подчеркнуть обособленность системы государственных органов от органов местного самоуправления. В условиях обособления системы органов местного самоуправления от системы государственных органов само понятие органа государственной власти значительно сужается: к органам государственной власти могут относиться только федеральные органы публичной власти, а также органы субъектов Российской Федерации, но не могут относиться органы местного самоуправления и иные субъекты правоотношений (предприятия, учреждения, организации, граждане).
Единство системы органов государственной власти в Российской Федерации
Органы государственной власти, рассмотренные в первом параграфе настоящего исследования, не существуют разрозненно или обособленно. Напротив, они образуют определенную систему. Следует отметить, что в различных науках понятия системы заключают в себе различную сущность. В философском смысле под системой понимается совокупность элементов (в данном случае органов государственной власти), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Понятие системы играет важную роль в современной науке и практике, причем оно имеет длительную историю, начиная с эпохи античности. Уже Аристотель выделил понятие элемента, как первоосновы вещи, из которой она слагается и которая по виду неделима на другие виды . Г.В.Ф. Гегель полагал, что система может быть охарактеризована «только через свои связи в широком смысле слова, т.е. через взаимодействие составляющих элементов». В правовой науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К.С. Вельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве». В части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации содержится норма о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Здесь единство системы государственной власти означает, что органы Российской Федерации и органы субъектов Российской Федерации образуют единое целое, взаимодействуют друг с другом, причем между ними разграничиваются предметы ведения и полномочия, а также признается право народов Российской Федерации на самоопределение. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Здесь самостоятельность системы органов местного самоуправления не означает того, что муниципальные органы существуют совершенно обособленно от государственных органов и не образуют с ними единого целого. Об этом свидетельствуют нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: органы государственной власти вправе принимать законы об общих принципах организации местного самоуправления, наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей им необходимых материальных средств, устанавливать государственные минимальные социальные стандарты, регулировать отношения между государственными и местными бюджетами, принимать программы развития местного самоуправления и т.п. (статьи 4, 5 Федерального закона ). Статьей 49 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено правомочие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решение о прекращении полномочий органов местного самоуправления в случае многократных установленных судом нарушений органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов. С другой стороны, многие законоположения свидетельствуют об определенной самостоятельности органов местного самоуправления: муниципальные образования самостоятельно принимают уставы муниципальных образований, владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие вопросы местного значения (статья 6 рассматриваемого Федерального закона). Исходя из этого можно сделать вывод, что именно с целью подчеркнуть высокую степень самостоятельности (но не полную обособленность) муниципальных органов, законодатель использует термин «система органов местного самоуправления».
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя прежде всего ее первичные элементы, т.е. государственные органы. В силу того, что «проблема рационального устройства государственной власти и ее органов существует, пожалуй, столько, сколько существует государство как форма организации общества»84, большой научный интерес представляет внутренняя организация государственных органов с субъектах Федерации.
Вторая глава настоящего диссертационного исследования посвящена анализу правового положения законодательных (представительных), исполнительных и судебных государственных органов субъектов России.
Неизменным элементом системы государственных органов субъектов Российской Федерации являются их законодательные органы. Обязательность образования таких органов в субъектах России обусловлена требованием статьи 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой не только федеральная государственная власть, но и государственная власть субъектов Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть. Данное законодательное предписание не распространяется на уровни местного самоуправления, причем в соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 6) в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Расширительное толкование этой нормы может привести к выводу о том, что в муниципальных образованиях (небольших по размеру, где есть возможность проводить легитимные собрания и сходы жителей) представительные органы могут отсутствовать.
Развитие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сопряжено с общим процессом развития парламентаризма в России. Как полагает И.М. Степанов, «... принцип парламентского представительства отличает парламентаризм демократического конституционного государства как от органов корпоративного сословного представительства вековой давности, так и от представительных корпораций социалистического государства в виде Советов» .
