Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная власть и местное самоуправление: теоретико-методологические основы анализа взаимодействия .
1. Теория и практика организации и функционирования систем органов государственной власти и органов местного самоуправления с. 15
2. Правовые основы и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с. 50
Глава 2. Институты делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления .
1. Нормативно — правовая база институтов делегирования полномочий с. 75
2. Сравнительно-правовой анализ законодательства о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления с. 110
Заключение с. 150
Библиографический список литературы с. 160
- Теория и практика организации и функционирования систем органов государственной власти и органов местного самоуправления
- Правовые основы и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- Нормативно — правовая база институтов делегирования полномочий
- Сравнительно-правовой анализ законодательства о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общие процессы демократизации государства поставили на повестку дня вопрос о децентрализации государственной власти, которая может быть достигнута путем передачи части функций государства на местный уровень, наиболее приближенный к гражданам.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, важнейшей формой осуществления народовластия. Современные исследователи отмечают отсутствие в российском обществе однозначного понимания и правильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли этого властного института в процессе укрепления взаимодействия местного самоуправления с государственными структурами.
Актуальность данной темы обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новейших изменений федерального законодательства.
Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, основные положения которого вступают в силу с 1 января 2006 года, позволяет утверждать, что в России складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач. Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными,
5 органы местного самоуправления подпадают под строгий государственный контроль. Кроме того, Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это, безусловно, означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».
В силу этого чрезвычайно актуальной представляется проблема достижения баланса интересов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений и взаимодействия.
Степень научной разработанности темы. Анализ современных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, сформировавшихся в дореволюционной школе таких ученых и исследователей, как А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов, В.М.Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский.
При подготовке работы использованы результаты исследований известных западных ученых М.Вебера, Ж.Веделя, А.Гамильтона, Р.Давида, А. де Токвиля, Ш.-Л.Монтескье, Дж. Ст.Милля.
В разработке демократической доктрины государственного управления и местного самоуправления активно участвуют современные ученые-правоведы: Н.Борисова, В.И. Васильев, В. Гельман, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, З.М.Зотова, В.Д. Карпович, Е.М. Ковешников, М.А. Краснова, В.Н.Лексин, Т.Н. Михеева, Т.Г. Морщакова, А.А.Уваров, А.Н.Швецов, С.Г. Наймушина, Е.А.Незнамова, Л.А. Окуньков, К. Павлов, Ю.М. Прусаков.
В последние годы проблематика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления стала предметом исследований таких авторов, как И.В. Бабичева, Е.Ю. Бархатовой, Е.
Белокуровой, Ю.А. Крохиной, Г.И.Королевой-Конопляной, Ю.В. Кудрявцева, М.А. Кулушевой, А. А. Под сумкова, С. Рыженкова, Г. Д. Садовникова, Р.Ф. Сайфитдиновой, А.Д. Селюкова, СЕ. Чанова, И.П. Четвернина.
В то же время, работы, посвященные исследованию института делегирования государственных полномочий в свете нового российского законодательства о местном самоуправлении, отсутствуют.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных ученых - С. А..Авакьяна, С.С.Алексеева, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Е.М. Ковешникова , А. В. Козлова, В.А. Козбаненко, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, К. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, Л. В. Лазарева, Л. Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н. А. Михалевой, В. А. Невинского, М. И. Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А.Фадеева, А. И. Черкасова, К. Ф. Шеремета, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, В.В. Ярославцева, И.С. Яценко и других.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, по делегированию полномочий.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие формирование и функционирование органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также нормы права, регулирующие делегирование полномочий в сфере взаимодействия этих органов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный, на основе норм и принципов конституционного и муниципального права, анализ института делегирования полномочий в
7 современных условиях реформирования государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с объектом, предметом и целью исследования были поставлены следующие задачи:
- провести теоретико-правовой анализ конституционных положений и
основных законодательных актов, регулирующих формирование и
деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации, с целью выявления общих и особенных принципов
функционирования систем данных органов;
подвергнуть системному анализу взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с целью выявления принципов, методов и форм, характеризующих модель взаимоотношений указанных органов публичной власти в Российской Федерации;
- исследовать состояние нормативно - правовой базы института
делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в Российской Федерации, выявить
существующие недостатки, пробелы и противоречия, выдвинуть и
обосновать предложения по ее совершенствованию;
провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления и выявить основные тенденции правового регулирования данного вопроса.
Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов познания. В рамках диссертационного исследования использованы конкретно-исторический, структурно-функциональный, системный, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, формально-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы. Указанные методы применялись
8 в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей развития и функционирования института делегирования полномочий требованиями объективности, всесторонности, конкретности и комплексности.
Нормативно-правовую базу исследования составляют
конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции зарубежных государств, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные Конституционные законы и Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, Уставы муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что институт делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации комплексно рассмотрен через призму организационного и функционального реформирования данных органов, в рамках современной модели их взаимоотношений.
В диссертационном исследовании выявлены и проанализированы проблемы и недостатки законодательного регулирования и правоприменительной практики делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также сформулированы предложения по их преодолению.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
норму Конституции Российской Федерации (ч.2 ст. 132), согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, диссертант считает возможным интерпретировать как указание на необходимость согласия органов местного самоуправления на делегирование им указанных полномочий. Данный вывод сделан с учетом ч.2 ст.78 Конституции Российской Федерации, предусматривающей согласительную процедуру передачи полномочий между исполнительными органами государственной власти, а также трактовки процесса делегирования полномочий Европейской хартией о местном самоуправлении, из которой вытекает согласительный характер решений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления;
диссертант считает необходимым провести четкое разграничение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий и их деятельности в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, с учетом ст. 133 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает право органов местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти. Для этого необходимо законодательно установить:
а) механизм наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями;
б) механизм участия органов местного самоуправления в реализации
решений, принятых органами государственной власти;
- модель взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления, установленная Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
10 от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, совпадает с конституционной моделью лишь частично. В этой связи возникает проблема соответствия ряда положений названного закона принципам и нормам Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении:
а) в части, касающейся отношения организационной структуры органов
местного самоуправления к принципу разделения властей. Анализ норм
вышеназванного Закона, регулирующих структуру органов местного
самоуправления (обязательное наличие, помимо представительного органа
муниципального образования, института главы муниципального
образования, местной администрации), а также, норм, исключивших
возможность для главы муниципального образования быть, одновременно,
председателем представительного органа и главой местной администрации,
дает основание полагать, что система органов местного самоуправления
должна будет, в определенной степени, соответствовать принципу
разделения властей;
б) в части, касающейся конституционного принципа организационного
обособления органов местного самоуправления. Нормы Федерального закона,
предусматривающие случаи временного осуществления государственными
органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации
отдельных полномочий органов местного самоуправления, не связанные с
волеизъявлением последних, заметно трансформирует данный принцип;
в) в части, касающейся принципа приоритетности вопросов местного
значения в деятельности органов местного самоуправления. Установленная
Федеральным законом ответственность за ненадлежащее исполнение
делегированных государственных полномочий в виде отрешения от
должности главы местной администрации, безотносительно к тому,
насколько эффективно он решает вопросы местного значения, не
вписывается в рамки конституционного определения пределов и способов
контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления,
предполагающего соразмерность между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
Правовая логика требует в ближайшей перспективе либо внесения некоторых изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с тем, чтобы привести его в соответствие с конституционными нормами, либо уточнения некоторых норм Конституции с учетом реальных социально-политических условий;
- по мнению автора диссертационного исследования, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части, касающейся делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, нуждается в дополнении правовыми нормами:
а) определяющими содержание понятий «наделение», «передача» и
«делегирование» государственных полномочий с целью их классификации;
б) предусматривающими процедуру, при которой изданию закона
субъекта Российской Федерации о наделении отдельными государственными
полномочиями должно предшествовать заключение предварительного
соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления о возможности и условиях такого
наделения;
в) предусматривающими наряду с принципом обязательности
исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий принцип дополнительности указанных полномочий по
отношению к вопросам местного значения, а также регулирующие
оптимальную меру и допустимый объем государственных полномочий,
передаваемых органам местного самоуправления;
г) закрепляющими принцип договорного оформления передачи
государственных полномочий органам местного самоуправления, а также
регламентирующими их взаимоотношения с органами государственной
власти 'в процессе делегирования и реализации государственных
полномочий;
д) регулирующими институт делегирования отдельных полномочий
органов местного самоуправления органам государственной власти на основе
принципа «взаимного делегирования полномочий» как общего принципа
организации местного самоуправления;
- законы субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать следующие основные принципы и положения, направленные на реализацию новой концепции делегирования государственных полномочий:
а)принцип целесообразности, социально-экономической обоснованности, учета интересов населения муниципального образования при передаче соответствующих полномочий;
б) поэтапный порядок мер, принимаемых при осуществлении
рассматриваемой процедуры, согласно которому должен быть предусмотрен
переходный, подготовительный период, включающий ревизию фактически
осуществляемых органами местного самоуправления, но не переданных в
установленном порядке государственных полномочий, установление объемов
и сроков компенсации средств местных бюджетов, использованных на их
финансирование, а также методическое обеспечение органов местного
самоуправления и повышение квалификации муниципальных служащих;
в) перечень финансовых ресурсов и материальных средств, необходимых
для обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных
государственных полномочий в полном объеме;
г) нормативы, на основании которых будет определяться объем
финансовых средств, предаваемых органам местного самоуправления, или
порядок исчисления этих нормативов.
