Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия и осуществляют соответствующие функции посредством управленческой деятельности, а также через нормотворчество — посредством принятия различных нормативных правовых актов
Процесс нормотворчества является одним из атрибутов существования государства Обеспечение правопорядка, развитие социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и прогресс всех сфер общества являются неизменными задачами строительства правового государства Под этим углом зрения местное самоуправление в Москве, городе федерального значения, имеет свои особенности, касающиеся полномочий, функций и самой системы оргапов местного самоуправления и влияющие на такой аспект их деятельности, как нормотворчество
Наряду со сложным характером складывающихся системных взаимосвязей органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве1 с региональными (Москвы) и федеральными институтами государственной власти, возникают ряд проблем (среди них финансово-экономические, правовые и др), для решения которых требуется проведение научного анализа различных аспектов деятельности обозначенных выше субъектов Пока же потенциал функционирования, имеющийся у системы местного самоуправления Москвы, реализуется недостаточно
На сегодняшний день, в процессе совершенствования института местного самоуправления в Москве, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия (например, вопросы организации Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав2, пересмотрен объем полномочий органов местного самоуправления, очерченный Законом города
1 Далее в диссертации приводится «органы местного самоуправления Москвы»
2 Закон г Москвы от 28 сентября 2005 г № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутри
городских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и ор
ганизации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» //Вестник Мэра
и Правительства Москвы 2005 № 57
Москвы от 6 ноября 2002 г№ 56 (в ред от 26 декабря 2007 г) «Об организации местного самоуправления в городе Москве»1, особую значимость приобретает качество работы органов местного самоуправления, которое проявляется в их нормотворческой деятельности
Теоретическая и практическая необходимость в исследовании аспектов нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, а именно ее сущности, механизма, особенностей, форм участия в этом процессе населения, общественных организаций, органов и должностных лиц органов государственной власти, а также в анализе как системы правового регулирования, так и механизма реализации права органов местного самоуправления на принятие нормативных актов, обусловила выбор темы настоящего исследования как весьма актуальной При этом необходимо учесть, что каждое муниципальное образование Москвы в соответствии с законодательством2 является самостоятельным, т е независимым от других муниципальных образований, имея свой накопленный опыт практической работы в рассматриваемой сфере.
Анализ и обобщение результатов такого опыта, выявление тенденций, закономерностей, с выработкой конкретных рекомендаций в исследуемом направлении в свете указанных выше обстоятельств представляются актуальными
На современном этапе развития российского общества и государства важно иметь в виду и качественные изменения в организации системы местного самоуправления по стране в целом и Москвы, в частности, с учетом преобразований, осуществляемых на региональном и муниципальном уровнях в соответствии с положениями новейшего федерального законодательства, и возрастания требований к комплексному исследованию проблематики местного самоуправления в условиях нового политико-социального и экономического положения в стране.
Все это повышает важность исследования с теоретической и практиче-
' Тверская, 13 2002 21 ноября, 2008 17 января
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ (ред от 10 июня 2О08 г) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7/ Собрание законодательства РФ 2003 № 40 Ст 3822,2008 №24 Ст 2790 (далее - Закон от 6 октября 2003 г ЛНЗІ-ФЗ)
ской точек зрения, особенно в части, касающейся анализа нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы
Следует особо отметить, что организация местного самоуправления в крупных городах имеет свои особенности, которые не всегда учитываются действующим законодательством и наукой
Каждый крупный город характеризуется сложной системой политических, социальных, финансовых, хозяйственных, экономических и других взаимосвязанных вопросов, что, безусловно, следует учитывать при построении системы органов местного самоуправления конкретного города, при определении объема их полномочий и уровня самостоятельности
Диссертант полагает, что исследование одного из аспектов функционирования органов местного самоуправления — нормотворчества па примере мегаполиса, каковым является Москва, позволит внести заметный вклад в теорию и практику организации и деятельности местного самоуправления не только в городах федерального значения, но и в других крупных городах Российской Федерации1
