Введение к работе
Актуальность исследования. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев 12 декабря 2008 года в своем выступлении на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации, назвал в качестве приоритетных направлений развития российского законодательства совершенствование организации публичной власти, включая четкое разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти и совершенствование законодательства о местном самоуправлении.
За последние 10 лет российская федеральная власть предприняла огромные усилия для централизации федеративных отношений, выстраивания эффективной и отвечающей интересам населения страны модели разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления муниципальных образований. За это время приняты два фундаментальных законодательных акта по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предусмотренному п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ, имея в виду Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»' (далее по тексту также - Федеральный закон № 184-ФЗ) и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее по тексту также -Федеральный закон № 131-ФЗ).
Как полагает автор, указанный предмет ведения, определенный как «установление общих принципов организации системы органов
' Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
государственной власти и местного самоуправления», является ключевым предметом совместного ведения. Всякие вопросы, относимые к совместному ведению, немыслимо решать вне механизма государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем по настоящее время остаются нерешенными многие конституционно-правовые вопросы указанного предмета совместного ведения. Отдельные решения вызывают продолжительные дискуссии среди ученых и государственных деятелей, а также споры в суде (достаточно вспомнить изменение порядка формирования корпуса глав регионов).
Все нерешенные и дискуссионные вопросы возникают потому, что наукой и практикой не сформировано понимание рассматриваемого предмета совместного ведения как категории конституционного права и представление об объеме общественных отношений и объеме полномочий органов государственной власти (как федеральных, так и региональных), охватываемых этим предметом ведения. Невозможно объяснить, к примеру, что с 2004 г. по настоящее время в Федеральный закон № 13І-ФЗ внесено несколько десятков изменений. Это может свидетельствовать о том, что до настоящего времени в России отсутствует научно обоснованная концепция развития местного самоуправления в России.
Сегодня требуется научное осмысление и законодательное оформление понятий, технологий и инструментов разграничения полномочий по рассматриваемому предмету совместного ведения. Этому чрезвычайно важному вопросу и посвящено настоящее диссертационное исследование.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в выявлении понятия рассматриваемого в диссертации предмета совместного ведения, а также контуров компетенции органов публичной власти и критериев разграничения полномочий по данному предмету совместного ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Достижение исследовательской цели делает необходимым решение в рамках диссертации следующих задач:
определить состояние разработки базовых понятий института разграничения предметов ведения и полномочий в отечественной науке конституционного права;
выявить спектр моделей разграничения предметов ведения и полномочий и особенности современного разграничения предметов ведения и полномочий в России;
рассмотреть «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» как категорию конституционного права;
установить объем общественных отношений, объем полномочий и критерии их разграничения в рамках рассматриваемого предмета совместного ведения;
выработать направления совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Предметом диссертационного исследования является определение конституционной категории «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», выявление содержания одноименного предмета совместного ведения и
критериев разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов России в данной сфере.
Степень научной разработанности темы исследования. К настоящему времени в науке конституционного права России в контексте учения о федеративном устройстве, с одной стороны, не сформировалось универсального подхода к определению сущности и принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; с другой стороны, отсутствуют комплексные исследования конституционно-правовых вопросов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Тем не менее проблематика федерализма и значимый с позиции конституционного права опыт функционирования федеративно устроенных государств, а также различные вопросы разграничения сфер ответственности между политико-территориальными образованиями в федеративных государствах подверглись рассмотрению в исследованиях таких ученых как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. А. Безуглов, С. Д. Валентей, Н. В. Витрук, М. В. Глигич-Золотарева, Н. М. Добрынин, И. Г. Дудко, Л. М. Карапетян, А. В. Клемин, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова, А. Н. Костюков, И. А. Кравец, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, В. Н. Лексин, А. А. Ливеровский, В. В. Невинский, М. С. Саликов, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, Т. Я. Хабриева, Г. Н. Чеботарев, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай, Б. С. Эбзеев и других.
Среди зарубежных ученых заметный вклад в разработку вопросов разграничения предметов ведения и полномочий внесли А. Бланкенагель, Д. Бо, X. Борель, А. Гамильтон, Т. Елингер, X. Мартинес-Васкес, Ш.-Л. Монтескье, Д. Мэдисон, В. Остром и другие.
