Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы развития института взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 13
1.1. Становление и развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и государственном управлении 13
1.2. Современная концепция смешанной модели местного самоуправления 48
1.3. Тенденции совершенствования правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях 71
Глава 2. Особенности отдельных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 90
2.1. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающее при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления 90
2.2. Особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 123
2.3. Характерные черты государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления 161
Заключение 175
Список нормативных правовых актов и научной литературы 179
- Становление и развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и государственном управлении
- Современная концепция смешанной модели местного самоуправления
- Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающее при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
- Особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся отражения особенностей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, происходящих в период становления и развития в современной России местного самоуправления и его институтов.
Согласно статье 12 Конституции 1993 года в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная статья является правовым основанием рассмотрения системы органов местного самоуправления как самостоятельного уровня системы публичной власти России. В этой же норме заключается и основная проблема, связанная с построением эффективной модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: насколько независимыми от органов государственной власти являются и насколько должны быть самостоятельными органы местного самоуправления для того, чтобы, с одной стороны, решение задач общегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России (в том числе и на самом низком уровне территориального деления страны — на уровне муниципальных образований), с другой стороны, чтобы независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти при решении вопросов местного значения носила реальный, а не декларативный характер.
_ -В-настоящее время-развитие местного-самоуправления- в Российской—
Федерации осуществляется на базе «теории дуализма» муниципального управления. Это привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления — административной, децентрализованной и дуалистической - утвердилась наиболее нестабильная из них — дуалистическая. Указанная модель отличается тем, что местное
самоуправление, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (в тех случаях, когда оно решает вопросы местного значения), с другой стороны, рассматривается как часть системы государственной власти (тогда, когда речь идет о реализации государственных задач). Она постоянно эволюционирует — либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели взаимоотношений. В первые годы ее практической- реализации наблюдались тенденции трансформации в сторону децентрализованной модели взаимодействия, что привело к серьезной потере управляемости территориями, эффективно устранить которую государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. Была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, как следствие — дуалистическая модель преобразовывается в административную.
Становление и развитие института местного самоуправления в современной России является причиной внимания ученых к проблемам местного самоуправления и различным аспектам взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Установление основных правовых, организационных, финансовых и политических гарантий института местного самоуправления рассматривается как одно из важнейших направлений проводимой в стране конституционной и муниципальной реформ.
Степень научной разработанности темы. Вопросы взаимодействия —и -сотрудничества .государственной власти и местного самоуправления (земского и городского самоуправления) рассматривались в трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв. - И.Н. Батихеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, И.Н. Дитятина, Н.М. Коркунова, И.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова и других.
При подготовке работы использованы результаты исследований известных западных ученых: Р. Гнейста, Г. Еллинека, М. Ориу, Т. Парсонса, А. де Токвиля, А. Шайо.
В то же время, широкий спектр вопросов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по-прежнему недостаточно- глубоко и всесторонне исследован в рамках науки конституционного и муниципального права и нуждается в дальнейшей научной разработке.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, сравнительно-правовым аспектам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также публикации в периодической печати, посвященные практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Теоретическое осмысление природы, места и роли местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства является предметом исследования таких ученых, как С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, З.М. Зотовой, В.Д. Карповича, Е.М. Ковешникова, М.А. Красновой, И.Н. Куксина, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Т.Г. Морщаковой, СИ. Носова, И.И. Овчинникова, Л.А. Окунькова, Н.Л. Пешина, Н.Е. Постового, З.А. Станкевича, А.С. Тагиева, Л.Т. Чихладзе, Т.М. Шамбы, А.Н. Швецовой, Е.С. Шугриной, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
В последние годы различные аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления стали объектом внимания таких авторов, как А.А. Акмалова, А.И. Турин, А.В. Жеребцов, А.Н. Костюков., А.Н. Кубарков, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, К.В. Марков,
И.Г. Мачульская, Т.Н. Михеева, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Н.А. Тарасьян, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев.
Объектом исследования является система правоотношений, возникающих между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; в сфере осуществления государственного контроля за местным самоуправлением.