Состояние научной разработанности темы исследования Исследованию организации и деятельности местного самоуправления посвящены труды ряда дореволюционных российских ученых В П Безобразов, А И Васильчи-ков, Н М Коркунов, Н И Лазаревский, В Н Пешков, Б Н Чичерин и др , рассматривавших практику земского и городского самоуправления в контексте европейского опыта, что важно учитывать и при анализе современных проблем местного самоуправления
В советский период значительный вклад в разрешение проблем, связанных с характером и оценкой правовых актов местных органов власти внесли Г В Барабашев, Н А Емельянов, О Е Кутафий, Е И Козлова, В И Фадеев и другие видные ученые
Из имеющейся и изученной автором научной литературы по теме исследования явствует, что проблемы нормотворчества вообще и нормотворчества
1 Далее - РФ
6 органов местного самоуправления в частности, виды и содержание муниципальных правовых актов привлекают внимание современных авторов-правоведов, освещаются в ряде работ по конституционному и муниципальному праву, общей теории государства и права, государственному и муниципальному управлению, общей теории и истории государства и права (например, Автономов А С Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, Кутафин О Е, Фадеев В И Муниципальное право Российской Федерации, Овчинников И И Местное самоуправление в системе народовластия, Постовой НВ Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления, Черкасов А И Сравнительное местное управление теория и практика, Шугрина Е С Муниципальное право, Васильев М А Основы нормотворчества в муниципальных образованиях естественные начала и правовые императивы и др)
Существенное значение для подготовки настоящей диссертации имели труды ученых, комплексно раскрывающие современные тенденции развития права и местного самоуправления в нашей стране С А Авакьяна, А С Автоно-мова, А А Акмаловой, Г В Атаманчука, Н А Богдановой, М В Баглая, И Л Бачило, Н С Бондаря, В И Васильева, И В Выдрина, Б Н Габричидзе, В Е Гулиева, Ю А Дмитриева, Н А Емельянова, А Р Еремина, Т Д Зражевской, Е И Козловой, С А Комарова, С.В Королева, М А Краснова, В А Кряжкова, О Е Кутафина, Б М Лазарева, В И Лысенко, Н А Михалевой, Л А Нудненко, И И, Овчинникова, Н Д Погосяна, Н В Постового, В В Пылина, С В Степашина, В В Таболина, Ю А Тихомирова, В В Уварова, В И Фадеева, Н Ю Хаманевой, В Е Чиркина, С М. Шахрая, К Ф Шеремета, ЕС Шугринойидр
Однако диссертант полагает, что нельзя считать достаточно высоким современный уровень исследования проблематики, касающейся нормотворческои деятельности органов местного самоуправления вообще и органов местного самоуправления Москвы, в частности
Справедливости ради следует отметить, что большое количество исследо-
ваний в рассматриваемой сфере проведено до вступления в силу нового федерального закона о местном самоуправлении1 При этом они освещают нормо-творческую сферу деятельности органов местного самоуправления либо в целом по России, либо применительно к отдельным регионам РФ (например, Великому Новгороду, Татарстану и др) и поэтому затрагивают проблематику настоящей работы лишь в мере, достаточной для раскрытия только отдельных аспектов деятельности местного самоуправления Москвы
Нормативную базу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации2, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты Москвы и других субъектов Российской Федерации, положения дореволюционного российского и советского законодательства, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления Москвы
Фактологическую базу диссертации составляют правовые акты муниципальных образований Москвы, статистические и социологические данные и материалы, относящиеся к практической деятельности органов местного самоуправления
В своем исследовании диссертант поставила задачу определить круг субъектов, занятых разработкой и принятием нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и с этой целью уделила в своем анализе особое внимание определению правовой природы нормативных актов органов местного самоуправления,
Исследование проведено с учетом основных направлений политики Москвы в сфере развития местного самоуправления, разъяснений Совета муниципальных образований Москвы, положений, содержащихся в постановлении Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г № 1028-ПП «О Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг »3, и др
1 Закон от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ
2 Собрание законодательства РФ 2009 26 янв (далее - Конституция)
3 См Вестник Мэра и Правительства Москвы 2007 № 70
В интересах достижения полноценных результатов исследования диссертантом изучены и проанализированы монографии, научные статьи, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, интернет-публикации, иные аналитические материалы по проблематике нормотворчества местного самоуправления
Хронологический период, который охватывается исследованием Исследование охватывает период с начала 2003 г (6 ноября 2002 г бьш принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»), тес момента фактического формирования органов местного самоуправления Москвы (муниципалитетов и муниципальных Собраний), функционирующих до настоящего времени
