Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы местного самоуправленияв Российской Федерации 12
1.1. Понятие местного самоуправления 12
1.2. Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации 35
1.3. Система местного самоуправления 61
1.4. Система органов местного самоуправления 88
Глава 2. Исполнительная власть и органы местного самоуправления в Российской Федерации 114
2.1. Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления 114
2.2. Компетенция органов исполнительной власти в системе местного самоуправления 140
2.3. Взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления 165
Заключение 190
Библиография 196
- Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации
- Система органов местного самоуправления
- Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления
- Взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование в системе публичной власти нашего государства института местного самоуправления явилось следствием коренных реформ в политической, экономической, правовой и других областях. Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации признание и гарантированность местного самоуправления провозгласила одной из основ конституционного строя.
Основополагающими началами правового оформления концепции местного самоуправления являются конституционные нормы, определяющие, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, одной из основных юридических черт местного самоуправления можно обозначить его разграничение с государственной властью.
На основе действующего законодательства в муниципальных образованиях (городах, сельских населенных пунктах, районах и т.д.) сформированы системы органов местного самоуправления. В их структуре образованы исполнительные органы, на которые возложена задача обеспечения реализации решений, принимаемых в процессе осуществления местного самоуправления. Данные органы в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют текущее управление общественной системой в пределах компетенции местного самоуправления. Но, реализуя предоставленные им полномочия, они одновременно обеспечивают исполнение на территории муниципального образования действующего законодательства Российской Федерации. Однако если ранее органы данного уровня являлись нижестоящим звеном единой системы государственного управления, то теперь они выделены в отдельную, формально независимую от государства систему.
4 Реформирование системы органов государственного управления России получило выражение также в создании традиционного для демократических государств института исполнительной власти. Его формирование связано с конституционным закреплением разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви как одного из важнейших принципов ее организации. Разделение властей, как отмечает В.А. Юсупов, обеспечивает функционально-компетенционную специализацию и не дает возможности установить диктатуру одной государственной структуры.1
Характеристика исполнительной власти предполагает определение ее функциональных и организационных критериев. Функциональное назначение исполнительной власти составляет обеспечение реализации на территории государства действующего законодательства, осуществление текущего государственного управления в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Организационная ее структура определена в виде совокупности исполнительных органов государственной власти, создаваемых в соответствии с федеративным устройством России. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.2
Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти и осуществляя исполнительно-распорядительную деятельность, исключены из организационной структуры исполнительной власти России. Подобное своеобразие их положения придает им качества интереснейшего объекта исследования. Актуальным является
Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. - Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 1998. С. 11.
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 т.II Российская газета. 25 декабря. 1993 г.
5 определение свойств данных органов, рассмотрение процессов формирования их компетенции, факторов, определяющих системно-структурную организацию, соотношения с системой исполнительной власти государства. Особый интерес представляют проблемы их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти.
Степень исследованности темы. Местное самоуправление на протяжении долгих лет является объектом научного исследования и вызывает неиссякаемый интерес ученых. В современный период различными теоретическими проблемами в данной области занимаются С.А. Авакьян, Е.Г. Аними-ца, Г.В. Барабашев, А.А. Белкин, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, А.С. Бурмистров, В.И. Васильев, Л.В. Гильченко, Н.И. Грачев, А.А. Замотаев, М.Н. Козюк, СВ. Королёв, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, В.В. Куликов, А.В. Ла-гуткин, Л.Е. Лаптева, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.Д. Симухин, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, А.И. Черкасов, СИ. Шишкин, Е.С Шугрина и др.
Немалый вклад в развитие науки о местном самоуправлении внесли русские ученые конца XIX - начала XX века, исследовавшие организацию и деятельность земств, и разработавшие некоторые фундаментальные вопросы теории местного самоуправления: Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, А.Д. Гра-довский, Н.И. Лазаревский и др.
Не менее широк и авторитетен круг ученых, чьи труды посвящены современным проблемам государственного управления и исполнительной власти. Среди них А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, СН. Братановский, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, В.Ф. Левин, Р.К. Надеев, И.А. Полянский, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хама-нева, В.А. Юсупов и др.