Предмет исследования составляют нормы права, регламентирующие формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной реформы на основе концепции «смешанной» модели местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения данной цели автор диссертации поставил перед собой следующие основные задачи:
- исследовать развитие конституционно-правовых представлений о
системе местного самоуправления, выявить ключевые особенности
указанных теоретических представлений в отдельные исторические периоды;
проанализировать характерные черты взаимоотношений органов государственной власти и_органов местного самоуправления в различных сферах их совместной деятельности для обоснования основных черт модели местного самоуправления;
выявить тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях;
провести анализ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной^ власти и местного самоуправления;
рассмотреть особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
исследовать характерные черты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающего в процессе реализации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., международные акты (в том числе Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 г.), федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Исследовались акты судебных органов власти (Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Верховного Суда Российской Федерации^ Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность идей, концепций и методов познания правовой действительности. Применялись такие общенаучные методы познания, как индукция, дедукция, метод анализа и синтеза, формально-логический, а
также специальные правовые методы: формально-юридический, историко-
юридический, системно-структурный, системно-функциональный.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении характерных черт взаимодействия органов, государственной власти и органов местного самоуправления; возникающего при разграничении предметов ведения- и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в процессе реализации государственного контроля за. деятельностью органов местного самоуправления, для обоснования основных положений современной концепции местного самоуправления.
В результате проведенного комплексного конституционно-правового анализа форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях проводимой муниципальной- реформы обоснованы основные черты модели местного самоуправления в Российской Федерации, выявлены тенденции дальнейшего совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
„ г... по... мнению^., автора,- ..признание— и .. гарантированность ст 12 -
Конституции Российской Федерации 1993 г. местного самоуправления следует понимать.не как императивное указание на наличие отделенного от государства института власти, а как закрепление многоуровневой системы публичной власти, элементом которой выступает система местного самоуправления;
в целях обеспечения системности изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и выявления положения местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов местное самоуправление диссертант рассматривает как особую форму народовластия — составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другим уровнем публичной власти — с уровнем государственной власти;
модель взаимодействия- органов государственной власти и органов местного самоуправления, по мнению автора, формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия). Система органов. государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) является статической системой, то есть - это ряд публичных институтов, обладающих определенным правовым статусом. Государственное управление (или местное самоуправление) представляет собой динамическую систему — процесс властной деятельности органов государственной власти или.органов местного самоуправления. Поэтому осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации для того, чтобы функционирование публичной власти было эффективным;
- диссертант полагает, что действующая система взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления претерпела
существенные изменения, взаимодействие рассматриваемых уровней
публичной власти будет четко, до деталей урегулировано федеральным
законодательством. Под влиянием этих изменений изменится и местное
самоуправление в Российской Федерации: усилятся его государственные
черты, будут ослаблены общественные. Итогом этого процесса становится
огосударствление (этатизация) местного самоуправления, его преобразование
в модель, местного государственного управления. Учитывая исторический
опыт функционирования системы местного государственного управления, по
мнению автора, следует при совершенствовании российского
законодательства о местном самоуправлении соблюдать необходимый баланс
между государственными и общественными чертами местного самоуправления;
- дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и
местного самоуправления постоянно смещается то к административной, то к
децентрализованной. На начальном этапе становления и развития местного
самоуправления в современной России Федеральным законом от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» была установлена так называемая
«англосаксонская» система местного самоуправления, предполагающая
создание условий для максимального развития общественных
(децентрализованных) начал местного самоуправления. С принятием
Бюджетного кодекса Российской Федерации (31 июля 1998 г.) и части 2
Налогового кодекса Российской Федерации (5 августа 2000 г.), которые
поставили экономическую основу местного самоуправления под полный
контроль государственных органов, начался следующий этап: система стала
эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений
государственной власти и органов местного самоуправления. Итогом этого
процесса явилось принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», изменившего и общие принципы организации
местного самоуправления;
- автор диссертации полагает, что эффективность системы
взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления
зависит не только от природы местного самоуправления (государственной
или общественной), но и от четкого разграничения компетенции. Учитывая
присущую взаимоотношениям органов государственной власти и органов
местного самоуправления повышенную конфликтность, следует
законодательно закрепить приемы и способы предотвращения и устранения
негативных последствий разногласий, возникающих между ними;
- в связи с тем, что делегирование органам местного самоуправления
отдельных государственных полномочий принципиальным образом влияет
на систему местного самоуправления, властные полномочия при принятии
соответствующих нормативных правовых актов следует включать в
компетенцию органов местного самоуправления лишь в том случае, если их
исполнение будет более эффективно осуществляться органами местного
самоуправления. Этот принцип пока еще недостаточно проявляется и в
федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов Российской
Федерации.