Научный и практический интерес к исследованию вышеназванного периода обусловлен тем, что именно с этого времени в Москве начала реализовы-ваться модель построения системы органов местного самоуправления с учетом положений и требований, содержащихся в международно-правовых актах и Конституции Российской Федерации
Территориальные рамки исследования Концепция диссертации предполагает исследование темы на базе документов федерального и регионального уровней Особое внимание уделено опыту Москвы В этой связи диссертант изучала практическую деятельность и правовую базу становления и развития местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы на протяжении всего рассматриваемого периода
Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере нормотворчества органов местного самоуправления как особого вида социальной управленческой деятельности, рассматриваемой с учетом особенностей их структурирования в городах федерального значения
Предметом исследования выступают нормы права, посредством которых осуществляется процесс регулирования нормотворческой деятельности органов местного самоуправления (в частности, нормативные правовые акты органов
государственной власти Российской Федерации и города Москвы, правовые акты органов местного самоуправления Москвы)
Теоретико-методологическая основа исследования. Методологическую основу настоящего исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые вопросы во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно
Цель и задачи исследования Основная цель настоящего исследования — выявить на основе системного анализа сущность нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, а также и правовые аспекты названного процесса, с точки зрения как общетеоретических представлений о местном самоуправлении, так и практики решения задач местного самоуправления применительно к Москве Под этим углом зрения не оставлено без внимания и изучение процесса становления, функционирования и развития в Российской Федерации института нормотворчества органов местного самоуправления, как неотъемлемой части процесса формирования единого правового пространства России
Цель диссертационной работы предопределила решение в ней следующих задач применительно к исследуемой теме, а именно
раскрытие понятия и исследование сущности и в целом правовой природы муниципального нормотворчества,
анализ и выявление принципов муниципального нормотворчества,
исследование аспектов компетенции органов местного самоуправления Москвы в сфере муниципального нормотворчества,
- определение понятия, видов и особенностей актов муниципального
нормотворчества органов местного самоуправления Москвы,
- установление специфики механизма нормотворческой деятельности ор
ганов местного самоуправления Москвы, включая правотворчество и право-
творческий процесс,
уяснение значения и места нормативных актов органов местного самоуправления Москвы в единой системе законодательства Российской Федерации,
разработка дополнительных требований к нормотворчеству органов местного самоуправления Москвы как к процессу и результату этой деятельности,
исследование основных тенденций развития нормотворчества органов местного самоуправления Москвы,
обоснование роли органов государственной власти Москвы и Совета муниципальных образований Москвы в нормотворческом процессе,
определение роли вышеназванных органов в создании необходимых ор-i анизационно-правовых и материально-финансовых условий, необходимых для осуществления деятельности по разработке и принятию нормативных правовых актов органами местного самоуправления Москвы,
исследование особенностей нормотворчества муниципальных образований Москвы, с учетом того, что Москва является одновременно городом федерального значения, столицей Российской Федерации, мегаполисом,
разработка предложений, направленных на совершенствование организационного и правового регулирования механизма разработки и принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления Москвы и гарантирующих надлежащую реализацию принятых актов
Объективности ради следует отметить, что задача настоящей работы не ограничивается лишь описанием самого процесса происхождения «нормы права», принимаемой органами местного самоуправления через все стадии ее «создания», ибо в ней содержится попытка научно обосновать необходимость этой деятельности путем поиска ответов на вопросы о правовом регулировании общественных отношений, о планировании нормотворческой работы и прогаози-ровании последствий принятия нормативного акта, а также о выборе профессионально-правового «языка» и создании с этой целью единого терминологического словаря и т д
11 Научная новизна исследования заключается в следующем
нормотворческая деятельность органов местного самоуправления раскрывается и анализируется как профессиональная юридическая деятельность в двух аспектах как процесс и как конечный результат (т е принятое решение),
определен состав элементов (структура) нормотворческой деятельности органов местного самоуправления,
предлагается классификация стадий нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы и систематизируется требования к нормативной практике этих органов,
