Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Систематизация органов местного самоуправления в конституционно-правовой науке
1.1. Теоретико-концептуальное обоснование институционализации органа местного самоуправления
1.2. Конституционно-правовое определение системы органов местного самоуправления
ГЛАВА 2. Конституционно-правовые факторы структурно-функционального обособления органов местного самоуправления
2.1. Представительный орган местного самоуправления
2.2. Глава муниципального образования
2.3. Местная администрация
2.4. Иные органы местного самоуправления
ГЛАВА 3. Модели оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления
3.1. Компетенционная модель взаимодействия органов местного самоуправления
3.2. Организационно-структурная модель внутримуниципального взаимодействия
Заключение
Список использованной литературы
- Теоретико-концептуальное обоснование институционализации органа местного самоуправления
- Конституционно-правовое определение системы органов местного самоуправления
- Глава муниципального образования
- Организационно-структурная модель внутримуниципального взаимодействия
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью адекватного сопряжения современной конституционной теории, обретшей свои базовые очертания с принятием Конституции России, и двадцатилетним опытом практической реализации ее положений, в который вовлечены все уровни и ветви публичной власти. Особенно проблемно заявленное противоречие проявляет себя в ее наиболее массовом сегменте - местном самоуправлении.
Совокупность конституционных положений, традиционно трактуемых как отечественная модель местного самоуправления, в силу обнаружившегося крена в иные ее содержательные элементы (дефинитивный, территориальный, компе-тенционный, гарантный), не дает внятного представления о системе его органов. Это, в свою очередь, создает условия для противоречивых интерпретаций в федеральном и региональном законодательстве, муниципальных правовых актах.
При этом концептуальная стабильность, по определению обеспечиваемая Конституцией России, имеет ключевое значение в этом вопросе, поскольку по смыслу конституционной нормы ч. 2 ст. 3 органы местного самоуправления выступают гарантией опосредованного народовластия.
Являясь важнейшим средством реализации права граждан на осуществление самоуправления, муниципальные органы находятся в таких отношениях с гражданами, которые обеспечивали бы последним возможность решающего влияния на их деятельность. Предопределенная Конституцией Российской Федерации близость органов местного самоуправления к населению обусловливает характер их взаимосвязей между собой и с органами государственной власти разных уровней.
В пользу актуальности темы свидетельствует также известная множественность трактовок положений ст. 12, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции России в части, касающейся организационной обособленности органов местного самоуправления, с одной стороны, государственного установления общих принципов системы органов местного самоуправления, - с другой, при самостоятельности определения населением их структуры, - с третьей.
Все противоречивые проявления представленной конституционной модели усиливаются в ходе ее практической реализации в каждом муниципальном образовании с учетом исторических и иных местных традиций. В этой связи возрастает потребность научной разработки оптимальной системы органов местного самоуправления, соответствующей вызовам современности.
Вышеизложенное предопределило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена важностью дальнейшего совершенствования системы органов местного самоуправления. Вопросы организации местной власти являлись объектом пристального изучения дореволюционных ученых и государственных деятелей. Среди них можно выделить труды А. И. Васильчикова, С. Ю. Витте, А. Д. Градовского,
A. А. Кизеветтера, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского,
B. Н. Пешкова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.
В советский период исследованию вопросов организации местного самоуправления уделялось внимание в трудах И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, Л. А. Велихова, Б. Б. Веселовского, Б. М. Лазарева, В. С. Основина,
B. А. Пертпика, Н. Г. Старовойтова, К. Ф. Шеремета и других.
Проблемам местного самоуправления в современных условиях посвящены работы А. С. Автономова, П. А. Астафичева, И. В. Бабичева, Р. В. Бабуна,
C. Н. Бабурина, В. А. Баранчикова, О. В. Берга, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева,
И. В. Выдрина, Л. В. Гильченко, А. Н. Дементьева, Ю. А. Дмитриева,
В. Г. Ермакова, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, В. Г. Игнатова,
Н. А. Игнатюк, Е. М. Ковешникова, А. Н. Костюкова, О. Е. Кутафина,
Е. А. Незнамовой, А. Н. Нифанова, Л.А. Нудненко, И. И. Овчинникова,
A. В. Павлушкина, Н. Л. Пешина, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, В. В. Пылина,
B. В. Рудого, А. С. Саломаткина, С. Г. Соловьева, Я. Ю. Старцева, А. А. Уварова,
В. И. Фадеева, Н. М. Чепурновой, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной и других.