Вопросы государственного управления и местного самоуправления составляют предмет научных изысканий зарубежных исследователей. В их числе 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, В. Остром, А. Файоль.
Российской наукой накоплен определенный опыт сравнительно-правовых исследований в данной области (труды Г.В. Барабашева, И.А. Василенко, В.В. Еремяна, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина).
К настоящему времени в России в существенном объеме сформирована правовая основа местного самоуправления. Особое значение в ее развитии имеют не только нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, но и международно-правовые акты, в частности Европейская хартия местного самоуправления 1985 года.
Несмотря на обилие научных трудов о местном самоуправлении, в их массе нет работ, посвященных исследованию системы исполнительных органов местного самоуправления, их соотношения с исполнительной властью государства. Впрочем, и при определении природы, признаков, системно-структурных качеств и функциональных особенностей исполнительной власти ее муниципальный уровень не затрагивается.
В связи с этим степень исследованности вопросов организации системы исполнительных органов местного самоуправления, их функциональных характеристик, компетенции и т.д. чрезвычайно низка. Встречаются отдельные работы, посвященные проблемам взаимодействия исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления (среди авторов, занимающихся данной проблемой - Н.А. Игнатюк, З.К. Кочубей, Г.Г. Фомина, А.И. Черкасов и др.). Однако их число невелико. Тенденции развития правовой основы местного самоуправления также нуждаются во всестороннем рассмотрении. Причем важна не только их последующая оценка, но и разработка соответствующих рекомендаций. Полагаем, данное диссертационное исследование в определенной степени заполнит указанный пробел в системе научных знаний о местном самоуправлении и исполнительной власти.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в определении природы и характерных свойств исполнительных органов местного самоуправления, их назначения в системе местно-
7 го самоуправления и положения в системе исполнительной власти Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие основные задачи:
рассмотреть вопрос о понятии местного самоуправления на современном этапе развития юридической науки;
определить с теоретических и правовых позиций основные черты органов местного самоуправления, их роль в системе местного самоуправления;
исследовать закономерности построения системы органов местного самоуправления и выделить ее основные элементы, сравнив их функциональные и юридические характеристики;
в контексте организационно-функциональных свойств исполнительной власти определить положение в ее системе исполнительных органов местного самоуправления;
рассмотреть компетенцию органов исполнительной власти в системе местного самоуправления и обозначить основные проблемы ее формирования и распределения, дать рекомендации по их устранению;
- проанализировать проблему взаимодействия исполнительных органов
государственной власти и исполнительных органов местного самоуправле
ния при решении вопросов местного значения и осуществлении полномочий
государственной власти.
Методологическую основу данного исследования составляют общенаучный диалектический метод исследования и специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический анализ и др. Их комплексное использование позволило исследовать поставленные вопросы в плане общей характеристики институтов местного самоуправления и исполнительной власти, а также специального рассмотрения феномена органов исполнительной власти в системе местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципального права, теории государственного управления и административного права. Среди них можно выделить монографические исследования Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, М.А. Краснова, СВ. Королева, А.В. Лагуткина, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Черкасова, В.А. Юсупова, а также работы, подготовленные коллективами авторов: «Исполнительная власть в Российской Федерации», «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», «Разделение властей: история и современность» и др.
В процессе написания диссертации автор опирался и на многочисленные публикации в периодических научных и иных изданиях по проблематике темы исследования.
Изучены некоторые труды зарубежных ученых, занимающихся вопросами государственного управления и местного самоуправления, среди которых 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ж. Гримо, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, В. Остром, А. Фай-оль.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в проведении первого специального рассмотрения сущностных свойств, системно-структурных характеристик органов исполнительной власти в системе местного самоуправления, определении их функциональной роли в системе исполнительной власти Российской Федерации, компетенции и направлений взаимодействия в исполнительными органами государственной власти.
Автор отходит от распространенного в юридической науке формально-юридического подхода к субъектному составу исполнительной ветви государственной власти Российской Федерации и обосновывает включение в него, наряду с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, также исполнительных органов местного самоуправления.
В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
Местное самоуправление имеет единую природу с государственной властью и представляет собой форму публичной власти, характеризующуюся максимальным учетом местных интересов при осуществлении управляющего воздействия на общественную систему, а также высокой степенью вовлеченности местного населения в осуществление такого воздействия.