Отдельные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе применительно к конкретным предметам ведения, были рассмотрены в работах Р. У. Айбазова, Т. В. Бережной, М. В. Бородача, М. В. Глигич-Золотаревой, А. А. Елисеевой, В. Лафитского, В. П. Миронова, Е. В. Рябова, А. Н. Черткова, Н. А. Штея, Г. Н. Эйриян.
Отношений между Россией и ее субъектами по разграничению полномочий в области установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления касались И. А. Алебастрова, А. В. Батанов, А. В. Безруков, В. А. Беседина, А. С. Бурмистров, В. В. Бучинский, Т. М. Бялкина, Л. П. Волкова, В. Ч. Гаглоев, Ж. Д. Джангирян, М. Ю. Дитятковский, В. И. Дмитриев, Н. Е. Егорова, Б. П. Елисеев, А. 3. Елканова, А. Р. Еремин, С. М. Ермаков, О. Н. Зайцева, Н. А. Игнатюк, В. М. Иоффе, Т. Ф. Колкнева, И. Н. Корешкова, Н. В. Кочеткова, А. А. Курочкин, С. В. Лихолетова, А. В. Мадьярова, А. В. Маргиев, А. А. Муравьев, И. А. Огнева, С. Г. Павликов, В. И. Савин, С. С. Собянин, А. А. Старовойтов, А. А. Чечулина, В. Н. Широковских, А. А. Югов.
Непосредственно диссертационная тема в литературе затрагивалась достаточно поверхностно, имеется несколько исследований, пересекающихся по тематике с настоящим диссертационным исследованием. Это работы В. А. Бесединой, А. А. Замотаева, А. А. Петрова, А. А. Сергеева.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы ученых-юристов в области теории государства и права, конституционного права, муниципального права, административного права, финансового права.
Среди них работы таких крупных ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. А. Безуглов, М. В. Глигич-Золотарева, Н. М. Добрынин, Л. М. Карапетян, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова, И. А. Кравец, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, В. Н. Лексин, В. В. Невинский, М. С. Саликов, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, Г. Н. Чеботарев, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин.
Методологическая основа исследования включает набор современных методов научного познания социальных явлений, среди которых присутствуют как общенаучные (диалектический, анализ и синтез, дедукция и индукция, системный и структурный, синергетика и др.), так и частнонаучные (конкретно-исторический, формально-юридический, логический, социологический, сравнительно-правовой, статистический и др.) методы.
Правовая основа исследования представлена Конституцией Российской Федерации, международными нормативными правовыми актами, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами иных федеральных органов исполнительной власти, решениями Конституционного Суда Российской Федерации, а также внутригосударственными договорами и соглашениями нормативного характера. Кроме того, в ряде случаев используются нормативные правовые акты советского периода, иностранных государств (в частности, таких стран, как США, Федеративная Республика Германия, Австрия, Канада, Мексика и др.) и проекты нормативных правовых актов.
Эмпирическая основа исследования базируется на
правоприменительных актах государственных органов и органов муниципальных образований, официальной статистической информации, данных социологических исследований и иных сведениях о практическом
разрешении конституционно-правовых вопросов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Кроме этого, информационная база диссертационного исследования существенным образом пополнилась благодаря участию автора в правотворческой и экспертно-правовои деятельности в статусах директора Экспертно-аналитической организации «Исследовательский центр публичного права» (ИЦГТП), руководителя сектора исследования проблем федеративного устройства, местного самоуправления и административной реформы, помощника депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, консультанта Совета депутатов города Новосибирска, члена избирательной комиссии Новосибирской области и Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно комплексно раскрывает конституционно-правовые вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В рамках диссертационного исследования в проблемном ключе анализируются наиболее значимые вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов в указанной сфере общественных отношений.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В настоящее время в науке отечественного конституционного права не выработан и, как следствие, в действующем законодательстве России не
закреплен унифицированный понятийный аппарат института разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Диссертант придерживается позиции легализации единообразного понятийного аппарата в рассматриваемой области.
В результате проведенного исследования понятийной основы института разфаничения предметов ведения и полномочий автором диссертации на основе использования юридико-лингвистического метода, исследования научных и правовых источников предложены варианты определений ключевых понятий в сфере разфаничения предметов ведения и полномочий.
Понятие «предметы ведения» применимо к территориальным образованиям (федерации и ее субъектам). Предмет ведения представляет собою совокупность фупп сходных общественных отношений, на которые направлено властное воздействие органов публичной власти соответствующего территориального образования.