Обращение большинства ученых-юристов к различным аспектам системы органов местного самоуправления подтверждает тезис о сложности и многогранности данного явления. Однако, конституционно-правовые основы системы органов местного самоуправления в Российской Федерации не выступали предметом самостоятельного диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в России по поводу установления и функционирования системы органов местного самоуправления.
Предметом исследования выступили конституционно-правовые нормы, устанавливающие общие принципы организации системы органов местного самоуправления с учетом научных интерпретаций, региональной и муниципальной практики.
Цель диссертационной работы состояла в комплексном конституционно-правовом исследовании системы органов местного самоуправления, формулировании рекомендаций и предложений по совершенствованию их взаимодействия в современных условиях.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
осуществить теоретико-концептуальное обоснование институционали-зации органа местного самоуправления;
сформулировать конституционно-правовое определение системы органов местного самоуправления;
провести классификацию моделей местного самоуправления с точки зрения функциональной специализации различных органов и должностных лиц, а также способов их формирования;
выявить конституционно-правовые факторы структурно-функционального обособления органов местного самоуправления;
исследовать конституционно-правовые основы организации и деятельности элементов институциональной системы муниципального образования в современных условиях;
- охарактеризовать компетенционную модель оптимизации взаимодей
ствия органов местного самоуправления;
- выявить основные проблемы и определить пути их разрешения в рамках
организационно-структурной модели внутримуниципального взаимодействия.
Методологическая основа исследования связана с его целью и задачами. В интересах их достижения использованы методы познания, адаптированные и апробированные юридической наукой и практикой. В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и част-нонаучных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков и содержания.
Сравнительно-правовой метод применялся, в частности, при сопоставлении положений федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории государства и права С. С. Алексеева, Г. А. Борисова, С. Б. Глушаченко, И. Н. Куксина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Е. Д. Проценко, Е. Е. Тонкова, Л. Н. Ушаковой, М. Д. Хайретдиновой и др.
Формированию авторской позиции по исследуемой тематике способствовали исследования С. А. Авакьяна, Е. А. Бондаревой, Н. С. Бондаря, Л. В. Бутько, Т. Д. Зражевской, В. Т. Кабышева, А. Н. Кокотова,
М. В. Мархгейм, О. Н. Полухина, Ю. Н. Старилова, И. А. Стародубцевой, С. В. Тычинина, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и других.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), нормативные акты учредительного характера субъектов Российской Федерации (конституции/уставы) их законодательные акты, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
В диссертации использована также Европейская хартия местного самоуправления (принята в г. Страсбурге 15 ноября 1985 г.).
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся системы органов местного самоуправления, аналитические материалы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, информация о функционировании органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Российской Федерации, практика правовой регламентации системы органов местного самоуправления в зарубежных странах.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея институциональной системы муници
пального образования, обогащающая концепцию организационной основы
местного самоуправления в Российской Федерации;
- предложены конституционно-правовые факторы структурно-
функционального обособления элементов институциональной системы муници
пального образования; компетенционная и организационно-структурная модели
оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления;
доказана перспективность предложенных автором направлений превентивного воздействия на систему органов местного самоуправления в целях обеспечения её согласованного функционирования;
введены в научный оборот авторские трактовки дефиниций «орган местного самоуправления», «муниципальный орган», «система органов местного самоуправления», «структура органов местного самоуправления», «глава муниципального образования», «представительный орган местного самоуправления», «местная администрация», «контрольно-счетный орган муниципального образования».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ доктринальных и правовых источников позволил выявить несо
вершенство дефинитивного обеспечения институционализапии местного само
управления и предложить авторские трактовки дефиниций «орган местного само
управления» и «муниципальный орган». По мнению автора:
- орган местного самоуправления - это самостоятельный внутренне
структурированный выборный или образуемый иным способом элемент инсти
туциональной системы муниципального образования, перед населением которо
го он несет юридическую ответственность в рамках своих полномочий по реше
нию вопросов местного значения;
- муниципальный орган - это элемент институциональной системы муни
ципального образования, не входящий в структуру органов публичной власти,
предназначенный для организации решения нормативно определенных муници-
пально-статусных вопросов.
2. Опираясь на конституционные и специально-отраслевые нормы, каса
ющиеся органов местного самоуправления, автор диссертации сформулировал и
предложил ввести в научный оборот определения их системы и структуры.