д) порядок прекращения исполнения соответствующих государственных
полномочий;
- Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не предусмотрена возможность делегирования отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции о невозможности делегирования органами местного самоуправления своих полномочий государственным органам, поскольку это ограничивает права граждан на осуществление местного самоуправления, указывает на аргументы, которые могут обосновывать и противоположную точку зрения. А именно - такое делегирование в ряде случаев способствует укреплению гарантий прав человека, особенно в экономической и социальной сферах. Конституционные принципы равноправия и организационного единства органов государственной власти и местного самоуправления приводят к выводу о теоретической возможности взаимного делегирования полномочий между ними.
Научная и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на исключение существующего противостояния между ними.
Основные положения диссертационного исследования позволили сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы института делегирования полномочий федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования.
14 Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования, обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли свое отражение в публикациях автора, выступлениях на научных конференциях.
Теория и практика организации и функционирования систем органов государственной власти и органов местного самоуправления
Современное состояние институтов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в условиях реформирования этих органов и изменений законодательства представляет несомненный интерес, как с теоретико-правовой, так и с практической точек зрения.
Анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в англосаксонской и континентальной правовых системах показывает, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправления государству.
Ученые, исследующие данную проблему, отмечают, что процесс внедрения негосударственной доктрины местного самоуправления в России приобрел несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования.1 Под его влиянием произошла путаница терминов и понятий "власть", "самоуправление", "государственное руководство", "управление" и "местное самоуправление". Иначе говоря, с помощью категории "местное самоуправление" предпринимается попытка вывести органы местного самоуправления за пределы государственного механизма.
В этой связи представляется весьма важным определить понятия и структуру органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, разграничив их с иными управленческими институтами, провести анализ конституционных положений и основных законодательных актов, регулирующих их организацию с целью выявления общих и особенных принципов функционирования систем данных органов, способных позитивно повлиять на процесс их взаимодействия. 1. Понятие и система органов государственной власти в Российской Федерации.
Государство, как организация публичной власти, осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов, которые являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, структурами, реализующими властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.
Понятие "орган" может рассматриваться как часть более широкого понятия "организация". Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган - это конкретная разновидность организации, причем, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Можно выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе: - регламентация конституционно-правового статуса органа; - наличие у него государственно-властных полномочий; - законодательные особенности учреждения; - порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; - наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности.
В научной и справочной литературе понятие «государственные органы» трактуется неодинаково. В одних случаях под государственным органом подразумевается учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни. В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма
государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. В-третьих же случаях государственный орган трактуется, как определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций.2
Имеются и другие, в той или иной мере различающиеся между собой определения понятия государственных органов. Они отражают неодинаковые взгляды и подходы к одному и тому же явлению, называемому государственным органом, и, несомненно, имеют полное право на существование.
Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.
