Введение к работе
Актуальность темы исследования. Определение России в качестве демократического правового государства во многом зависит от того, насколько эффективной является организация публичной власти в государстве, в том числе на местном уровне, которая представлена системой органов местного самоуправления. С концом ХХ - началом ХХI в. в России связан новый этап реформирования системы местного самоуправления, пересмотра его организационных начал, форм и способов взаимодействия с другими органами в системе государства и в обществе. Процесс развития местного самоуправления как особого звена публичной власти, как одной из основ конституционного строя и обязательного элемента народовластия продолжается. Возникновение новых проблем, связанных с разграничением полномочий в сфере публичной власти, взаимодействием государственных и муниципальных органов, требует переоценки некоторых прежних решений, направленных на повышение эффективности функционирования местного самоуправления.
Процесс реформирования местного самоуправления невозможен без совершенствования организации и деятельности представительных органов власти. Представительные органы местного самоуправления, являясь институтом организации народовластия на местном уровне, организационно обособленном от системы государственной власти, занимают доминирующее положение в системе публичной власти муниципального образования. Научно обоснованная реализация системы конституционных принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления позволяет создать лучшие условия для участия этого института в ускорении формирования и развития гражданского общества в России, повышении активности населения и приближении власти к народу. Представительные органы местного самоуправления как элемент органов публичной власти являются важнейшим инструментом для решения на местах многих вопросов социально-экономического и иного характера в Российской Федерации.
Для местного самоуправления характерно широкое участие населения в решении вопросов местного значения, в том числе посредством представительной демократии. В Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. подчеркивается, что право самостоятельно решать на местном уровне часть публичных дел реализуется органами местного самоуправления, прежде всего, в интересах населения и осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
К настоящему времени в науке конституционного и муниципального права создана довольно обширная база исследований по вопросам о месте и роли представительных органов местного самоуправления в обеспечении принципа народовластия на местном территориальном уровне, но, как правило, в обобщенном виде без разграничения уровней представительных органов местного самоуправления. В силу относительной новизны данного института в науке продолжаются исследования по вопросам его сущности, назначения в публично-правовом образовании местного уровня. Продолжается поиск оптимальных моделей построения данного органа и его функций и в законодательстве. Свидетельством этому является принятие Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ в ред. от 18 июля 2011г. № 243-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уже третьего, начиная с 1991 года. При этом за несколько лет своего существования названный Закон многократно подвергался изменениям и дополнениям.
В последнее время в муниципальном праве появились новые правовые институты, изменилось содержание отдельных муниципально-правовых категорий, что предопределяет изменение теоретико-правовых основ местного самоуправления, нуждающихся в соответствующем осмыслении. В муниципальном праве наглядно проявилась тенденция к наполнению его частно-правовым содержанием, пересмотрены основы взаимоотношений с органами государственной власти, существенно изменена территориальная организация местного самоуправления.
Отдельные аспекты функционирования представительных органов местного самоуправления остаются недостаточно исследованными. Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы значительно затрудняет процесс оптимизации организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, их взаимодействия с другими муниципальными органами. В этой связи важнейшей задачей науки муниципального права в современных условиях является комплексное исследование места и роли представительных органов в системе публичной власти муниципального образования (в том числе, с учетом различных территориальных видов), разработка концепции статуса представительных органов местного самоуправления, выявление его содержания, структуры и элементов, анализ проблем их функционирования, что позволит обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы организации и деятельности названных органов, а также внедрить в практику наиболее результативные формы их организации и работы. Исследование правого положения представительного органа местного самоуправления в системе органов публичной власти муниципального образования позволяет выявить определенные пробелы в теоретических и практических подходах к правовому статусу данного органа, к вопросам его включенности в механизм организации и деятельности всей системы публичной власти на территории российского государства.
В целом, необходимость научного исследования механизма функционирования представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования обусловлена не только важностью теоретического изучения вопроса о месте, которое названные органы занимают в системе муниципальной власти местного публично-территориального сообщества, но и в большей степени потребностью в обобщении опыта их функционирования и предложении конкретных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования как деятельности этих органов, так и местного самоуправления в целом.