Теоретическая- и практическая значимость диссертационного
исследования определяется его новизной и содержащимися в нем
обобщениями, выводами и предложениями, которые могут использоваться в
практической деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления, в компетенцию которых входят решение проблем,
возникающих в сферах разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти и органами местного
самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями; осуществления государственного
контроля за органами местного самоуправления.
Рекомендации и предложения, содержащиеся в работе, можно применять в научном анализе проблем государственного управления и местного самоуправления, а также в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Правовые основы местного самоуправления», «Система государственного и муниципального управления» и спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования отражены в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Парламентаризм в России: состояние, тенденции развития, перспективы (к 100-летию Государственной Думы)» (Тула; 2006), Ежегодной межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы, экономического и правового развития России» (Москва, 2007).
Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в администрации Тульской области.
Структура диссертационной работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Становление и развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и государственном управлении
Местное самоуправление как сложное многоаспектное явление государственной и общественной жизни является объектом исследований историков, правоведов, социологов, экономистов и представителей других общественных наук. Теоретическому осмыслению природы, места и роли местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства посвящена обширная литература. Анализ различных аспектов этих публикаций приведён в работах современных авторов - С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Дементьева, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, Е.М. Ковешникова, Л.Е. Лаптевой, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пеніина, Н.Е. Постового, Н.С. Тимофеева, А.И. Черкасова, Л.Т. Чихладзе, Е.С. Шугриной и другие.
Прежде чем обратиться к рассмотрению становления и развития теоретических представлений о местном самоуправлении следует дать определение этого многогранного понятия.
В научной и учебной литературе встречается несколько обозначений местного самоуправления в контексте оценки его качеств с правовой и политической точек зрения. К примеру, его называют «критической точкой всей конструкции новой российской государственности»", «важнейшим элементом становления демократической России» , «цементирующим раствором государственной целостности» . За образностью этих и других определений проглядывает понимание значимости этого правового-института. Разносторонний характер местного самоуправления и присущая ему полярность мнений позволяет любой заинтересованной стороне найти, то привлекательное или, отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политической системы.
Существует ряд направлений в исследовании понятия местного самоуправления. К первому относятся, оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на местах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан?; как основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия . Наиболее заметной отличительнойЇ- чертой исследований в этой плоскости является опора их сторонников на нормы Конституции России.
Приверженцы другого направления анализировали соотношение местного самоуправления с социально-политическими идеями, признающими объективность и закономерность его возникновения и развития; Для них свойственны методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе построений подобного рода лежат уже сложившиеся» институты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, _ социологических_ и правовых идей, сформулированных обществом; Местное самоуправление характеризуется как одна из форм социального явления — самоуправления , подсистема в системе самоуправления народа8, предмет регулирования отрасли муниципального права .
Само понятие «местное самоуправление» было введено в научный оборот и правоприменительную практику в ходе реформ Александра П. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин10. Под местным самоуправлением признавалась совместная деятельность общины по решению вопросов локального значения. Так, М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом . По мнению В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением12. Как «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами» характеризовал самоуправление А.И. Васильчиков
Обилие определений понятия «местное самоуправления» объясняется, прежде всего, многозначностью самого термина «самоуправление».
