Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективность публичной власти в Российской Федерации и Республике Молдова определяется правильно построенной и способной отвечать современным условиям единой системой управления страной, которая опирается на систему федеральных органов государственной власти, систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации и систему органов местного самоуправления, а в Республике Молдова - на взаимодействии центральных органов государственной власти и местной публичной власти Формальное вхождение органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в единую систему органов власти невозможно, так как противоречит нынешним конституционным принципам федеративного устройства России, закрепляющих самостоятельность системы органов местного самоуправления В то же время, в Конституции РФ 1993 года вполне обоснованно подчеркнута идея единой системы исполнительной власти в Российской Федерации - в пределах, определенных ч 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации
Необходимо отметить, что происходящие стремительные, а, зачастую, и непрогнозируемые социально-экономические и политические изменения в Российской Федерации и Республике Молдова, объективно вызывают серьезные и трудноразрешимые проблемы в государственном строительстве Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, система органов местного самоуправления, а также органы государственной власти и местной публичной власти в Республике Молдова оказались неподготовленными к новым подходам и принципам государственного строительства, основанным на праве и ориентированным на сохранение и укрепление Российской и Молдавской государственности
Современные принципы и практические подходы к формированию и взаимодействию единой системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, в сравнительно-правовом плане, еще не были исследованы и обозначены в теории достаточно полно, не закреплены законодательно. Сегодня с большим трудом, методом «проб и ошибок», а иногда и сомнительных, с позиции права, экспериментов, пробивает себе путь новое государственное и муниципальное строительство в России и Молдове, основанное на принципах демократического правового социального государства
В Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Молдова 1994 года закреплены принципиально новые подходы к формированию, взаимодействию и развитию сотрудничества двух основных
звеньев публичной власти - системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления
Провозглашенные в Конституции РФ 1993 года и Конституции Республики Молдова равенство и взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также вытекающая из этого потребность в совершенно иных принципах взаимных отношений — снизу доверху, в условиях нестабильного и противоречивого общественного развития - требуют постоянного обобщения практики государственного строительства, вообще, и муниципального строительства, в частности, необходим также научный, объективный конституционно-правовой анализ указанных процессов, для выработки наиболее приемлемых путей совершенствования форм и уровней взаимоотношений, условий функционирования и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова
Современный переходный период в государственном и муниципальном строительстве объективно порождает угрозу возникновения сепаратизма в Российской Федерации и Республике Молдова, вызывающая центробежные силы, разрушающие государственную и национальную безопасность Примеры уже есть и пути разрешения подобных ситуаций могут не совпадать с интересами сепаратистки настроенных политических и экономических элит как в Российской Федерации, так и в Республике Молдова Поэтому необходимы системные научные исследования вопросов формирования, деятельности, проблем взаимоотношений и перспектив развития органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова в сравнительном плане Это необходимо для выработки объективно верных подходов, возможно, и в многообразных формах - установления оптимальных взаимоотношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями, с целью формирования единой государственной и муниципальной власти на территории Российской Федерации и Республики Молдова
Важнейшей задачей в сфере государственного и муниципального строительства как в Российской Федерации, так и в Республике Молдова является становление местного самоуправления — формально провозглашенного, но пока лишенного, фактически, последовательной государственной поддержки, не встретившего понимания в органах государственной власти, лишенного финансовой базы, не имеющего, в таких условиях, возможностей для дальнейшего развития и совершенствования
Различные подходы применяются к структурированию законодательных, исполнительных и судебных органов власти в Российской Федерации и Республике Молдова, существуют разночтения в понимании своих полномочий и
в правотворчестве - в сфере деятельности, ставшей доступной с принятием действующей Конституции РФ 1993 года и Конституции Республики Молдова 1994 года, имеется неопределенность в отношении взаимного влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления, отсутствуют понятно и законодательно оформленные, отвечающие современным требованиям, принципы построения системы органов местного самоуправления и полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, это неизбежно осложняет становление и взаимодействие системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления
Становление в Российской Федерации и Республике Молдова единой системы законодательных, исполнительных и судебных органов власти, а также системы органов местного самоуправления, при всем нынешнем многообразии подходов к решению этих задач, должны обеспечить единство прав и свобод человека, одинаковое правоприменение законодательства, а отсюда и единство системы органов государственной власти в Российской Федерации и Республике Молдова, характеризующейся единством правового, политического и экономического пространства