Система органов местного самоуправления - муниципально-опосредованная, нормативно-формализованная, статусно-определенная, органи-зационно-упорядоченная взаимосвязанная совокупность органов местного самоуправления, векторно включенных в решение вопросов местного значения в интересах населения.
Структура органов местного самоуправления - иерархично формализованный, функционально-определенный каталог элементов институциональной системы муниципального образования, внутренняя организация которых зависит от вида муниципального образования, численности его населения, исторических и местных традиций.
3. Авторские интерпретации конституционных положений, лежащих в осно
ве традиционных трактовок отечественной модели местного самоуправления, вку
пе с муниципальной теорией и практикой позволили выявить конституционно-
правовые факторы структурно-функционального обособления элементов институ
циональной системы муниципального образования. Среди них:
учредительно-обусловливающий;
координационно-вариативный;
исполнительно-интегрирующий;
инициативно-определенный.
4. Применение названных факторов обусловило формулирование ориги
нальных авторских определений отдельных элементов институциональной си
стемы муниципального образования:
представительный орган местного самоуправления - опосредованный видом муниципального образования самостоятельный внутренне структурированный выборный или формируемый лидирующий элемент названной системы, реализующий нормотворческую и представительную функции в решении вопросов местного значения;
глава муниципального образования - опосредованное видом муниципального образования и его учредительным документом, формализующим волю населения, высшее должностное лицо, координационно-функционирующее в рамках вопросов местного значения;
местная администрация - исполнительно-распорядительный универсальный внутренне структурированный элемент институциональной системы муниципального образования, полномочия которого интегрируются в зависимости от его вида;
контрольно-счетный орган муниципального образования - образуемый представительным органом инициативно-определенный элемент институциональной системы муниципального образования, предназначенный для оценки целевой адекватности структуры экономической основы местного самоуправления.
Представляется целесообразным понятийно дополнить предложенными определениями главу 6 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Научные и формально-правовые решения, региональный и
муниципальный опыт их реализации способствовали авторскому
формулированию предложений в рамках компетенционной и организационно-
структурной моделей оптимизации взаимодействия органов местного
самоуправления.
Первая модель предполагает разработку:
теоретических основ разграничения полномочий между органами местного самоуправления, содержание которых будет способствовать разделению органов местного самоуправления на основе организационной и функциональной составляющих, координации полномочий и цельности их деятельности в интересах населения;
Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об основах разграничения компетенции органов местного самоуправления», в котором, помимо прочего, необходимо закрепить:
дефиниции компетенции, предметов ведения, полномочий органов местного самоуправления;
принципы определения конкретных полномочий каждого из видов органов местного самоуправления;
перечни вопросов исключительной не подлежащей делегированию компетенции представительного органа муниципального образования, и дополнительной - с возможностью передачи другим органам местного самоуправления.
Вторая модель предполагает:
- дополнение уставов муниципальных образований положениями, закреп
ляющими механизмы преодоления разногласий, возникших вследствие кон
фликтов между органами местного самоуправления;
- анализ массива разноуровневых правовых актов, регулирующих
полномочия органов местного самоуправления с целью их согласования.
6. В целях обеспечения согласованного функционирования системы орга
нов местного самоуправления диссертантом обоснована необходимость превен
тивного на нее воздействия. В частности, недопущению разногласий в работе
элементов институциональной системы муниципального образования будут
способствовать:
включенное взаимодействие на этапе подготовки правовых решений;
основанный на правовых средствах мониторинг взаимоотношений органов местного самоуправления между собой;
своевременное получение и объективный анализ достоверности социальной информации о конфликтогенных обстоятельствах;
коммуникативно-сетевая открытость деятельности всех элементов исследуемой институциональной системы.
7. По мнению автора диссертации, совершенствование системы органов
местного самоуправления предполагает:
- законодательное закрепление императивного проведения местного рефе
рендума о структуре органов местного самоуправления не только во вновь образо
ванных, но и существующих в настоящее время муниципальных образованиях. В
связи с этим автором предложена и аргументирована необходимость внесения со
ответствующих поправок в 1 абз. ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ;
- установление в Федеральном законе № 131-ФЗ запрета на занятие
должности главы муниципального района для глав поселений, которые входят в
представительный орган муниципального района по норме представительства,
для чего включить в п. 5 ч. 2 ст. 36 следующее дополнение: «не может
одновременно исполнять полномочия главы муниципального района и
полномочия главы поселения в соответствии сп. 1 ч. 4 ст. 35»;
- дополнение ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ положениями, детализирующими механизм отчетности главы муниципального образования: «Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности подотчетных ему органов местного самоуправления не позднее чем в первом квартале после окончания соответствующего календарного года. Отчеты главы муниципального образования рассматриваются на заседании представительного органа. В своих отчетах глава муниципального образования должен раскрыть свою деятельность за истекший период и план деятельности на следующий период. Отчеты главы муниципального образования подлежат официальному опубликованию».