рассматривается суть понятий «нормативный правовой акт органов местного самоуправления», «принципы нормотворчества» и на этой основе проводится анализ нормотворческой деятельности муниципальных образований Москвы с учетом особенностей, закрепленных в законодательстве,
предлагается авторский вариант системы этапов нормотворчества органов местного самоуправления Москвы, раскрывается содержание понятий «унификация», «стандартизация» в нормотворчестве рассматриваемых органов
Новизна исследования характеризуется и тем, что территориальными рамками исследования является Москва — город, где организация местного самоуправления имеет определенную специфику
В ходе исследования рассмотрены проблемы, связанные с особенностями законодательного регулирования муниципальных правовых актов решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, актов органов и должностных лиц местного самоуправления, под углом зрения роли этих органов и должностных лиц местного самоуправления в реализации функциональных властных полномочий в рамках предметов ведения местного самоуправления, а также переданных им отдельных государственных полномочий
Основные положения, выносимые на защиту:
1 Выявленные наиболее общие закономерности и современные тенденции в развитии нормотворчества органов местного самоуправления в России-
ской Федерации позволяют определить его как особую разновидность управленческой деятельности данных органов и их должностных лиц и ее конечный результат по разработке, принятию, изданию, изменению и дополнению нормативных предписаний, органично сочетающую интересы местного сообщества и государства
В содержании понятия «нормотворчество» можно выделить два взаимосвязанных элемента сама деятельность и ее конечный результат, каковым является принятый нормативный правовой акт
2 Нормотворчество органов местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований Москвы имеет ряд существенных особенностей,
обусловленных спецификой системы управления городом федерального значе
ния, а также содержанием реализованной в нем модели организации местного
самоуправления
Нормотворчество названных выше субъектов
является санкционированным,
носит преимущественно правообразующий и правоконкретизирующий характер,
в механизме их деятельности не используются формы непосредственной демократии,
нормотворческий процесс содержит стадии, не свойственные нормотворчеству органов местного самоуправления в муниципальных образованиях других видов (городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах)
их деятельность характеризуется наличием устойчивой зависимости содержания нормативных правовых актов органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований от процедуры их принятия
3 Сложившаяся практика нормотворчества органов местного самоуправ
ления Москвы на сегодняшний день имеет ряд существенных недостатков, яв
ляется неэффективной и неприемлемой для мегаполиса, обладающего статусом
субъекта Российской Федерации и ее столицы
Наиболее существенными недостатками в сфере нормотворчества органов местного самоуправления Москвы на текущем этапе являются
различная интерпретация одних и тех же положений законодательных и нормативных актов, на основе и во исполнение которых принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления,
разрозненное нормативное регулирование одних и тех же вопросов в разных муниципальных образованиях, приводящее к их несогласованности, при одинаковых предметах ведения,
недостаточное освещение необходимой правовой информации о принимаемых органами местного самоуправления Москвы нормативных правовых актах в каком-либо из информационных банков (КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс и др),
неразработанность единого, унифицированного способа программного обеспечения, передачи и хранения правовой информации,
отсутствие единого информационного и правового пространства
4 В целях устранения отмеченных выше недостатков диссертантом предлагается
4 1. разработать и принять закон города Москвы «О нормативных правовых актах органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы», в котором детально урегулировать общественные отношения в сфере нормотворческой деятельности органов местного самоуправления с использованием, преимущественно, диспозитивного метода правового регулирования, что позволит создать базовую конструкцию нормотворчества органов местного самоуправления (авторский вариант законопроекта приведен в Приложении 9),
4 2 разработать и ввести в действие Программу поддержки развития нормотворчества в рамках реализации городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гт, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г №1028-ПП,
4 3 провести «горизонталыгую» кодификацию актов органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований,
4 4 развивать модельное нормотворчество (при содействии Совета муниципальных образований Москвы и Государственного учреждения «Московский центр местного самоуправления») для органов местного самоуправления Москвы,