Указанные выше проблемы предопределили выбор темы диссертации, подобные исследования позволят глубже понять общие черты и особенности подходов к указанной проблематике, сформулировать выводы и рекомендации практического характера по оптимизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова
Степень научной разработанности темы диссертации. С переходом от прежней к новой вертикали государственной власти, проведением конституционной реформы в Российской Федерации и Республике Молдова, государственное и муниципальное строительство в новых, постсоветских условиях находится в стадии становления, развития и поиска оптимальных путей, учитывающих как новые тенденции, так и особенности формирования и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова
В нынешний период вполне закономерно, что проблемы специфики формирования и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и Республики Молдова, их системы взаимодействия с вышестоящими и нижестоящими уровнями, не нашли достаточно полного отражения в научных исследованиях, характеризующих принципиально новые условия государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова
Основные аспекты рассматриваемых проблем нашли отражение в работах С А Авакьяна, Г В Барабашева, Л Ф Болтенковой, Н С. Бондаря, А В Ва-
сильева, РФ Васильева, ГА Гаджиева, Б П. Елисеева, В В Еремяна, Ю.М Козлова, О Е Кутафина, И Н. Куксина, Б М Лазарева, Ю И. Лейбо, В О. Лучина, М.Н Марченко, Г.В Мальцева, Т Д Матвеевой, И.И Овчинникова, М.И Пискотина, BE. Сафонова, Б А Страшуна, С В Соловьевой, 3 А Станкевича, А А Сергеева, А С Тагиева, Ю.А Тихомирова, Б Н Топор-нина, В И. Фадеева, В Е Чиркина, Т М Шамбы, Б С Эбзеева, А И Экимова, И С Яценко и других авторов. Эти работы положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики современной системы органов государственной власти, системы органов местного самоуправления и сущности самих органов государственной власти в их нынешней трактовке.
Вместе с тем, ряд принципиальных проблем исследуемой темы не получил достаточного научного обоснования и нуждается в дальнейшем комплексном анализе Можно прогнозировать, что с возрастанием самостоятельности и повышением роли органов местного самоуправления, их взаимодействия с органами государственной власти, интерес к этой проблематике будет возрастать и станет предметом исследований как теоретиков, так и практиков, непосредственно соприкасающихся с последствиями объективно существующих пробелов в теоретических исследованиях обозначенных проблем, законодательно оказались нерешенными многие вопросы формирования, деятельности, развития и совершенствования систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, отсутствует ясная концепция и пути обновления государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова
Становление и взаимодействие систем органов государственной власти и органов местного самоуправления с необходимостью вытекают из конституционных реформ в Российской Федерации и Республике Молдова, осуществленных в 90-х годах XX века — начале XXI века В научных работах, посвященных этой теме, часто преобладают теоретические и исторические подходы, без рассмотрения реального правового механизма взаимодействия существующих государственных структур с органами местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова, а также со становлением новой системы местного самоуправления. Невозможно обойтись при этом и без анализа совокупности правоотношений, складывающихся в Российской Федерации и Республике Молдова в процессе реализации конституционно закрепленных полномочий за органами государственной власти, а также муниципальными образованиями в Российской Федерации и Республике Молдова, с целью обеспечения их
Федерации и Республике Молдова, с целью обеспечения их тесного взаимовлияния и взаимодействия
Предметом диссертационного исследования являются общие черты и особенности организации и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между всеми субъектами этих правоотношений, особенности системного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, а также возникающие между ними противоречия объективного и субъективного характера
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в выявлении, осмыслении и определении основных тенденций дальнейшего развития систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, в анализе складывающихся правоотношений между различными уровнями и видами государственных органов, а также органами местного самоуправления, в выявлении основных проблем и анализе особенностей разделения и взаимодействия органов государственной власти, а также особенностей организации местного самоуправления, в анализе специфики принятия и действия нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова
Указанные цели обусловливают решение следующих основных задач диссертационного исследования:
определить правовую природу и правовой механизм формирования единой системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
раскрыть и классифицировать основные организационно-правовые принципы формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
исследовать законодательную базу для формирования систем органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
изучить проблему пробелов и противоречий в законодательных актах Российской Федерации и Республики Молдова по вопросам организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления,
исследовать особенности организационных структур и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
рассмотреть противоречия в системах и необходимость реформирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
проанализировать практику разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами местного самоуправления, а также разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местными органами публичной власти в Республике Молдова,