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования конституционно-правовых основ российской модели местного самоуправления. Выводы, полученные в результате настоящего исследования, дополняют и обогащают понятийный инструментарий. Положения диссертации могут применяться в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и иных отраслей права.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов в законодательной, правоприменительной, научно-исследовательской и педагогической деятельности. Положения диссертации могут применяться при чтении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Теория государства и права», в подготовке учебников и учебных пособий.
Предложения автора могут быть полезны в совершенствовании федерального и регионального законодательства; правовых актов, принимаемых населением муниципального образования и органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Орловский государственной университет» а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в семнадцати научных публикациях общим объемом около 6,3 п.л.
Структура работы обусловлена ее целью и поставленными задачами, а также логикой обозначенной проблемы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретико-концептуальное обоснование институционализации органа местного самоуправления
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. З)1, народ может осуществлять свою власть как непосредственно, так и опосредованно, то есть через органы местного самоуправления.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации, обусловливая пути реализации местного самоуправления, ставит на первое место референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления граждан, а лишь потом называет органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), в реальной жизни значительный объем самоуправления осуществляется именно через данные органы. Это связано с тем, что формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне не всегда способны заменить постояшгую организационную деятельность специально созданных структур, исключая самые малые муниципальные образования, где подобные структуры могут не создаваться.
Следует также подчеркнуть, что положения Конституции Российской Федерации, затрагивающие местное самоуправление, и Федерального закона № 131-ФЗ" соответствуют Европейской хартией местного самоуправления , прежде всего, с закрепленным в ней принципом субсидиарное.
С момента вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ) определение понятия «органы местного самоуправления» было закреплено нормативно (ст. 1).
В Федеральном законе № 67-ФЗ также было дано определение органов местного самоуправления . Однако в связи с тем, что оно было изложено в глоссарии названного Федерального закона, то, по всей видимости, относится лишь к нормам закона, регулирующим избирательные правоотношения.
Федеральный закон № 131-ФЗ развил и конкретизировал применительно к современным условиям конституционные установления на сей счет".
Сравнивая прежнюю (1995 г.) и новую (2003 г.) редакции, можно придти к выводу, что формулировки термина «органы местного самоуправления» незначительно, но отличаются друг от друга.
В определении органов местного самоуправления, содержащемся в Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 2) конкретизирован способ формирования органов местного самоуправления, что следует отнести к положительным моментам. Тем не менее, исчезла формулировка о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, что, как представляется, не несет за собой существенной потери смысла, так как данное положение закреплено в Конституции Российской Федерации.
Немаловажным является вопрос об определении самого термина «органы местного самоуправления».
Некоторые ученые приходят к выводу, что «органы, входящие в систему местного самоуправления, осуществляющие деятельность по решению местных вопросов, с точки зрения муниципального права правильнее именовать как муниципальные органы, или органы муниципальной власти»3.
В Федеральном законе № 131-ФЗ в полной мере был реализован подход, в соответствии с которым в нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания используются в одном и том же значении в отношении органов местного самоуправления, а также организаций и объектов, находящихся в муниципальной собственности, в иных случаях, затрагивающих вопросы осуществления населением местного самоуправления (ч. 2 ст. 2).
В целом исследователями даются определения понятия «органы местного самоуправления», не имеющие значительного расхождения в терминологии1.
Необходимо отметить, что в современной науке имеется большое количество мнений в отношении основных признаков органов местного самоуправления, однако, независимо от этого, учеными разработано достаточное количество характерных особенностей, которые непременно должны иметься у таких субъектов муниципального права, как органы местного самоуправления.