В словаре СЮ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой даются следующие определения понятия «самоуправление»: «1. Внутренне, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе; 2. То же, что автономия, то есть право самостоятельного осуществления государственной власти или управления, предоставленное конституцией какой — нибудь части государства».
В толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля представлена следующая дефиниция термина «самоуправление»: «Управа самим собой, знание и строгое исполнение долга своего. В- Америке развито общественное самоуправление, участие и помощь каждого в охране порядка, без. пособия правительства, но нередко оно доходит и до самоуправства, насилия».
Одно из значений самоуправления — это воплощение такого состояния государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов управления (самоуправления) разного уровня (в том числе местного) обязательно. Самоуправление в самых различных его проявлениях обретает черты неотъемлемого элемента правового государства, становится особенностью внутренней организации государственной власти. В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, рассматривается как самоуправляющаяся организация.
Современная концепция смешанной модели местного самоуправления
Проблема построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (муниципальной публичной власти) в современных условиях является-чрезвычайно актуальной; Начиная с 2000 года, органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию-управления на местах, фактически создавая- новую систему местного самоуправления. Муниципальная реформа в России проходит на базе конституционных положений, устанавливающих правовой статус органов местного самоуправления. Среди конституционных норм, регулирующих местное самоуправление, основополагающую роль играют положения статьи 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющие гарантии самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Кроме того, в этой же статье устанавливается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
После распада социалистической системы, а затем и системы Советов народных депутатов, местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. Однако в этом случае, как отмечают некоторые учёные, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утверждённым в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае, значительная- их часть, «хирели». Конституционные принципы, самостоятельности местного самоуправления привели на деле не- только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от местного самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства» .
С точки зрения идеи построения правового демократического государства такого рода позиция была вполне объяснима. Так, например, норма статьи 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющая отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, рассматривалась сквозь призму теории естественного права и тесно связанной с ней теории «естественных прав общин». Данная теория основана на «естественном» процессе формирования общин, возникающих независимо от государства и отделённых от него. Вследствие этого община является особым, отличным от государства субъектом, наделённым «особыми», неотчуждаемыми правами.
Представляется, что наличие такой нормы позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 году концепции «возрождавшегося» местного самоуправления. Естественное происхождение данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле, также как и по принуждению государства. В подтверждении этой позиции можно привести, например, тот факт, что Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, её статьям 3 (части 2), 12, 32 (части 2), 130, 131, 133 положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного, самоуправления на-, части территории субъекта Российской Федерации . Норма о признании и гарантированности местного самоуправления была включена в Конституцию, в том числе и целью соблюдения требований «Европейской хартии местного самоуправления», принятой Советом Европы 15 декабря 1985 года (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»).
Как политико-правовая категория, местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться на основе разных принципов и воплощаться в разных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая» и иные модели самоуправления). С функциональной точки зрения местное самоуправление следует определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения ПО решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающее при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
В российской правовой науке общетеоретические аспекты проблемы компетенции исследованы достаточно подробно. И хотя в специальной литературе, посвященной этим вопросам, речь идёт, как правило, о компетенции t государственного органа, представляется, что содержащиеся в них положения и , выводы о понятии, структуре компетенции вполне применимы и к органам { местного самоуправления, поскольку, несмотря на то, что последние (согласно Конституции 1993 года) не входят в систему органов государственной власти, они остаются публичными, властными органами, и в этом — их сходство с органами государственной власти.
Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Кроме того, с точки зрения ряда учёных, понятие компетенции должно включать указание на пространственные и временные пределы деятельности органа .
Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Каждый орган должен иметь своё поле деятельности, воздействовать на определённые виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности.
Под предметами ведения следует понимать сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления, то есть в которых он юридически компетентен. Из данного определения предметов ведения, однако, не вытекает, что сами общественные отношения (сферы общественной жизни) включаются в. компетенцию органа местного самоуправления. Сферы общественной жизни - это та среда, в которой действует орган местного самоуправления, это круг его деятельности. Нельзя не подчеркнуть, что сферы общественной жизни - явление не юридическое. Тем не менее, будучи выделенными и закреплёнными; в законодательстве в качестве предмета деятельности органа, данные области (сферы) общественных отношений становятся юридической категорией137. Исключительность муниципально-правовых отношений связана, по мнению ряда исследователей, с тем, что данные отношения являются, основными, базовыми на территориях, где осуществляется местное самоуправление. Особенно важно подчеркнуть тот факт,, что для-муниципально-правовых отношений характерны признаки государственно правовых отношений .