Понятие «полномочия» используется в отношении органов публичной власти территориальных образований и означает определенные средства воздействия на общественные отношения, составляющие предметы ведения. Объем полномочий и одновременно фуппу общественных отношений (круг вопросов), на которые распространяются соответствующие полномочия, можно считать компетенцией органа публичной власти.
Институт разграничения предметов ведения и полномочий включает в себя: 1) разфаничение предметов ведения; 2) разфаничение полномочий.
Разграничение предметов ведения - совокупность нормативно установленных правил и одновременно процесс размежевания сфер власти между территориальными образованиями, что означает: а) определение видов предметов ведения (предметы ведения федерации, предметы ведения субъектов федерации, предметы совместного ведения); б) определение пределов общественных отношений, составляющих конкретный предмет
ведения (иначе - конкретизация и отделение предметов ведения внутри отдельных видов предметов ведения); в) определение иерархии (в зависимости от значимости для общества и государства) как видов предметов ведения, так и отдельных предметов ведения внутри каждого отдельного вида предметов ведения.
Разграничение полномочий - совокупность нормативно установленных правил и одновременно процесс деления полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации, как правило, по предметам совместного ведения с определением: полномочий государственных органов федерации и полномочий государственных органов субъектов федерации; границ (сфер) соответствующих полномочий (в целях предотвращения дублирования и вмешательства в компетенцию друг друга); значимости тех или иных видов (федерации, субъектов) полномочий и внутривидовых полномочий (в зависимости от значимости для общества и государства).
2. Автор диссертации исходит из того, что модель разграничения предметов ведения и полномочий состоит из следующих основных элементов:
принципы разграничения предметов ведения и полномочий;
способ разграничения предметов ведения и полномочий;
объекты разграничения предметов ведения и полномочий;
субъекты разграничения предметов ведения и полномочий;
- формы (источники правового регулирования) разграничения
предметов ведения и полномочий.
Российская модель разграничения предметов ведения и полномочий в силу того, что Конституция РФ предусматривает наряду с предметами федерального ведения предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, относится к числу кооперативных.
При этом характеристика предметов ведения территориальных образований как исключительных не является обоснованной, поскольку предметы ведения широко разворачиваются в полномочиях органов власти, которые либо осуществление которых в свою очередь, может передаваться органам публичной власти иного территориального образования.
Федеральное законодательное регулирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения понижает значение института совместного ведения в российских федеративных отношениях, поскольку концентрирует весь объем полномочий изначально в руках федерального центра. В этом отношении наделение региональных органов полномочиями по предметам совместного ведения и наделение их полномочиями по предметам федерального ведения если и различимы, то только тем, что в последнем случае финансирование осуществления полномочий обеспечивается за счет средств федерального бюджета.
Сложной в понимании является формулировка ст. 73 Конституции РФ, говорящая о том, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения России и ее регионов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Действующим законодательством этим положениям придается значение установления предметов ведения субъектов РФ. Однако, практика регионального правотворчества свидетельствует о том, что в качестве предметов регионального ведения оформляются полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Отсюда вытекает необходимость конституционного закрепления перечня предметов ведения субъектов РФ.
3. Автором подробно исследована категория российского конституционного права «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Данная категория состоит из двух основных понятий - общие принципы организации системы органов государственной власти и общие принципы организации местного самоуправления. Общие принципы организации системы органов государственной власти по смыслу п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в системной связи со смежными предметами ведения относятся к органам государственной власти субъектов РФ.
В этих двух понятиях ключевое значение имеет термин «организация», который предполагает следующие аспекты:
источнико-правовые (определение форм, посредством которых регулируется соответствующая сфера общественных отношений);
территориальные (определение территорий, в рамках которых реализуется компетенция тех или иных структур публично-правовых образований);
институциональные (определение структур государственной власти и структур местного самоуправления, реализующих упомянутую компетенцию, включая определение статуса должностных лиц и иных работников этих структур);
компетенционные (определение совокупности полномочий органов власти регионов и муниципальных образований);
финансово-материальные (определение источников финансирования и средств, предназначенных для обеспечения деятельности системы органов государственной власти и осуществления местного самоуправления);
взаимоотношения (взаимодействие, контроль и надзор) и ответственность соответствующих субъектов.