Поэтому для осмысления места органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, следует выделить как общие, так и отличительные признаки органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Различия органов местного самоуправления и органов государственной власти можно выявить при рассмотрении положений Конституции Российской Федерации: 1. Субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия. Народ Российской Федерации или население субъекта Российской Федерации выступают в качестве субъекта, представленного органами государственной власти. Соответствующее территориальное сообщество (население муниципального образования) выступает в качестве субъекта, которого представляют органы местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления не могут выступать от имени государства и призваны выражать интересы местного населения и, следовательно, обладают не государственно-властными, а юридически властными (муниципально-властными) полномочиями. 2. Средства принуждения властных органов. Органы местного самоуправления используют в своей деятельности только присущие им средства и методы, установленные законами, изданными государством. Они не вправе применять многие средства, характерные для деятельности органов государственной власти (например, административные наказания). 3. Нормативные правовые акты органов власти. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по изданию законов, в отличие от регионального и федерального уровня, то есть их деятельность является подзаконной.
Конституционно-правовое определение системы органов местного самоуправления
Непосредственные формы осуществления местного самоуправления не всегда возможно и целесообразно использовать во всех жизненных ситуациях, поэтому с течением времени появилась необходимость во введении института представительства на местном уровне.
Местные представительные органы - это коллегиальные органы, которые непосредственно выражают волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в принимаемых решениях, и вследствие этого должны занимать ведущее положение в системе органов местного самоуправления. Это обусловлено стремлением законодателя сохранить демократические начала и на нижнем уровне публичной власти, обеспечить их соответствие общим принципам государственного устройства, установленным Конституцией Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права1.
Европейская Хартия местного самоуправления возлагает на представительные органы осуществление прав и законных интересов местных властей и возможность создания исполнительных органов, ответственных перед ними (ст. 3). Это является еще одной причиной того, что федеральное законодательство юридически поставило их в центре всей системы органов местного самоуправления муниципального образования.
Федеральный закон № 131-ФЗ прямо устанавливает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления и их исключительную компетенцию, но при этом в нем отсутствует определение понятия «представительные органы местного самоуправления».
С. Г. Соловьев характеризует представительный орган местного самоуправления как «чрезвычайно специфический субъект правоотношений», сочетающий в себе признаки, как полноправного субъекта имущественного оборота, так и субъекта публично-правовых правоотношений, наделенного муниципалыю-властными полномочиями1.
В свою очередь, рассмотрев ряд определений данного понятия, которые дают видные ученые-юристы, можно придти к выводу, что эти определения не охватывают всех характерных для представительного органа признаков".
В Федеральный закон № 131-ФЗ представляется необходимым включить следующее определение: представительный орган местного самоуправления -это опосредованный видом муниципального образования самостоятельный внутренне структурированный выборный или формируемый лидирующий элемент названной системы, реализующий нормотворческую и представительную функции в решении вопросов местного значения.
Таким образом, рассматривая представительный орган в качестве центрального управленческого института в системе органов местного самоуправления, можно выделить следующие его основные характеристики: представительский характер деятельности; выборность; обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления; временный характер осуществления полномочий; коллегиальность; особую компетенцию; наделение правами юридического лица.
Наименование представительного органа определяется историческими и местными традициями: Городская Дума (г. Новороссийск Краснодарского края, г. Тула), Городское Собрание (г. Сочи Краснодарского края, г. Курск), городской Совет народных депутатов (г. Орел, г. Мценск Орловской области), Совет депутатов (г. Белгород), Совет муниципального образования (г. Анапа, Ейский муниципальный район Краснодарского края), Земское собрание (Пермский муниципальный район, Борский муниципальный район Самарской области), Собрание представителей (Шенталинский муниципальный район Самарской области) и др.
Федеральный закон № 131-ФЗ внес немало новаций в организацию и деятельность представительных органов муниципального образования, предусмотрев, например, в качестве отдельной строки местного бюджета расходы на реализацию работы представительного органа (финансово-экономическая независимость указанных органов).
Далее рассмотрим вопрос о численном составе представительных органов, который имеет давнюю историю. В период, когда действовали Советы, численность депутатов в них была весьма велика, что не приводило на практике к положительным результатам. Рассмотрение вопросов и принятие решений столь громоздкими, многочисленными организациями было затруднено.