Предметы ведения в качестве структурного элемента понятия «компетенция» выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа. В отношении предметов ведения как элемента компетенции представительных органов местного самоуправления необходимо отметить, что действующее законодательство о местном самоуправлении прямо не устанавливает сферы общественных отношений, в которых юридически компетентны представительные органы- местного самоуправления. Например, нормы Федерального закона 1995 года определяя предметы ведения, местного самоуправления, устанавливали, что в- ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления: Аналогичные положения закрепляются и нормами Федерального закона 2003 года.
Вместе с тем характер компетенции- закрепляемой за представительными органами местного самоуправления (а в неё включаются такие: полномочия, как утверждение бюджета и отчёта: о его исполнении, установление местных налогов-и сборов» принятие программы.развития территории;.контроль за:деятельностью главы, местного самоуправления и другие); даёт основание полагать, что, по существу, деятельность, представительного органа местного; самоуправления затрагивает все стороны местной жизни. Однако объём и конкретное содержание полномочий в этих сферах местной жизни-у представительного органа местного самоуправленияшные, отличные от характера и содержания полномочий местной администрации в этих же областях местной;жизни.
Права и- обязанности - второй элемент компетенции - выступают основным, главным её содержанием. Свои функции и задачи, органьг местного самоуправления, реализуют путём осуществления, принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа даётся ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органавтой или иной сфере общественных отношений
Особенности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, возникающих при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
В контексте настоящего исследования, следует отметить, что в мировой, и российской практике муниципального строительства возможны два варианта государственного вмешательства в компетенцик муниципальных органов власти. С одной стороны - прямое вмешательство государства во внутренние дела органов местного самоуправления, с другой - органы местного самоуправления наделяются полномочиями (посредством их делегирования) по решению вопросов, имеющих общегосударственное значение173.
В теории муниципального права Российской Федерации высказывается точка зрения о том, что «целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных-государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная-реализация органами государственной власти»174.
Делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления «позволяет решать ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом»175. К этим задачам можно отнести: содействие децентрализации государственной власти, развитие самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия народа в осуществлений властных полномочий; повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения.
Существует несколько подходов к пониманию проблемы перераспределения- полномочий между органами государственной- и муниципальной власти. Так, по- мнению Ю.А. Тихомирова между субъектами управления в Российской Федерации выделяются три способа перераспределения, полномочий: 1) делегирование- полномочий от органа к органу; 2) передача объектов управления из ведения одного субъекта компетенции другому; 3) наделение государственными полномочиями, в частности органов, местного самоуправления .
Некоторые авторы констатируют, что «делегирование» это лишь одна из форм наделения, полномочий того или иного органа . Другой формой является передача полномочий. При- этом под «передачей» Е.С. Шугрина понимает «такой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию местного самоуправления. Делегирование — это предоставление государственным органам принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно»178.
Среди учёных-правоведов, занимающихся вопросами муниципального права, встречаются весьма неоднозначные суждения относительно такой формы наделения полномочиями как делегирование. Например, И.Н-. Кузнецов и B.C. Пронина считают, что «делегирование полномочий связано с поручениями, при которых либо расширяется компетенция органа, которому делегируется полномочие, либо уточняется его компетенция, суживается сфера их усмотрения при реализации собственной компетенции» . По мнению Б.М. Лазарева, «делегирование полномочий - весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решать вопрос, отнесённый к компетенции» первого органа» . И.Г. Цыганенко, отрицая универсальность делегирования, полагает, что «делегирование - это далеко не всякий способ определения и изменения компетенции. Делегирование есть уполномочивание субъектов другого лица или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия»