4. На основе научного анализа Конституции РФ, законодательных актов, решений Конституционного Суда РФ автором определен подход к классификации общих принципов организации системы органов государственной власти и общих принципов организации местного самоуправления.
Общие принципы указанных двух конституционных категорий устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и получают развитие в региональных законах и иных нормативных правовых актах.
Среди конституционных выделяются фундаментальные, определенные в главе 1 Конституции, и ординарные общие принципы, закрепленные в других главах Конституции РФ.
Применительно к общим принципам организации системы органов государственной власти фундаментальными являются принципы: народовластия; федеративного устройства; государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации; разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную; осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами государственной власти; обязательности для органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц Конституции РФ и законов.
Практика Конституционного Суда РФ определенным образом развивает каталог конституционных принципов. В числе общих принципов, определенных Конституционным Судом РФ, следующие: принцип «зеркальности», принцип, согласно которому положения о рассматриваемой категории не могут объективироваться во временных нормативных правовых актах (или временных положениях нормативных актов); принцип конституционной допустимости нескольких вариантов наделения полномочиями руководителей высших исполнительных органов субъектов РФ; принцип - право опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения со стороны регионов; принцип - право субфедеральных органов власти создавать суды субъектов России, но только в пределах,
которые устанавливаются федеральным законодательством, так же как и возможность правового регулирования отдельных вопросов организации и деятельности судов регионов; принцип формирования федеральным законодателем контрольного механизма, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию России и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных правовых актов.
К фундаментальным конституционным общим принципам организации местного самоуправления относятся: признание, гарантирование, самостоятельность местного самоуправления; народовластие; принцип - обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы (в том числе и законы субъектов РФ).
Практика Конституционного Суда позволяет дополнить перечень общих принципов организации местного самоуправления следующими: принцип организации местного самоуправления, состоящий в том, что ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не может предусматривать различий в правовом статусе муниципальных образований; к принципам относятся вопросы местного значения; в качестве принципов Конституционный Суд фиксирует варианты допустимого государственного контроля за органами муниципальных образований.
5. Анализ системных связей положений п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ может привести нас к выводу о равнопорядковости общих принципов, установленных на федеральном и региональном уровнях. Однако, считаем, что конституционный законодатель, закрепляя рассматриваемый нами предмет совместного ведения, исходил из распространимости общих принципов на все регионы страны. Тогда закономерен вопрос об относимости к общим принципам положений,
определенных в нормативных актах субъектов РФ, которые действуют только в пределах соответствующих регионов. Отсюда будет верным рассматривать в качестве прерогативы органов федерального центра установление и общих принципов организации системы органов государственной власти, и общих принципов организации местного самоуправления. Государственные органы субъектов РФ могут конкретизировать общие принципы в допустимых вариантах. В последнем случае позволительно говорить об общих принципах регионального уровня (значения).
6. Фундаментальным критерием разграничения полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной власти
регионов России по рассматриваемому предмету совместного ведения
выступает положение, согласно которому все те вопросы, которые возникают
за счет пересечения данного предмета совместного ведения с федеральными
предметами ведения, относятся к компетенции федеральных
государственных органов.7. Диссертант придерживается мнения о необходимости более активного
использования договорной формы разграничения полномочий по предметам
совместного ведения, включая рассматриваемый предмет ведения.
Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ в перспективе должно быть основано,
прежде всего, на принципе согласования интересов Российской Федерации и
субъектов РФ.Теоретическая значимость диссертационного исследования. Представляется возможным использование положений работы в дальнейшем научном осмыслении конституционно-правовых вопросов разграничения сфер ответственности между федерацией и субъектами РФ не только применительно к установлению общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления, но и в общетеоретическом плане.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в возможности применения предложений, выработанных автором в ходе исследования темы диссертации, при совершенствовании законодательства и в правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере общественных отношений, а также при модификации, разработке и преподавании в высших учебных заведениях учебных дисциплин государственно-правового цикла.
Апробация результатов исследования заключается в том, что основные научные результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях, были изложены в форме докладов на научно-практических мероприятиях (конференциях, «круглых столах», семинарах), использовались в процессе преподавания автором учебных дисциплин «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право России», «Актуальные проблемы конституционного права Российской Федерации», «Административное право России» в высших учебных заведениях для студентов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Налоги и налогообложение», «Связи с общественностью».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, библиографического списка, приложения.
Похожие диссертации на Конституционно-правовые вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