выявить тенденции и разработать предложения по основным направлениям совершенствования государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова
Методологической основой диссертации является комплексный подход к рассмотрению правовых и организационных проблем государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова на современном этапе В процессе написания диссертационной работы применялись разнообразные методы исследования системный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие В ходе исследования использованы также общесоциологические методы познания, выявляющие социально-экономическую и политическую обусловленность и направления развития современной государственности в Российской Федерации и Республике Молдова
Теоретической и источниковедческой основой диссертации послужил изученный и использованный обширный научно-монографический материал, законодательные и иные нормативные правовые акты, обобщения и публикации по вопросам формирования и деятельности системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, правового обеспечения деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, материалы рассмотрения этой проблематики в законодательных, исполнительных и судебных органах Российской Федерации и Республики Молдова, практика Конституционных Судов Российской Федерации и Республики Молдова
Научная новизна исследования заключается в рассмотрении недостаточно исследованных проблем развития и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова в современных условиях реформирования социально-экономических и политических систем, а также становления демократического правового социального государства в Российской Федерации и Республике Молдова
Диссертация является комплексным научным исследованием, в котором процессы становления и взаимодействия систем органов государственной вла-
ста и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова рассматриваются на основе реализации конституционного принципа разделения и взаимодействия различных составных частей единой публичной власти в Российской Федерации и Республике Молдова
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
обоснована авторская концепция формирования и обеспечения взаимодействия систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, проанализированы принципы организации и деятельности систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, дана их классификация и структурно-функциональная характеристика,
уточнены понятия «власть», «государственная власть» и «местное (муниципальное) самоуправление», которые широко используются в научной, научно-популярной литературе, в специальных юридических изданиях, а также в нормативных правовых актах Изучение различных научных и нормативно-правовых источников позволяет прийти к выводу о том, что это очень важные правовые категории, которые предполагают формализацию данных понятий и их включение в категориальный аппарат, используемый в законотворческом процессе,
проанализированы и уточнены полномочия, специфический характер и особенности формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
обоснован и сделан вывод о необходимости изменения организационной структуры, преобразования и придания дополнительных полномочий и функций законодательным (представительным) органам государственной власти и представительным органам местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова,
указаны основные направления совершенствования правового механизма организации, деятельности и взаимодействия систем органов государственной власти и органов местного самоуправ пения, разработаны и обоснованы ряд предложений и дополнений в законопроекты, ставящих своей целью совершенствование и упорядочение систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, а также оптимизацию их взаимодействия,
обоснована необходимость совершенствования практики разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, предложены конкретные сферы деятельности для разграничения и
взаимного делегирования друг другу указанных полномочий с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств,
— предложены и уточнены принципы и положения, на основе которых возможна передача отдельных полномочий и функций органов государственной власти органам местного самоуправления, в соответствии с новым законодательством Российской Федерации и Республики Молдова
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое содержание и принципы формирования и деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов власти Российской Федерации и Республики Молдова, а также их взаимодействия с органами местного самоуправления, отразить особенности и тенденции совершенствования государственного муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова
В диссертации содержатся теоретические выводы, конкретные предложения и рекомендации, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего реформирования как системы органов государственной власти, так и системы органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова Материалы диссертации могут быть использованы при разработке программ и преподавании конституционного и муниципального права Российской Федерации и Республики Молдова, при практическом применении и совершенствовании систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при принятии соответствующих нормативных правовых актов
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Выводы диссертации использованы при разработке и обсуждении ряда законопроектов в Российской Федерации и Республике Молдова, а основные положения диссертации изложены автором в монографии и других научных публикациях, в докладах и сообщениях на ряде научно-практических конференций в Российской Федерации и Республике Молдова
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, архивных источников и научной литературы