Целью диссертационного исследования является разработка на основе проведения комплексного исследования места и роли представительного органа местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России теоретической конструкции представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти третьего территориального уровня организации публично-территориального коллектива (после федерального и регионального) и практических предложений по совершенствованию законодательства, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования представительного органа, а также определение основных тенденций развития его правового статуса с учетом влияния органов государственной власти, с одной стороны, и населения муниципального образования – с другой.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
- установить в сравнительно-правовом плане соотношение муниципальной публичной власти с государственной публичной властью;
- сформулировать и обосновать понятие «представительный орган местного самоуправления» как особый орган публичной власти на муниципальном уровне;
- раскрыть сущность и содержательные характеристики института представительного органа местного самоуправления и обосновать на концептуальном уровне его значение как одной из важнейших форм представительной демократии в механизме народовластия;
- определить специфику представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти третьего публично-территориального уровня в Российской Федерации;
- раскрыть исторические аспекты становления и развития института представительного органа местного самоуправления в России в его сопоставлении с некоторыми сторонами такого института в отдельных зарубежных странах;
- выявить место представительного органа местного самоуправления в системе субъектов муниципальной власти;
- рассмотреть особенности формирования представительного органа местного самоуправления как органа публичной власти местного сообщества;
- установить общие черты и особенности организационно-правовой системы представительного органа поселенческого и районного (городских округов) уровней;
- проанализировать механизм функционирования представительного органа местного самоуправления с учетом публично-правовых и частно-правовых аспектов;
- определить пределы участия представительного органа в решении вопросов местного значения;
- провести осмысление теоретической интерпретации и практики реализации публично-правовой ответственности как одной из важнейших гарантий эффективной деятельности муниципального представительного органа;
- проанализировать правовые нормы, регулирующие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия современному состоянию местного самоуправления, выявить возможности использования зарубежного опыта в российской правовой практике;
- сформулировать на основе теоретического осмысления результатов исследования института представительного органа предложения и рекомендации, направленные на совершенствование взаимодействия в системе органов местного самоуправления, повышение эффективности деятельности представительных органов;
- дать научный прогноз и оценить перспективы развития представительных органов в контексте проводимой реформы местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере функционирования института представительного органа местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования и его взаимосвязей с органами государства.
Предмет исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и муниципального права в области правового статуса представительного органа местного самоуправления, нормы конституционного и муниципального права, регламентирующие его правовое положение в системе муниципальной власти, а также судебная практика по вопросам формирования, организации деятельности, полномочий и взаимоотношений с субъектами муниципальных правоотношений.
Степень разработанности темы исследования. В силу своей актуальности вопросы, связанные с местом и ролью представительных органов местного самоуправления в системе народовластия исследовались достаточно широким кругом представителей различных научных дисциплин – истории, политологии, социологии, теории управления, юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий отдельные вопросы функционирования представительных органов на местах. Однако специальных, комплексных исследований в этой области на сегодняшний период практически нет, т.к. большая часть трудов, в той или иной степени касающихся проблемы определения места представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования - это работы, анализирующие лишь отдельные вопросы, связанные с правовым статусом названных органов - правовым обеспечением их функционирования, компетенцией, ответственностью, организационной структурой.
В докторских диссертационных исследованиях постсоветского периода при рассмотрении в целом системы функционирования местного самоуправления затрагивались некоторые аспекты правового статуса и деятельности представительных органов местного самоуправления, в частности, в работах: Н.С. Бондаря, Е.М. Ковешникова, И.И. Овчинникова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева - при исследовании проблем соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации; Ю.М. Алпатова – при рассмотрении организации местного самоуправления в городах федерального значения; Н.А. Антоновой, Т.С. Масловской – применительно к правотворчеству органов местного самоуправления; В.А. Баранчикова, А.А. Сергеева, – при исследовании конституционно-правовых аспектов и правовых проблем становления и развития местного самоуправления; Р.Б. Булатова – в связи с рассмотрением проблем реализации муниципальной власти; Т.М. Бялкиной - применительно к компетенции муниципальных органов; Н.Н. Черногора - относительно их правовой ответственности; М.Ю. Дитятковского - применительно к нормативному правовому регулированию наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; Н.Л. Пешина – в связи с эволюцией конституционной модели местного самоуправления в последние годы; С.Г. Соловьева – при исследовании системы публичных институтов муниципального права; Е.С. Шугриной - через призму гарантий права на местное самоуправление; Н.С Тимофеева - при анализе основ и пределов местного самоуправления в России. В кандидатских диссертациях Ю.О. Богер, В.И. Голованова, В.И. Емешова, М.И. Семенова, И.И. Худобина, А.А. Юсупова и других рассматривались вопросы становления правового статуса представительных органов местного самоуправления, их полномочий, механизма формирования и организации деятельности.