Основным звеном системы местного самоуправления следует признать органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства. К источникам компетенции органа местного самоуправления можно отнести народ, государственную власть, а также иные органы местного самоуправления.
Образование в системе местного самоуправления исполнительных органов обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Их статус определяется принадлежностью к системе местного самоуправления, и в то же время обусловлен функциональной ролью, выполняемой в системе исполнительной власти.
Исполнительные органы местного самоуправления, будучи формально исключенными из организационной структуры исполнительной власти, являются ее функциональным звеном. Посредством их деятельности осуществляются функции исполнительной власти, реализуется государственно-властное воздействие.
Системно-структурная организация субъектов исполнительной власти муниципального уровня зависит от объективных и субъективных факторов в их сочетании.
Компетенция органов исполнительной власти муниципального уровня имеет комплексный характер и включает часть собственной компетенции местного самоуправления, а также передаваемые им полномочия исполнительной власти государственного уровня. В системе местного самоуправления
10 могут формироваться исполнительные органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.
Взаимодействие исполнительных органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти осуществляется по двум направлениям: 1) в рамках осуществления органами местного самоуправления компетенции по решению вопросов местного значения; 2) при реализации органами местного самоуправления государственных полномочий.
Одной из первоочередных задач нужно признать принципиальную реформу законодательства о местном самоуправлении, состоящую в изменении его концепции, определении статуса исполнительных органов местного самоуправления и установлении механизмов их функционирования в единой системе исполнительной власти. Одновременно необходима и соответствующая корректировка законодательства об исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования, сформулированные выводы и предложения могут быть использованы:
при совершенствовании конституционного, муниципального и административного законодательства, в частности норм, регламентирующих правовой статус органов местного самоуправления и их взаимоотношения с органами государственной власти;
в практической деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти;
в преподавании курсов конституционного, муниципального и административного права РФ в высших учебных заведениях.
Диссертационная работа может служить основой для проведения дальнейших научных исследований в соответствующей области.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, публикациях в научных изданиях. Помимо этого, они используются
*
в преподавании студентам юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева дисциплин «Муниципальное право» и «Административное право», а также в практике законотворческой деятельности в Республике Мордовия.
Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения и библиографического списка литературы. Общий объем работы 223 страницы.
Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации
В системе нормативных правовых актов, образующих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, можно выделить три подсистемы: федеральную, региональную (субъектов Федерации) и муниципальную. Основанием для этого является правовое регулирование местного самоуправления на уровне Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Конституция Российской Федерации — основополагающий акт в российской правовой системе, определяя важнейшие принципы устройства государства и взаимоотношений государственной власти с населением, устанавливает основы местного самоуправления. Ее следует считать первичным по юридическому значению правовым оформлением кардинальных реформ в нашем государстве.1
Проблема конституционного регулирования местного самоуправления в современных федеративных государствах решается различным образом. В одном случае (США, Канада) муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются, это отнесено к ведению субъектов Федерации. В другом случае (Мексика) Конституция определяет подробнейшим образом для Основного закона сферу деятельности муниципалитетов, их отношения с федеральными властями и властями субъектов федерации, условия деятельности. Наконец, еще в одном случае (ФРГ) в Конституции дается краткая обобщенная характеристика местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования.2 Избранный в Российской Федерации третий вариант представляется наиболее удачным в современных условиях. Признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя России означает провозглашение незыблемости данного института, а закрепление основных принципов его организации определяет направления дальнейшего правового регулирования.
Конституционное оформление местного самоуправления в Российской Федерации соответствует Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., согласно которой принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Высокое значение данного института в системе публичной власти подчеркивается наличием в структуре Конституции России специальной главы о нем. Такая степень его конституционного оформления в определенной мере обозначает стремление России стать современным демократическим государством. Дабы быть членом международного сообщества, государство обязано провозгласить институт местного самоуправления как элемент современного конституционного строя, обеспечить его надлежащую правовую регламентацию и защиту, признать и соблюдать самостоятельность муниципальной власти.2
На конституционном уровне устанавливаются политическая, финансово-экономическая, территориальная, организационная и компетенционная основы местного самоуправления в России. Принципиальными в определении его политического значения как формы народовластия имеют положения ст. 3 Конституции. Также определяется, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12), обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130).