Правовые основы и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
В юридической науке принято выделять три характерные модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления: «модель относительной автономии», «модель агентств», «модель взаимодействий».25
Представленная классификация носит весьма условный характер, но позволяет определенным образом анализировать различные подходы к решению обозначенной нами проблемы, подчеркивая сложную и довольно противоречивую природу данного вида общественных отношений.
«Модель относительной автономии» предполагает независимость органов местного самоуправления, не отрицая в то же время реальность существования централизованного государства. Поэтому отношения между уровнями государственной власти и местным самоуправлением в сущности определяются законодательством. При этом контроль со стороны органов государственной власти сводится до минимума. Таким образом, в рамках данной модели органы местного самоуправления способны осуществлять только те виды деятельности, которые предписаны им законодательством.
В рамках «модели агентств» органы местного самоуправления рассматриваются главным образом в качестве посредника, связывающего население с государством. Это, как правило, обеспечивается подробной регламентацией деятельности муниципальных органов через законодательство, установление соответствующих циркуляров, правил, а также весьма разветвленную систему контроля.
«Модель взаимодействий» отличается от двух предыдущих, прежде всего, тем, что трудно определить сферы действия государственных и местных органов власти, поскольку они вовлечены в сложную систему правоотношений, где акцент в целом делается на взаимное влияние. Специфика данной модели проявляется и в том, что в ней трудно провести четкое разграничение компетенции уровней власти, так как ее организационно-правовая конструкция нацелена на тесное взаимодействие и сотрудничество.
Некоторые авторы определяют местную автономию, как «возможность органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность (в пределах закона) независимо от контроля со стороны вышестоящих органов управления».26
В рамках этого определения они выделяют две основных составляющих местной автономии: возможность самостоятельного распоряжения ресурсами и защиту от воздействия вышестоящих органов.
Однако было бы ошибочным сводить муниципальную автономию только к отсутствию вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Другим, не менее важным элементом становления муниципальной автономии является муниципальная интеграция, то есть механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством. В деятельности органов местного самоуправления современных западных государств муниципальная автономия и муниципальная интеграция, по сути, представляют собой две стороны одного явления, действуя по принципу взаимодополнения.
Если муниципальная автономия связана с организационной обособленностью и компетенцией органов местного самоуправления, то муниципальная интеграция направлена на: 1) выполнение общих функций органами государственной власти и местного самоуправления; 2) реализацию ими общегосударственной политики и специальных отраслевых, правительственных программ в различных сферах политики; 3) участие органов местного самоуправления в выполнении государственных полномочий. В рамках муниципальной автономии изменяется объем специфической компетенции, которое государство в силу тех или иных причин исключает из собственного ведения и относит к вопросам местного значения. Эффективное сочетание муниципальной автономии и муниципальной интеграции обеспечивается благодаря институциональному регулированию. Это означает, что:
1) государство создает институциональные рамки для всей сферы местного самоуправления и обеспечивает их исполнение;
2) сами органы местного самоуправления не могут изменить или пересмотреть задаваемые этими рамками ограничения. Выделяются два типа местной автономии: социально-экономическая (то есть возможность органов местного самоуправления преследовать свои интересы независимо от экономических и социальных акторов) и политико-правовая (то есть возможность органов местного самоуправления преследовать свои интересы независимо от ограничений и предпочтений со стороны органов государственной власти).
Нормативно — правовая база институтов делегирования полномочий
Институт делегирования известен еще со времен римского права, выработавшего основные признаки и принципы данного института, которые без особого изменения были восприняты в практике государственного строительства многих стран мира. Делегирование (от лат. delegare -возлагать, передавать), понималось как поручение, части полномочий, от носителя первичных прав - делеганта (делегатора), лицу принимающему данные полномочия - делегату. Делегирование в публичном праве того времени не носило консенсуального характера, предполагало обязательное принятие специального закона (imperium lex curiata de iurisdictio), подтверждающего акт делегирования. Делегант, имел право контролировать исполнение переданных полномочий делегату. Носитель переданных полномочий не мог делегировать его дальше, в соответствии с правилом delegatus поп potest delegare.43
В сфере публичного права делегирование полномочий не является универсальным институтом, не выступает двойником политического представительства во всех его формах. Институт делегирования распространяется на отдельные случаи перераспределения властных полномочий в рамках твердо установленной законами и конституцией схемы разделения властей, разграничением компетенции и полномочий между органами государства различных видов и уровней.