В Федеральном законе № 154-ФЗ указывалось, что численный состав представительного органа местного самоуправления устанавливается исходя из устава муниципального образования, что способствовало существенному уменьшению числа депутатов муниципалитетов. Но имелась значительная разница в количественном составе этих органов, ничем, по сути, не оправданная. Тогда субъекты Российской Федерации, чтобы избежать крайностей, стали в своих законах о местном самоуправлении устанавливать минимальный состав членов представительных органов для обеспечения коллегиальности в их работе или предельную численность депутатов исходя из численности местного населения. Тем не менее, в разных регионах численность представительных органов различалась довольно существенно, причем объяснить это учетом местных условий и особенностей было невозможно. Вот почему законодатель уделил значительное внимание выработке наиболее приемлемых нормативов численного состава представительных органов местного самоуправления. Задача заключалась в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить представительный характер выборных коллегиальных органов, а с другой - гарантировать их работоспособность.
В ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ установлены критерии численности представительных органов в зависимости от вида муниципального образования, которые определяются на основании устава соответствующего муниципального образования.
Если обратиться к зарубежному опыту, то мы видим, что количественный состав местных Советов также зависит, как правило, от числа жителей соответствующей территории (например, в Бельгии, Норвегии, Италии)1.
В США численный состав муниципальных Советов определяется без учета требований и возможностей отображения социальной структуры общества (в сравнении, например, с Великобританией). Так, в городских Советах средняя численность входящих в них лиц насчитывает 5-7 членов. Особенностью является то, что и в больших городах с населением свыше 500 тыс. жителей, средняя численность состав Совета - 13 человек .
Глава муниципального образования
Данным законом определяются основы статуса контрольно-счетных органов, требования к их составу и структуре (при этом муниципальные образования вправе уточнять состав органов и определять их структуру).
Также Федеральным законом № 6-ФЗ предлагается установить критерии определения штатной численности контрольно-счетных органов. В частности, штатную численность контрольно-счетных органов муниципальных образований предполагается определять в соответствии с нормативами, которые должны быть определены законом субъекта Российской Федерации с учетом видов и особенностей муниципальных образований.
В Федеральном законе содержатся основные требования и ограничения к кандидатурам на должности председателя, его заместителя и аудиторов.
К числу основных полномочий контрольно-счетных органов дополнительно отнесено участие в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции.
Контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля должны руководствоваться стандартами внешнего муниципального финансового контроля по проведению финансового аудита, аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств, общих правил проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также иными стандартами внешнего муниципального финансового контроля, необходимость разработки которых очевидна. Полномочия по подготовке соответствующих документов предоставляются Счетной палатой Российской Федерации при участии контрольно-счетных органов с последующим утверждением Коллегией Счетной палаты Российской Федерации и государственной регистрацией в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Подводя итог, следует отметить, что существует оправданная необходимость внесения изменений в ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, включив контрольно-счетный орган в число обязательных в структуре органов местного самоуправления, что будет способствовать более эффективной реализации муниципального финансового контроля. Представляется очевидным также законодательно закрепить определение контрольно-счетного органа - это образуемый представительным органом инициативно-определенный элемент институциональной системы муниципального образования, предназначенный для оценки целевой адекватности структуры экономической основы местного самоуправления.
Нам представляется необходимым закрепить в качестве наименования контрольно-счетного органа одно из представленных в ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ - контрольно-счетная палата или ревизионная комиссия. На наш взгляд, более подходит в данном случае термин «контрольно-счетная палата», проведя параллель с региональным уровнем, и с целью не допустить определенную путаницу, поскольку различные ревизионные подразделения могут создаваться и в рамках юридических лиц.
Также следует отметить, что в настоящее время часть полномочий представительного органа местного самоуправления пересекается с функциями контрольно-счетного органа (например, создание собственных контрольных органов и т.п.). Дублирование полномочий может снижать эффективность их работы. В связи с этим предлагается разграничить полномочия таким образом, чтобы контрольно-счетный орган мог проводить соответствующие проверочные мероприятия, а представительные органы уже оценивать результаты управленческой деятельности исполнительной власти и предлагать основные направления контроля.
В настоящее время, в связи с бурным развитием правоприменительной практики, необходимо расширять опыт проведения многосторонних контрольных и контрольно-аналитических мероприятий, обмена соответствующими навыками, осуществлять совместную разработку организационных и методологических материалов в области контрольной деятельности с участием Счетной палаты Российской Федерации, региональных и муниципальных контрольно-счетных органов.
В Федеральном законе № 131-ФЗ к иным органам местного самоуправления относится и избирательная комиссия муниципального образования. Она существовала и ранее, но не как орган местного самоуправления, а как элемент единой системы избирательных комиссий1.