Финансово-экономическая основа местного самоуправления определена в ряде конституционных норм, провозглашающих признание и защиту муниципальной формы собственности, возможность отнесения к ней земли и природных ресурсов, а также устанавливающих правомочия населения по владению, пользованию и распоряжению собственностью, наличие местного бюджета, налогов и сборов.
В ст. 131 Конституции России регламентирована территориальная основа местного самоуправления: оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, причем изменение границ этих территорий допускается с учетом мнения их населения.
Организационные основы представлены в содержании Конституции перечислением форм осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления, а также отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти и установлением права населения самостоятельно определять их структуру.
В качестве компетенционных характеристик местного самоуправления Конституция России определяет его самостоятельность в пределах своих полномочий, в рамочном виде обозначает вопросы местного значения, а также устанавливает возможность включения в структуру компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Помимо этого, установлены основные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Система органов местного самоуправления
Органы муниципального уровня, будучи объединенными в систему, одновременно образуют подсистему местного самоуправления. Ее потенциальное структурное строение, устанавливаемое законодательством, применительно к отдельному муниципальному образованию приобретает реальный характер в виде конкретного «набора» органов. Установление запрета подчиненности одного муниципального образования другому и отделение органов местного самоуправления от государственной власти юридически не позволяет говорить об их системной организации в общегосударственном масштабе. Однако определенные связи между ними все же существуют, причем могут быть и вертикальными (при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления разного уровня и в других случаях), и горизонтальными (когда создается союз (ассоциация) муниципальных образований или иным образом осуществляется их взаимодействие).
В сравнительном аспекте система органов местного самоуправления может рассматриваться применительно к муниципальным образованиям определенных типов (город, район, село и т.д.). В таком случае речь идет о «топическом» методе исследования муниципального управления, при котором объектом становятся обобщенные социально-экономические и политические характеристики конкретной местности.1 Однако все многообразие строения систем органов, созданных в муниципальных образованиях Российской Федерации, охватить достаточно трудно. Дело в том, что населению предоставлена значительная свобода в их формировании, законодатель же уклоняется от подробной регламентации данного вопроса.
В Конституции России и Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Неточная формулировка данной нормы допускает возможность ее неоднозначного толкования, поэтому и должна подвергнуться критике.
В сложившемся научном понимании система органов власти понимается как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем - органов, выступающих в качестве ее составных частей. Структура органа означает его внутреннее строение и распределение функций между составными частями (должностями, управлениями, отделами и т.д.), систему их взаимоотношений. Таким образом, словосочетание «структура органов местного самоуправления» должно обозначать их внутреннее строение. В то же время в законодательстве оно характеризует систему органов муниципального образования, что подтверждено Конституционным Судом Российской Федера-ции. Подобное юридическое смешение понятий «структура органов» и «система органов» наблюдается и в других случаях3, что обоснованно подвергается критике.
Сопоставляя понятия «система» и «структура», следует иметь в виду их взаимозависимость. Структурное строение присуще не только органу в отдельности, но и системе органов в целом. Структура системы определяется как количественный и качественный состав ее элементов, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними.5 О свойственной для целостной системы внутренней организации пишет В.Г.
Афанасьев: «...структура интегрирует, связывает части, придает им некую общность, целостность, вызывает возникновение новых системных качеств».1 Таким образом, если понятие «система» обозначает общность, взаимосвязь, объединение в целое некоторого количества элементов, и возникающие вследствие этого новые системные качества, то понятие «структура системы» идет от обратного с целью определить составляющие его части и выявить их соотношение. Однако внутреннее строение системы в целом и ее отдельного элемента нельзя отождествлять.