Ученые считают, что граждане государства как личности и частные лица, вообще не участвуют в реализации институтов делегирования полномочий, потому что полномочий в государственно-правовом смысле у них нет. То, чем они обладают и, что они осуществляют в публично-правовой сфере, - это права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые неотъемлемо принадлежат им как личностям и не могут быть предметом делегирования.
В международном праве понятие делегирование полномочий применяется при передаче государственно-властных полномочий межгосударственному объединению.
В конституционном праве делегирование полномочий используется в сфере взаимоотношений исполнительных органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации в частях 2 и 3 ст.78 предусматривает возможность взаимной передачи части полномочий по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Здесь делегирование полномочий определяется как «основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением».
В муниципальном праве термин «делегирование полномочий» нашел широкое применение при толковании ч.2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, предусматривающей наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Большинство ученых-правоведов отождествляют понятия «наделение государственными полномочиями» и «делегирование государственных полномочий», употребляя их как синонимы.
Другая группа авторов при толковании ч.2 ст. 132 Конституции РФ используют только термины «наделение» и «передача», относя понятие «делегирование» к сфере перераспределения полномочий исключительно между государственными органами исполнительной власти.48
Многие ученые полагают, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться в форме делегирования и передачи, причем под делегированием понимают предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления единожды, на определенный срок или бессрочно, а под передачей - способ урегулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления.
Однако при таком толковании термина «передача» теряется смысл понятия «государственные полномочия», поскольку после принятия соответствующего закона эти полномочия будут включены в сферу компетенции местного самоуправления. Оно (толкование) либо не корректно, либо вообще не может быть употреблено в контексте государственных полномочий органов местного самоуправления.
Сравнительно-правовой анализ законодательства о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты по вопросам местного самоуправления, в том числе Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действующий до 1 января 2006 года, (далее - действующий Федеральный закон) и Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,77 (далее - новый Федеральный закон) содержат единые принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, независимо от того делегируются они органами федеральной государственной власти или органами государственной власти субъектов федерации.
С принятием нового Федерального закона, внесением соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на федеральном уровне, наконец, разграничены полномочия государственной и муниципальной власти. Впервые определено - какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий.
После принятия нового Федерального закона стало очевидно, что институт делегирования отдельных государственных полномочий требует создания специального механизма, определяющего последовательность и правомерность действий, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.
Кроме того, федеральные законы, регулируя те или иные сферы государственной деятельности и разграничивая предметы ведения и полномочия между разными уровнями власти, содержат статьи, в которых устанавливается, что органы местного самоуправления осуществляют деятельность в этой сфере в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов (например, ст. 7 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), либо что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (например, ст. 7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»).
Таким образом, из текста федерального закона не всегда можно понять, идет ли речь об участии органов местного самоуправления в исполнении федерального закона или о наделении этих органов отдельными государственными полномочиями, и является ли участие органов местного самоуправления в реализации законов в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, осуществлением отдельных государственных монополий или это попадает под действие ст. 133 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Поэтому необходимо в законодательном порядке четко определить:
а) механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
б) механизм участия органов местного самоуправления в реализации решений, принятых органами государственной власти.
Как показывает практика, наибольший удельный объем в переданных органам местного самоуправления государственных полномочиях занимают полномочия субъектов Федерации.
Действительно, помимо обеспечения правопорядка на местах, трудно представить целесообразность передачи органам местного самоуправления каких-то полномочий федеральной власти. Однако подконтрольность переданных полномочий привлекательна для государственной власти, ибо позволяет установить прямую управленческую вертикаль. Подобная практика не в полной мере соответствует конституционным принципам российского федерализма (ст. 5 Конституции РФ), природе местного самоуправления в условиях федеративного государства (ст. 12 Конституции РФ), принципам разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поэтому существует правовая позиция, согласно которой следует придерживаться ограничительного толкования конституционного понятия «государственные полномочия» в смысле ст. 132 Конституции РФ: органы местного самоуправления могут наделяться помимо полномочий, связанных с охраной общественного порядка, государственными полномочиями, которые принадлежат территориальным органам государственной власти субъектов Федерации или органам государственной власти административно-территориальных единиц.