В последние годы отдельные аспекты института представительного органа местного самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабичева, О.В Берга, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Н.В. Постового, В.В. Пылина. В.А. Сивицкого, В.А. Черникова, В.А. Ясюнаса и ряда других ученых.
Вместе с тем, насколько известно, избранная тема диссертационного исследования отдельно в научной литературе, посвященной местному самоуправлению, не освещалась. В научных трудах и в диссертационных работах, как и в монографических исследованиях современного периода, отсутствуют работы, комплексно исследующие проблематику в более широком аспекте места и роли представительных органов в системе муниципально-властного аппарата.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения, содержащиеся в трудах советских и современных авторов в области общей теории права (С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, В.Г. Графский, В.Е. Гулиев, А.И. Денисов, Д.А. Керимов, С.Ф. Кечекьян, Л.С. Мамут, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалов, В.С. Нерсесянц, В.А. Четвернин и др.), государственного права и советского строительства (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Р.Ф. Васильев, О.Е. Кутафин, А.И. Пертцик, К.Ф. Шеремет и др.), государственного и муниципального права зарубежных стран (Е.И. Колюшин, А.А. Мишин, Н.С. Тимофеев, В.Е. Чиркин и др.), сравнительного правоведения (А.А. Тилле, Г.В. Швеков и др.).
В рамках проведенного исследования широко использовались труды классиков отечественной историографии: В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, Н.А. Рожкова, С.М. Соловьева, В.Л. Янина, а также советских и современных историков: А.С. Ахиезера, М.М. Горинова, Д.П. Калистова, Л.Г. Косулиной, Л.Е. Лаптевой, Л.М. Ляшенко, Н.Е. Носова, Н.М. Пирумовой и др.
В диссертации автор опирался на работы дореволюционных представителей науки государственного права, таких как П. Безобразов, Б.Б. Веселовский, П.Г. Виноградов, А.И. Васильчиков, С.Ю. Витте, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, Н.И. Кареев, А.А. Кизеветтер, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, П.И. Новгородцев, О.К. Нотович, Б.Н. Чичерин, Н.Ф. Шершеневич и др.
Для исследования избранной темы важной теоретической базой послужили труды отечественных представителей науки конституционного и муниципального права современного периода, в которых затрагиваются вопросы конституционно-правовых основ местного самоуправления, его становления и развития: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, А.А. Акмаловой, А.А. Аксенова, Л.В. Андриченко, И.В. Бабичева, О.И. Баженовой, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, А.С. Бурмистрова, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, В.С. Вильямского, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, Л.А. Григоряна, В.В. Гошуляка, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Евдокимова, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, И.А. Игнатюк, А.А. Замотаева, В.В. Комаровой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, Е.И. Колюшина, С.В. Королева, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.А. Ливеровского, В.И. Лысенко, И.И. Овчинникова, В.Л. Лавриненко, А.И. Лепешкина, Г.С. Лиманского, А.И. Лукьянова, В.С. Мокрого, B.C. Основина, А.В. Павлушкина, Р.В. Панова, А.Г. Пархоменко, С.М. Петрова, А.Е. Постникова, Ю.В. Пуздрача, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Г.В. Синцова, А.Я. Сливы, Я.Ю. Старцева, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Чанова, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Широкова, Ю.Л. Шульженко, В.А. Щепачева, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова и др.).
Существенный вклад при написании диссертации внесли сравнительные исследования, отражающие зарубежный опыт осуществления местного самоуправления, среди которых выделяются труды таких ученых, как Е.В. Болотина, В.И. Бутов, В.В. Еремян, В.Г. Игнатов, А.С. Прудников, А.И. Черкасов, В.Ю. Щербаков и др.