При осуществлении правового регулирования несоответствие юридического значения какой-либо категории сложившемуся научному ее пониманию в принципе допустимо. Термины и понятия, описывающие одни и те же явления, отношения и реалии, в юридической науке, специальной литературе, естественном и законодательном языке нередко имеют неоднозначное толкование. Однако в этом случае их значение, на наш взгляд, должно быть точно установлено для целей конкретного нормативного акта путем определения. Но и в таком случае нужно учитывать, что правовые дефиниции должны иметь конвенциональный характер - базироваться на определенном научном признании. В юридической литературе верно указывается на необходимость использования общеизвестных терминов в общеизвестном значении, а также отсутствия двусмысленности и многозначных терминов.
Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления
Статус исполнительных органов местного самоуправления определяется их принадлежностью к системе местного самоуправления, и в то же время обусловлен функциональной ролью, выполняемой в системе государственного управления. При рассмотрении вопроса об отнесении данных органов к числу субъектов исполнительной власти необходимо определить их соотношение с системой исполнительной власти государства.
Отметим тот факт, что при исследовании исполнительной власти многие учёные акцентируют внимание на ее системных свойствах. Как сложную социальную систему со своими составными частями характеризует ее Ю.А. Тихомиров. Р.К. Надеев подчеркивает значение системы исполнительной власти как её несущей конструкции.2 В коллективных трудах российских ученых анализируется современное состояние и выделяются основные направления совершенствования указанной системы.3
В работе «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», вышедшей в 1998 г., система исполнительной власти определяется как совокупность органов государственной власти, наделённых компетенцией в области государственного управления кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, конституционно определёнными для данной ветви государственной власти Российской Федерации.1 Однако совокупностью соответствующих органов исполнительная власть, естественно, не ограничена. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым, характеризующим ее как систему со своими подсистемами - органами, служащими, правовым обеспечением, ресурсами и др.2 Здесь, на наш взгляд, следует выделять также многочисленные функциональные и организационные связи, обеспечивающие единство и взаимодействие элементов указанной системы. Кроме того, нельзя упускать из вида связи межсистемного характера, обусловленные ее положением как относительно самостоятельной подсистемы государственной власти.
Разделение государственной власти не означает ее дробления на независимые друг от друга части, а состоит в определенной деконцентрации государственно-властных функций. Справедливым следует признать утверждение о том, что в основе разделения властей лежит идея единства и целостности государственной власти, в силу чего оно строится по функциональному принципу.3 Показательно, что в Конституции Российской Федерации, наряду с принципом разделения властей, провозглашен принцип единства системы государственной власти. Такой подход позволяет нам исполнительную власть представить как одно из функциональных выражений государственной власти. Это дает основание для ее понимания не только в организационном смысле (как системы органов, наделенных соответствующими полномочиями), но и в функциональном (как одного из проявлений властного воздействия государства). Поэтому следует согласиться с определением исполнительной власти как подзаконной юридически-властной организующей деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, состоящей в практической реализации актов законодательной власти и управленческих функций государства. Точно определить сущность исполнительной власти можно, признавая первичность функций в ее характеристике. В то же время следует признать неразрывность связи функционального «разделения властей» с организационным. Последнее заключается в образовании и некотором обособлении подсистем органов определенного типа (законодательных, исполнительных, судебных). Эволюция теории и практики разделения властей привела к единственно возможному пониманию ее реальной сути: в «работающем» варианте оно проявляется в организационной структуре государственно-властного механизма, между составными элементами которого соответствующим образом разграничиваются государственно-властные полномочия.2
Взаимозависимость организационного и функционального критериев в характеристике исполнительной власти очевидна. Если первый позволяет нам увидеть ее материализацию в виде системы соответствующих органов, то второй показывает ее суть через призму функционального назначения и направлений реализации. Сущностная характеристика исполнительной власти, указывает Ю.М. Козлов, предполагает выделение двух ключевых слов: власть и исполнение. В них заключается тот корень, который необходим для правильного понимания ее социального назначения.3 Категория «власть» обозначает в данном случае принудительность государственного воздействия при управлении общественной жизнедеятельностью и придание соответствующим решениям обязательного характера. «Исполнение» же определяет назначение данной ветви власти в государственном механизме.
Основной функцией исполнительной власти является обеспечение практической реализации правовых норм, устанавливаемых государством. Если законодательные органы осуществляют общее регулирование общественной системы, то текущее управление ею - прерогатива исполнительных органов. Причем «исполнение» здесь связано с властным принуждением граждан и их объединений к реализации законодательства, совершением многочисленных организационных, правоприменительных и иных управленческих действий. Такая общая оценка, конечно, не раскрывает в полном объеме содержания исполнительной власти, однако позволяет определить ее роль в государстве.