4 5 откорректировать нормотворческий процесс органов местного самоуправления Москвы путем включения в пего стадий работы над модельными актами,
4 6 создать единую систему обнародования актов органов местного самоуправления Москвы, их учета и распространения правовой информации,
4 7 стандартизировать и унифицировать нормативные правовые акты ор
ганов местного самоуправления Москвы, включая принятие законодательного
акта города Москвы, устанавливающего правила унификации и стандартизации
в сфере муниципального правотворчества
5 Для развития процессов по унификации и стандартизации нормотвор
чества органов местного самоуправления Москвы и вЕіедрения системы стан
дартов в области нормотворчества требуется проведение комплекса предло
женных в диссертации мероприятий организационного, информационного и
методического характера, направленных на
создание координационного органа на базу ГУ «Московский центр местного самоуправления»,
государственную информационную поддержку нормотворческой деятельности органов местного самоуправления,
- методическое обеспечение нормотворческой деятельности органов ме
стного самоуправления,
обеспечение государственного содействия органам местного самоуправления в проведении экспертизы принимаемых ими нормативных правовых актов на этапе проектирования,
повышение профессионального уровня кадрового состава органов мест-
ного самоуправления, повышение качества профессионального образования в сфере нормотворчества
6 В целях обеспечения законности и эффективности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы необходимо создать систему контроля за данным видом деятельности, которая включала бы в себя следующие виды контроля
предварительный контроль - на стадии разработки проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления,
оперативный контроль - на стадии обсуждения и доработки проекта,
последующий контроль со стороны контролирующих органов (прокуратура и др ) - после официального принятия (утверждения) нормативного правового акта органом местного самоуправления
При этом предварительный и оперативный контроль может быть как внешним (со стороны прокуратуры, префектуры, иных контрольных органов, а также со стороны Совета муниципальных образований Москвы), так и вігут-ренним (со стороны самого нормотворческого органа в лице специальных комиссий по нормотворчеству, юридической службы и т п )
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена необходимостью объективно и комплексно, с учетом накопленного опыта нормотворчества органов местного самоуправления Москвы проанализировать правовую природу нормотворчества органов местного самоуправления, взаимодействие органов местного самоуправления по вопросам нормотворчества с иными институтами публичной власти с целью разработки и внесения предложений, а также практических рекомендаций, направленных на совершенствование нормотворческой практики органов местного самоуправления Москвы
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения, концептуальные методологические подходы к проблемам нормотворчества органов местного самоуправления Москвы могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования как московского, так и федерального законодательства в сфе-
16 ре организации местного самоуправления крупных городов и регламентации нормотворчества (процесса и результата) органов местного самоуправления вообще
Полученные результаты могут
обогатить содержание теории науки муниципального права, новыми подходами к ее разработке,
быть полезны для работы Совета муниципальных образований Москвы и органов государственной власти и местного самоуправления,
использоваться в научных исследованиях по проблематике муниципального права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право Российской Федерации», в подготовке научных изданий и учебно-методических пособий,
применяться в обучении, повышении квалификации и переподготовке специалистов по муниципальному праву и управлению, а также должностных лиц органов местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления Москвы и других регионов
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях Президиума Совета муниципальных образований города Москвы Отдельные положения и выводы были изложены автором на Форуме-выставке «Учимся управлять вместе' Молодое поколение и местное самоуправление» (Москва, апрель 2009 г)
Некоторые предложения касательно стадий процесса принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления учтены при разработке отдельных актов
Положения исследования используются в учебном процессе, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность
Основные идеи диссертации и выводы автора о необходимости совершенствования существующей нормативной базы о функционировании местного самоуправления Москвы воплощены в авторском проекте Закона города Москвы «О нормативных правовых актах органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы» (Приложение № 1),
!7
реализация которого, по мнению автора, внесет единообразный подход к нормотворчеству органов местного самоуправления Москвы
Теоретические и практические результаты, достигнутые в ходе исследования изложены в пяти научных публикациях диссертанта