В диссертации широко использованы работы зарубежных ученых философов и политологов (Х. Арендт, М. Вебер, Г. Еллинек, А. Каплан, Г. Лассуэлл, Д. Локк, К. Маркс, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиль, и др. - при исследовании вопросов сущности и видов публичной власти) и юристов (Ш. Алдерфер, П. Ашлей, Т. Берн, Р. Гнейст, Т. Дай, Дж. Диллан, Ш. Елкок, А. Нортон, Е. Пейдж, Р. Родс, Дж. Чандлер, Л. Штейн и др.- классиков зарубежной науки о местном самоуправлении).
Методологической основой исследования являются основные методы познания, разработанные юридической и философской науками, и прежде всего, общенаучные методы: диалектический метод познания правовой действительности через механизм возникновения и разрешения противоречий, системный – с помощью которого были выявлены системообразующие элементы публичной власти муниципального образования и правового статуса представительного органа местного самоуправления, функциональный, который применялся при изучении взаимодействия представительного органа с субъектами муниципальной власти и государственными органами, а также методы анализа, синтеза, аналогии, индукции, дедукции.
Среди специальных методов в методологическом аппарате диссертации наиболее широко использовались формально-юридический (формально-логический), исторический, сравнительно-правовой (компаративистский), статистический, социологический. Компаративистский метод исследования позволил выявить зарубежный опыт правового регулирования института представительного органа местного самоуправления и его взаимодействия с субъектами муниципальной власти, определить как общие, совпадающие подходы в различных странах, так и особенные, не совпадающие. Выявление общих закономерностей места и роли представительных органов в системе муниципально-властного аппарата служит предпосылкой для разработки наиболее эффективной модели правового положения представительного органа в системе публичной власти муниципального образования в России. Формально-юридический метод послужил основой для анализа правовых актов, посвященных институтам публичной власти в целом, и местного самоуправления, в частности. Исторический метод позволил выявить истоки возникновения и развития представительных органов местного самоуправления и определить их сущность в тот или иной исторический период. С помощью статистического метода были исследованы вопросы формирования, состава, механизма деятельности представительных органов местного самоуправления и на основе полученных данных определены тенденции развития института представительного органа. Социологический метод способствовал уяснению места и роли представительных органов местного самоуправления в системе народовластия.
Нормативную основу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., иные международно-правовые акты и акты органов публичной власти иностранных государств, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления, законодательные акты Российской империи ХIХ-ХХ вв., CCCР и РСФСР. Проанализированы проекты ряда федеральных законов и уставов муниципальных образований, ежегодные послания Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Эмпирическую базу исследования составляют документы и материалы деятельности внутригородских муниципальных образований районов «Ивановское» и «Вешняки» в городе Москве, муниципального образования «городское поселение поселок Мстера» Владимирской области, городских поселений г.г. Вязники, Покров, Петушки, городских округов Пенза, Ульяновск за период 2003 – 2011 гг., в число которых вошли: решения представительных органов, отчеты представительных органов и местных администраций; распоряжения и приказы руководителей муниципалитетов; комиссионные акты проверок по вопросам опеки и попечительства, по работе с несовершеннолетними; протоколы заседаний комиссий по делам несовершеннолетних, по опеке и попечительству; заключения комиссий представительных органов (бюджетных, по делам семьи и молодежи, по вопросам образования, по вопросам культуры и спорта); жалобы граждан на работу органов местного самоуправления;
- материалы совещаний и отчетов Комитета по вопросам местного самоуправления при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Совета муниципальных образований города Москвы, территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти г. Москвы по вопросам местного самоуправления за период 2005-2011 гг.;
- статистические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований, Общероссийской общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправления», Центра публичных реформ России и Всероссийского центра изучения общественного мнения за 2001-2011 гг.;
- материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди сотрудников аппаратов представительных органов отдельных муниципальных образований (Муниципального Собрания района «Вешняки», Совета народных депутатов пос. Мстера Владимирской области, Городской Думы г. Ульяновска).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем проведен комплексный анализ, системный по характеру и концептуальный по содержанию, места и роли представительных органов местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России, что позволило выдвинуть ряд предложений, направленных на совершенствование и оптимизацию функционирования представительных органов местного самоуправления, уточнения их статуса в системе муниципальной власти.