Исполнительную власть характеризует ряд признаков. Во-первых, она осуществляется специальной системой органов. Во-вторых, эта деятельность носит организующий, исполнительно-распорядительный характер. В третьих, она характеризуется как юридически-властная деятельность, что подразумевает наделение государством ее органов правом самостоятельно устанавливать правила поведения (нормы права), обязательные не только для нижестоящих органов системы исполнительной власти, но и для непосредственно неподчиненных. И, наконец, исполнительная власть подзаконна.1 Эти общие признаки определяют свойства каждого органа исполнительной власти и проявляются в его правовом положении.
Взаимоотношения исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления
На современном этапе развития российского государства необходимость тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления становится все более очевидной. Постепенно проходит эйфория ложной независимости муниципалитетов, одновременно внутренняя политика Российской Федерации нацеливается на максимальную интеграцию органов местного самоуправления в единую систему управления государством. В качестве одной из основных задач определена выработка механизма эффективного взаимодействия органов государственного и муниципального уровней.2
В характеристике их взаимоотношений принципиальным является определение положения по отношению друг к другу. Есть ли в данном случае иерархическая соподчиненность, или речь нужно вести о равноправном сотрудничестве? Однозначный ответ на данный вопрос дать сложно, слишком уж противоречиво соотношение государственной власти и местного самоуправления в России.
Существуют две «классические» концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных властей: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая рассматривает их отношения как отношения равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках второй модели отношения между центральными и местными властями характеризуются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах.1
Теоретически исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации могут быть обозначены нижним звеном в организационной структуре системы государственного управления. Однако в данном случае нельзя не учитывать особенности их правового положения, в частности, юридическое отделение от системы органов государственной власти. Ведь их взаимоотношения с последними носят правовой характер и должны развиваться, прежде всего, в юридической плоскости.
В России при взаимодействии государственных и муниципальных органов исполнительной власти наблюдается смешение агентской и партнерской моделей. С одной стороны, органы муниципального уровня обеспечивают исполнение законодательства, осуществляют переданные им государственные полномочия, то есть выступают представителями государства. В то же время они имеют собственную сферу ведения, юридически обозначенную как негосударственная (органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения). Здесь также имеет место их взаимодействие с государственными органами, но уже на иных началах.
Смешанная модель представляется наиболее целесообразной в современных российских условиях. При формировании исполнительных органов местного самоуправления без вмешательства органов государственной власти, наличии у них собственной сферы ведения и обеспечении самостоятельности в ее пределах, но функционировании в единой системе исполнительной власти государственное управление будет более действенным. Взаимоотношения органов управления государственного и муниципального уровней должны развиваться внутри единой системы исполнительной власти. Это повысит эффективность управления общественной системой, что, в свою очередь, обеспечит развитие экономики и социальной сферы, повышение уровня обеспечения населения социальными благами. В такой ситуации не будет оснований утверждать об ущемлении прав граждан «огосударствлением» местного самоуправления.
Направления взаимодействия государственных и муниципальных органов определяются, как правило, с позиции обеспечения государственной властью развития местного самоуправления.1 Подобный подход проявляется и в законодательстве, когда провозглашается создание органами государственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления2, а содействие развитию местного самоуправления определяется одним из принципов их деятельности. Эта позиция естественна, поскольку в России основную роль в становлении местного самоуправления сегодня играет государственная власть. Вне ее муниципальная власть существовать не может. О подобном их соотношении писал Л. Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью».2
Однако неоправданно - не принимать во внимание значение местного самоуправления как особой формы публичной власти. Учитывая его, механизм взаимодействия органов исполнительной власти государственного и муниципального уровней можно обозначить двумя направлениями: 1) в рамках осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; 2) при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий. Для обоих направлений необходимо рациональное распределение функций и полномочий соответствующих органов. Здесь неприемлемо такое обособление, которое наблюдается сего-дня в Российской Федерации, что подтверждает и опыт других государств.