Отметим, что избирательная комиссия муниципального образования - это орган, организующий в установленном порядке подготовку и осуществление выборов и референдума на местном уровне, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.
В Федеральном законе № 131-ФЗ избирательная комиссия муниципального образования имеет довольно спорный статус по сравнению с другими органами местного самоуправления.
Изначально избирательная комиссия муниципального образования рассматривалась в качестве органа местного самоуправления. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» подверг корректировке ст. 39 Федерального закона № 131-ФЗ, включив в нее норму о том, что избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган, не входящий в струїсгуру органов местного самоуправления".
Организационно-структурная модель внутримуниципального взаимодействия
Таким образом, при формировании организационных структур муниципального образования, на наш взгляд, необходимо учитывать: - особенности конкретного муниципального образования (его вид; масштаб территории; численность населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, и их удаленность от административного центра муниципального образования; численность населения; наличие и состояние ресурсов, и потребность в них; степень развития экономики; особенности организации и предоставления услуг; социальные условия; направления хозяйственной деятельности; кадровый потенциал и квалификацию персонала; материально-техническую базу муниципального образования и т.п.); - перечень вопросов местного значения, установленный для соответствующего типа муниципального образования, иных установленных в уставе вопросов, наличие переданных государственных полномочий и т.п.; - степень развитости различных форм самоорганизации населения в решении вопросов местного значения; -региональные особенности (специфику соседних муниципальных образований и характер взаимоотношений с ними; сферу влияния конкретного муниципального образования; его роль и место в масштабе административного региона и на других уровнях); - исходные цели развития муниципального образования, конкретные цели по сферам жизнедеятельности муниципального образования в соответствии с предметами ведения (степень ясности в делегировании прав и ответственности; степень четкости в постановке целей; уровень планирования развития муниципального образования и т.п.).
В первую очередь, необходимо провести анализ на предмет выявления потребностей при решении вопросов местного значения и соответствия предлагаемых к решению задач и оказываемых населению услуг имеющимся ресурсам. На основе анализа определяются цели управления. В связи с этим должен проводиться стратегический анализ объекта управления - вопросов местного значения, и экономический анализ решения вопросов местного значения в муниципальном образовании, наличие, состояние ресурсов и потребность в них. По результатам анализа выявляются проблемы и определяются возможные способы их решения. Результаты экономического анализа должны быть положены в основу разработанных программ развития. При этом следует использовать следующие принципы: - целесообразность и логику; - четкое разграничение функциональных блоков; - избежание параллелизма; - полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения органами местного самоуправления в целом; - результативность; - достаточность обеспечения; - системность и взаимосвязь с другими органами и подразделениями; - структурирование (детализацию); - эффективность; - недопущение принципа создания структур «под людей». Выбор рационального варианта систематизации функций и совершенствование структуры органов местного самоуправления способствуют разрешению такой проблемы, как недостаточное правовое обеспечение условий для деятельности органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции. В обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления (прежде всего, местной администрации и ее структурных подразделений) должны входить мероприятия по анализу соответствия полученного результата установленным задачам, выбору средств и способов, применяемых для реализации поставленной цели в конкретной ситуации с минимальным использованием ресурсов, информации и в кратчайшее время, по разработке рекомендаций, направленных на изменение цели на основании разбора полученного результата.
Окончательное решение в данной сфере должно быть прерогативой представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования должен являться гарантом распределения полномочий между всеми органами местного самоуправления и координатором деятельности властного центра по выработке и реализации главной цели и стратегии развития муниципалитета.
Контрольный орган при этом должен осуществлять контроль за имущественно-финансовой деятельностью органов местного самоуправления.
Если вопрос местного значения носит особо важный или специальный характер для деятельности муниципального образования, то для его реализации возможно образование отдельного органа местного самоуправления.
Необходимо отметить, что одним из условий оптимальной работы органов местного самоуправления служит профессионализм и добросовестность работников. Главенствующая роль местного самоуправления в реализации потребностей граждан муниципального образования выдвигает на первый план необходимость наличия опытных специалистов.
На практике, в кадровой работе с муниципальными служащими часто применяются критерии и подходы прежних лет. В данном случае часто превалируют субъективные факторы, в основе которых лежит так называемый «принцип личной преданности», политическая ангажированность, прежде всего, в отношении руководящих должностей, либо монопольное принятие решений