В процессе исследования автором получены следующие результаты, отличающиеся научной новизной:
- обосновано системное единство публичной власти в виде общегосударственной, региональной и муниципальной при ведущей роли суверенной государственной власти;
- предложено законодательное определение понятия «представительный орган местного самоуправления»;
- выявлен механизм взаимодействия представительного органа местного самоуправления с другими субъектами муниципальной власти и обосновано его доминирующее положение в системе публичной власти муниципального образования;
- проанализировано соотношение понятий «система» и «структура» органов местного самоуправления и предложено внести изменения в законодательство с целью соблюдения права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;
- введена в научный оборот комплексная категория «организационная система муниципального образования» как публично-правового образования и выявлены составляющие ее элементы;
- выявлена нецелесообразность применения только пропорциональной избирательной системы в муниципальных образованиях, особенно поселенческого уровня, и обоснована целесообразность установления смешанной либо мажоритарной избирательной системы в муниципальных образованиях указанного уровня;
- установлено, что формирование представительных органов районного уровня непрямыми выборами не оказывает влияния на представительный характер указанных органов;
- выявлена тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании районных представительных органов и установлены факторы, способствующие этому;
- проанализированы элементы частно-правового характера в публично-правовой природе представительного органа местного самоуправления, выявлена неурегулированность организационно-правовой формы его выступления в гражданско-правовом обороте, в связи с чем обоснована необходимость создания в правовой доктрине России конструкции юридического лица публичного права;
- установлена тенденция к расширению контрольных полномочий представительного органа в отношении остальных субъектов муниципальной власти;
- предложено ввести единый универсальный критерий разграничения компетенции между представительным и исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления по функциональному признаку;
- выявлена нецелесообразность использования категории «муниципально-правовая ответственность» и обосновано, что публично-правовая ответственность представительного органа местного самоуправления относится к категории конституционно-правовой ответственности.
В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения, выносимые на защиту:
-
В Российской Федерации, как и в любом демократическом государстве, существует системное единство публичной власти, имеющее свою иерархию при определенной автономии каждой разновидности публичной власти того или иного территориального публичного коллектива в осуществлении своих полномочий. Системное единство публичной власти трех территориальных уровней публично-правового образования (федерального, регионального и местного) основано на общих принципах функционирования механизма публичной власти: принципе социального единства власти и разграничения полномочий между различными уровнями территориального управления, с одной стороны, и принципе субсидиарности, - с другой.
-
Муниципальная власть, являясь разновидностью публичной власти и обладая определенной автономией, вместе с тем, имеет зависимый от суверенной государственной власти характер, несмотря на конституционную норму об отделении органов местного самоуправления от системы государственных органов. Данное положение обусловлено тем, что местный публично-территориальный коллектив представляет собой часть системы всего общества, элементы которой определяются суверенной государственной властью.
-
Представительному органу местного самоуправления присущи общие черты представительных органов публичной власти, действующих на территории Российской Федерации, а также особенности, обусловленные природой и задачами местного самоуправления: выражение интересов местного территориального коллектива (населения) как части народа Российской Федерации либо народа субъекта Российской Федерации; прямая (не опосредованная) ответственность перед населением, в том числе включая отзыв местного депутата; особый порядок формирования непрямыми выборами (на уровне муниципальных районов), не предусмотренный в отношении представительных органов других территориальных уровней публичной власти. Формирование представительных органов муниципальных районов косвенными выборами (путем делегирования) не оказывает влияния на их представительный характер и не противоречит Европейской Хартии местного самоуправления, поскольку является особой формой «косвенного представительства».
-
На основе анализа научной дискуссии по вопросу об определении понятия «представительный орган местного самоуправления» сформулировано авторское определение, в соответствии с которым «представительный орган местного самоуправления – это коллегиальный орган публичной власти местного территориального публичного коллектива, формируемый на определенный срок населением местного публично-правового образования посредством прямых либо косвенных выборов, представляющий интересы населения по вопросам местного значения и характеризующийся наличием публично-правовой ответственности перед населением».