Действующие законодательные органы субъектов России, образованные в соответствии с требованиями статьи 10 Конституции Российской Федерации, существенно отличаются от аналогичных органов, образованных по ранее действовавшей Конституции (Основному Закону) Российской Федерации - России . Согласно статье 85 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации образовывали Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Представительные органы субъектов Российской Федерации, образованные на основе Конституции Российской Федерации 1993 года, отличаются от прежних уже названием. В Республике Бурятия законодательный орган называется Народным Хуралом, в Республиках Дагестан, Ингушетия - Народное Собрание, в Кабардино-Балкарской Республике образован Парламент (Законодательное Собрание), в Республике Калмыкия - Народный Хурал (Парламент), в Республике Карелия - Законодательное Собрание, в Республиках Коми, Татарстан, в Удмуртской Республике - Государственный Совет, в Республике Северная Осетия - Алания представительный орган именуется Парламентом. Согласно Уставу (Основному Закону) Ставропольского края (статья 47) представительным и законодательным органом государственной власти края является Государственная дума Ставропольского края . В соответствии с Уставом Иркутской области постоянно действующим однопалатным законодательным и представительным органом государственной власти области является Законодательное собрание области (статья 24)88. В Курганской области (статья 89 Устава Курганской области) законодательная власть области осуществляется населением -непосредственно путем областного референдума, а также законодательным (представительным) органом государственной власти -Курганской областной Думой.
Проблемы оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правотворческом процессе
Рассмотренные выше элементы системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации не существуют обособленно. Они взаимодействуют в процессе реализации собственной компетенции, а особенно при осуществлении тех полномочий и функций, которые не могут реализовываться каждым органом самостоятельно. В.В. Ершов отмечает: «Рассматривая проблемы «сдержек и противовесов» законотворческих, исполнительных и судебных органов государственной власти, нельзя забывать и о необходимости самостоятельного исследования их взаимодействия и дополнения» . Одним из наиболее существенных направлений взаимодействия органов государственной власти субъектов России является их правотворческая деятельность. Понятие правотворчества используется в нескольких значениях: как развитие права, как развитие позитивного права, как процесс создания норм права или процесс принятия нормативных правовых актов. В настоящей работе под правотворчеством будет пониматься создание новых правовых норм. Правотворчество - одна из форм творчества, т.е. деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не существовавшее. СИ. Ожегов выделяет именно этот признак творчества, говоря о нем, как о «создании новых по замыслу культурных, материальных ценностей». Творчество характеризуется, как созидательная деятельность, являющаяся неповторимой по характеру осуществления и результату, оригинальности и общественно - исторической уникальности. С психологической точки зрения творчество есть процесс, механизм акта творчества. Рассматривая творческий процесс, можно выявить несколько его стадий от зарождения замысла до возникновения новой идеи. В процессе творчества взаимно дополняют друг друга рациональное и иррациональное начала. Особая роль в творчестве придается воображению ума, способности мышления развиваться по различным направлениям, а также внутренней мотивации. Правотворчество, в отличие от творчества вообще, во - первых, является деятельностью, порождающей новые нормы права, а во -вторых, субъектом правотворчества является не человек, а орган государственной власти или непосредственно население (народ) в целом.
Отдельные авторы, как например В.Н. Хропанюк, определяют правотворчество более узко, как "деятельность, направленную на подготовку, издание и совершенствование нормативных правовых актов . Еще уже понятие правотворчества характеризуется при его отождествлении с законотворчеством или с законодательным процессом. В рассматриваемом контексте правотворчество следует понимать шире, чем законотворчество, поскольку правотворчество предполагает создание любых нормативных правовых актов, а не только законов, т.е. актов, принимаемых парламентом. При признании источником права юридического прецедента (в Российской Федерации к ним можно отнести прецеденты Конституционного Суда РФ), создание таких прецедентов уже можно считать правотворчеством, но не никак нельзя отнести к законотворчеству. Наконец, следует сказать о различии между понятиями "законотворчество" и "законодательный процесс": законодательный процесс более узкое понятие, поскольку законотворчество включает в себя также оценку аппаратом представительного органа эффективности законов и т.п. Правотворчество является продуктом общественного развития. Оно основывается на приоритетности правового регулирования общественных отношений по сравнению с обычаями, моральными и религиозными нормами. Правотворчество неразрывно связано с общими взглядами на право. Можно говорить, что правотворчество должно отражать требования социальной справедливости, служить интересам общества, учитывать индивидуальные интересы и потребности личности как его первоосновы. Правотворчество не является стихийным процессом и опирается на определенные принципы. Принципы правотворчества, как наиболее общие правовые идеи, закрепляются в нормах права и имеют обязательную силу. Вместе с тем, принципы правотворчества могут и не содержаться в каком - либо одном нормативном правовом акте, хотя ими может быть пронизано само содержание правотворческого процесса. Основным началом правотворчества следует считать принцип социальной свободы. Идея социальной свободы - одно из достижений школы естественного права и общественного договора.