-
Принцип народовластия в местном публично-территориальном коллективе реализуется посредством использования форм прямой (непосредственной) и представительной (опосредованной) демократии. Представительная демократия реализуется как через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления, так и через иные органы местного самоуправления в связи с участием в их формировании представительного органа либо населения. При этом представительные органы местного самоуправления занимают доминирующее положение в системе органов публичной власти муниципального образования: все иные муниципальные органы производны от представительных органов (либо населения); представительный орган местного самоуправления, принимая основной учредительный документ – устав муниципального образования, определяет основную конструкцию муниципально-властного аппарата; за представительными органами местного самоуправления закреплены исключительные полномочия, которые не могут быть реализованы иными органами местного самоуправления, в том числе и контрольные функции в отношении иных субъектов муниципальной власти.
6. Доминирующее положение представительных органов в системе муниципально-властного аппарата не распространяется на правоотношения, возникающие с участием избирательной комиссии муниципального образования ввиду двойственного статуса последней. Существующий подход в нормативном регулировании статуса муниципальной избирательной комиссии как муниципального органа, не входящего в систему органов местного самоуправления, но, вместе с тем, наделенного полномочиями по вопросам местного значения, является неправомерным по следующим основаниям: вхождение муниципальной избирательной комиссии в систему избирательных комиссий на территории РФ, являющихся государственными органами, подотчетность избирательной комиссии субъекта РФ; тождественность (равнозначность) терминов «местный» и «муниципальный», установленная законодательством, словосочетания с которыми применяются к органам местного самоуправления; установленные Конституцией РФ положения о решении вопросов местного значения только органами местного самоуправления и о невхождении последних в систему государственных органов. Для устранения указанных противоречий следует внести изменения в законодательство и не применять термины «местный», «муниципальный» в отношении данной избирательной комиссии, заменив их на понятие «орган публичной власти», наделенный полномочиями по организации форм прямой демократии на уровне местного публично-территориального коллектива.
7. На основе анализа соотношения категорий «система» и «структура» органов местного самоуправления установлена целесообразность внесения изменений в статью 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», заменив слова «Структуру органов местного самоуправления составляют…» на «Систему органов местного самоуправления составляют…». Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) гарантирует населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, тогда как в ч. 1 ст. 34 названного Закона уже определена структура органов муниципального образования. Анализ термина «структура» позволяет сделать вывод, что под ним понимается совокупность внутренних элементов того или иного объекта, внутреннее устройство. На основании этого вопрос о структурном устройстве муниципальных органов следует решать в уставах, иных местных правовых актах (регламентах, положениях). Под системой органов местного самоуправления следует понимать совокупность имеющих самостоятельный правовой статус органов, обладающих собственной компетенцией и реализующих на данной территории муниципальную власть. При таком подходе к терминам «система» и «структура» отсутствуют противоречия между Конституцией РФ (ч.1 ст. 131) и Федеральным законом № 131-ФЗ (ч.1 ст. 34), в соответствии с действующей формулировкой которого «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
8. Целесообразно ограничить возможность применения пропорциональной избирательной системы в малочисленных поселениях с незначительным числом депутатов и предусмотреть в законодательстве критерии допустимости использования указанной системы и возможности применения других избирательных систем. Использование пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов малочисленных поселений приводит к искажению волеизъявления избирателей, что ставит под сомнение легитимность самого представительного органа, с одной стороны, и ограничивает пассивное избирательное право независимых кандидатов в депутаты, вынуждая их вступать в члены избирательного или иного общественного объединения, ассоциируясь с его идеологией, - с другой. Следует учитывать также отсутствие обязанности названных объединений включать в списке и указанных кандидатов.
9. На современном этапе развития местного самоуправления очевидна тенденция к отказу от использования прямых выборов при формировании представительных органов муниципального района и переходу к формированию районного представительного органа путем делегирования. Выявленная тенденция во многом связана с так называемой проблемой «двух пятых» (норма представительства от каждого поселения, расположенного на территории района при прямых выборах) ввиду практической невозможности соблюдения данной нормы в связи с правилами нарезки избирательных округов из-за большей плотности населения в городах. С целью устранения указанной коллизии и сохранения возможности формирования районного представительного органа выборным путем предлагается ввести принцип представительства поселений в районном представительном органе пропорционально числу избирателей.
10. Совокупность присущих представительным органам (как и иным органам) местного самоуправления признаков определяет отнесение названных органов к особой категории юридических лиц, отличных от категории юридических лиц частного права, а именно – юридическое лицо публичного права. Установлены следующие признаки, обосновывающие данное утверждение: сочетание публично-властных и частно-правовых функций при превалирующей роли первых; интегрирование в систему публичной власти; особое целевое назначение – реализация интересов местного публично-территориального коллектива; возможность издания нормативно-правовых актов; особый порядок создания и ликвидации органов; установление публично-правовой ответственности за выполнение возложенных функций; особый порядок применения мер гражданско-правовой ответственности.
Сформулированные признаки обуславливают видовое отделение представительных органов местного самоуправления от частно-правовой категории юридических лиц. Введение в российскую правовую систему категории «юридическое лицо публичного права» возможно лишь при выработке четкой концепции, разработанной совместными усилиями цивилистов и государствоведов.
11. Установление Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» статуса представительного органа местного самоуправления, наделенного правами юридического лица, в организационно-правовой форме учреждения, выполняющего управленческие функции (п. 9 ст. 35, п.7 ст. 37, п. 2 ст. 41), является неправомерным в связи с иной нормативно-правовой трактовкой понятия «учреждение» в Гражданском кодексе РФ и федеральном законодательстве: органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, в то время как учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться закрепленным за ним имуществом; предусмотрена возможность создания органами местного самоуправления муниципальных предприятий, учреждения не вправе создавать коммерческие организации; органы местного самоуправления осуществляют публично-властные функции, учреждение – это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждениям, как правило, присущи функции специальной компетенции.
12. Предложено определение предметов ведения местного самоуправления как совокупности сфер общественных отношений, закрепленных законодательством и межмуниципальными договорами, в которых органы местного самоуправления либо население муниципального образования посредством прямого волеизъявления правомочны принимать юридически значимые решения.
В структуру предметов ведения конкретного муниципального образования, определяемую через совокупность областей деятельности, входят 4 элемента: 1) вопросы местного значения, установленные уставом на основании законодательства; 2) отдельные государственные полномочия в определенных сферах деятельности, переданные в соответствии с законодательством данному муниципальному образованию; 3) области общественных отношений, в которых органы местного самоуправления вправе участвовать; 4) сферы деятельности других муниципальных образований, переданные по межмуниципальным договорам.
13. Используемый в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» подход, определяющий три группы вопросов, находящихся в ведении муниципального образования (вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия, переданные в соответствии с законодательством; вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления законодательством в случае принятия представительным органом муниципального образования решения об участии в их осуществлении при наличии необходимых средств в местном бюджете), является нецелесообразным и нуждается в корректировке. Установленная правовая конструкция полномочий органов местного самоуправления фактически стерла грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, предметами ведения государственных органов и их полномочиями, что влечет требования от органов местного самоуправления выполнения не обеспеченных финансово государственных полномочий. С этой целью целесообразно исключить из числа вопросов местного значения не свойственные местному самоуправления функции; поддержать предлагаемую в научной литературе необходимость разделения вопросов местного значения на списки обязательных (касающихся непосредственно обеспечения жизнедеятельности муниципального образования) и факультативных, осуществляемых при наличии свободных средств (в этот список целесообразно перенести основные права органов местного самоуправления по участию в реализации государственных полномочий, а также отдельные вопросы местного значения). На основании этого в уставе муниципального образования помимо обязательного перечня полномочий при возможности будут включаться любые вопросы из факультативного списка, а также вопросы, не отнесенные к ведению других уровней публичной власти. Подобный подход обеспечит ведущую роль представительного органа в определении конкретной компетенции муниципального образования с учетом финансовых и материально-технических возможностей.
14. Отсутствие в законодательстве единого универсального критерия разграничения компетенции представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления вызывает нечеткость разграничения компетенции названных органов в уставах муниципальных образований, приводит к дублированию их полномочий. Такой критерий следует определить по функциональному признаку – представительный орган устанавливает общие правила по вопросам местного значения, а исполнительно-распорядительный орган обеспечивает их проведение в жизнь. Таким образом, к ведению представительного органа будут отнесены следующие направления: нормотворчество; формирование и определение структуры других органов местного самоуправления; установление общих правил в финансово-экономической сфере; осуществление контроля.
15. После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» проявляется тенденция постепенного отхода от характера императивного мандата местного депутата, проявляющаяся в ограничении права население на отзыв местного депутата, что подтверждается следующими положениями законодательства: введением нормы о закреплении в уставах оснований отзыва, которыми могут быть только противоправные действия (бездействия) или решения, подтвержденные в судебном порядке; постепенный переход к использованию пропорциональной или смешанной избирательной систем на всех уровнях муниципальных образований.
Устранение существующих противоречий между Законом № 131-ФЗ о местном самоуправлении и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ в части отзыва местного депутата возможно путем внесения изменений в Закон № 131-ФЗ, предусмотрев такую форму прямой демократии только в отношении депутатов, выдвигавшихся не в составе списка кандидатов.
16. На основе анализа норм российского и зарубежного законодательства и практики местного самоуправления выявлена целесообразность введения правового регулирования механизма функционирования местного самоуправления в зависимости от его территориального уровня. В настоящее время в законодательстве регламентация с учетом двух территориальных уровней местного самоуправления (поселенческого и районного (городского округа) используется только применительно к полномочиям органов местного самоуправления и видам объектов муниципальной собственности. Распространение раздельной правовой регламентации по другим аспектам, в частности, – порядку и способам формирования местных бюджетов, закреплению источников доходов, способам формирования органов местного самоуправления, организации их деятельности – будет способствовать наиболее эффективному функционированию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
17. Публично-правовая ответственность представительных органов местного самоуправления является разновидностью конституционно-правовой ответственности, в связи с чем постановка вопроса о необходимости дифференциации конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности как особого самостоятельного вида ответственности представляется необоснованной. Выступая участниками муниципально-правовых отношений как юридические лица, органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность, реализуя публично-властные функции – конституционно-правовую ответственность.
Теоретическая значимость исследования состоит в осмыслении комплекса проблем, связанных с местом и ролью представительных органов местного самоуправления в системе муниципально-властного аппарата; существенным образом развивает и конкретизирует отдельные положения теории конституционного и муниципального права. Результаты исследования способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей развития институтов публичной власти публично-правового образования третьего (после федерального и регионального) территориального уровня, в целом, и правового положения представительного органа в системе публичной власти муниципального образования, в частности. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы:
- в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ и субъектов РФ в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в сфере правового регулирования функционирования представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти;
- в правотворческой деятельности представительных и иных органов местного самоуправления при разработке и принятии местных нормативных правовых актов;
- в практической деятельности сотрудников органов местного самоуправления.
Результаты исследования также могут быть применены в научно-исследовательской работе и в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» в юридических высших учебных заведениях и при подготовке учебников, учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования осуществлялась при обсуждении на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета; в ходе выступлений и обсуждений на научно-практических конференциях различных уровней, в том числе международных, среди которых следует выделить: международную научно-практическую конференцию «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: итоги и перспективы» (г. Москва, 2010); VII международную научно-практическую конференцию «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (г. Пенза, 2011); международную научно-теоретическую конференцию, посвященную дню рождения Общенационального Лидера Гейдара Алиева «Современные проблемы юридической науки и образования, пути их решения» (г. Баку, 2011).
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовки программ, учебно-методических комплексов, лекций, задач и тестовых заданий в различные периоды при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Муниципальное право Российской Федерации» в Московском гуманитарном университете, Государственном университете управления, Международном университете (г. Москва), Российской государственной академии интеллектуальной собственности, Пензенском государственном университете, других учебных заведениях, а также при разработке специального курса «Государственное и муниципальное управление».
Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в деятельности Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета муниципальных образований г. Москвы, Управления правовой экспертизы, аналитической работы и обеспечения деятельности комитетов и комиссий Ульяновской Городской Думы, Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России».
Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации нашли отражение в 55 опубликованных работах, в том числе трех монографиях, пяти учебниках и учебных пособиях, научно-практических комментариях к законодательству и научных статьях.
Структура диссертации определяется логикой исследования, его целью и задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, включающих 19 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
