Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые аспекты финансовой основы местного самоуправления 12
1.1. Природа и сущность финансовой основы местного самоуправления. Компоненты местных финансов 12
1.2. Влияние конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления 29
1.3. Состояние конституционно-правового регулирования финансовой основы местного самоуправления 39
Глава II. Нормативно-правовые механизмы регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов 54
2.1. Способы правового регулирования соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления 54
2.2. Порядок и способы реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию местных финансов 70
2.3. Юридические гарантии реализации принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления 94
Глава III. Направления совершенствования правового регулирования финансовой основы муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 118
3.1. Местные финансы муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в процессе реализации политики бюджетного федерализма 118
3.2. Особенности нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 135
3.3. Пути развития законодательства о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальных единиц с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 152
Заключение 164
Нормативные правовые акты 172
Список литературы 184
- Природа и сущность финансовой основы местного самоуправления. Компоненты местных финансов
- Влияние конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления
- Способы правового регулирования соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления
- Местные финансы муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в процессе реализации политики бюджетного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление одновременно является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти и институтом гражданского общества.
Целью развития любого муниципального образования является улучшение качества жизни членов местного сообщества. Достижение данной цели осуществляется с помощью достаточных собственных финансовых ресурсов. При этом социальные и экономические потребности муниципального образования соотносятся как цель и средство. А мера ответственности органов местного самоуправления за решение социальных вопросов и эффективность реализации своих полномочий определяется материальной основой, которой располагают соответствующие муниципалитеты.
Созданная за десятилетие с момента принятия Конституции Российской Федерации система местного самоуправления была экономически маломощна и не способна на выполнение своей основной функции — удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания. Развитие межбюджетных отношений в направлении отказа от индивидуального согласования объемов финансовой помощи к распределению ее на формализованной основе не привело к обеспечению финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Действующее в то время законодательство, регулирующее общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления, не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). На местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные
4 обязательства, так называемые «федеральные мандаты», не обеспеченные
источниками финансирования. Такая практика не позволяла органам
местного самоуправления обеспечивать сбалансированность бюджетов и
вынуждала их проводить политику выборочного или частичного
исполнения возложенных обязательств с накоплением, в том числе за счет
заимствований, безнадежной задолженности.
Указанные обстоятельства наряду с другими послужили причинами для реформирования организации системы местного самоуправления и пересмотра нормативных правовых подходов к регулированию местных финансов муниципальных образований.
Принятие 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, изменения бюджетного и налогового законодательств имели своей целью решение многих задач. Среди основных — сбалансированное с финансовыми ресурсами муниципальных образований определение перечня вопросов местного значения.
Практические трудности реализации новелл законодательства обусловили вступление в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в полном объеме с 2009 года. Более того, результаты мер нормативно-правового регулирования, направленных на увеличение объема собственных финансовых средств муниципальных образований, в настоящее время свидетельствуют о недостижении сбалансированности муниципальных расходных обязательств с их ресурсным обеспечением.
К тому же в настоящее время в Российской Федерации одновременно с реформированием системы местного самоуправления происходит образование новых субъектов Федерации в результате объединения субъектов Российской Федерации, в связи с чем правовое регулирование организации местного самоуправления и вопросов финансового
1 Далее во введении — Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ
5 обеспечения муниципальных образований вновь образованных субъектов
Российской Федерации объективно имеет определенную специфику.
Состояние разработанности темы и круг источников.
Проблемам организации местного самоуправления в науках конституционного и муниципального права, встроенности муниципального уровня публичной власти в систему государственного управления посвящены работы многих современных российских ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, М.Н. Кирюхиной, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, СВ. Степашина, В.И. Фадеева, СМ. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.
В работе над диссертацией также использовались труды, в которых освещается круг вопросов, связанных с ресурсным обеспечением местного самоуправления, в том числе таких специалистов в области муниципального и финансового права, как О.В. Берг, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, Н.В. Герасименко, Н.А. Игнатюк, Ю.А. Крохина, Э. Маркварт, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, О.Л. Савранская, Л.Д. Селюков и других.
В исследовании нашли отражение основные положения трудов отечественных государствоведов в России: В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, В.В. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.В. Коркунова.
Автор опирался на диссертационные исследования по проблемам правового регулирования местных финансов последних лет А.А. Ежковой, В.Л. Зайченко, В.А. Зозулюк, С.С. Кузнецова, И.А. Львова.
Цель диссертационного исследования — выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании финансовой основы местного самоуправления, в том числе и в части реализации принципа
соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:
определить компоненты местных финансов, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;
оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления;
выявить полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления;
проанализировать влияние новелл законодательства на формирование местных финансов и выработать предложения по их совершенствованию;
исследовать содержание конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов;
исследовать состояние местных финансов муниципальных образований в процессе реализации политики бюджетного федерализма на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа;
сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации новелл законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.
7 Объектом исследования являются общественные отношения,
которые складываются в процессе правового регулирования финансовой
основы местного самоуправления.
Предметом исследования выступают нормы конституционного, муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права, с помощью которых осуществляется регулирование местных финансовых ресурсов.
Методологическая основа. В качестве методологической основы исследования использовался общенаучный диалектический метод познания. В работе над диссертацией также использовались частно-научные методы: системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический.
Их применение позволило исследовать объект и предмет научной работы в системной взаимосвязи, всесторонне и объективно.
Нормативную правовую и эмпирическую базу работы составили Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Законы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местных финансовых ресурсов. Анализ данного нормативного правового массива осуществлен сквозь «призму» конституционного закрепления места и роли местного самоуправления в статьях 3, 8, 12, 130—132 Конституции Российской Федерации. В ходе проведения исследования изучена практика Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Суда Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Дудинского городского суда по вопросам соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства в бюджетной и налоговой сферах.
8 Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании
правового регулирования муниципальной финансовой основы.
В целом работа является одним из первых исследований в
направлении:
1. сопоставления проблем теоретического характера изменений
законодательства, в частности новелл Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ, по финансовым вопросам муниципального уровня
публичной власти и результатов их реализации на практике;
2. анализа формирования регионального законодательства о
финансовой основе муниципальных образований с учетом образования в
составе Российской Федерации нового субъекта — Красноярского края, и
административно-территориальной единицы с особым статусом в границах
Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, а также
изменений в бюджетном процессе региона.
По материалам исследования, с учетом результатов практического применения отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства.
Основные положения (теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации), выносимые на защиту:
Обоснована необходимость соблюдения комплексного подхода к правовому регулированию системы «компетенция — социальная стандартизация — механизмы формирования финансов» в целях реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления. Предлагается внести в законодательство норму, гарантирующую увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований в случае расширения перечня вопросов местного значения.
Сформулирован тезис о том, что отказ федерального законодателя от использования государственных минимальных социальных стандартов
9 и исключение положений о них из Бюджетного кодекса Российской
Федерации ставит под сомнение правомерность и целесообразность
наделения органов местного самоуправления полномочиями по
установлению муниципальных минимальных социальных стандартов.
Отсутствие в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
порядка и методик установления муниципальных минимальных
социальных стандартов приведет к невозможности их практической
разработки и применения органами местного самоуправления.
3. Предложено исключить из Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ требование о создании органов местного самоуправления в
организационно-правовой форме «учреждение» и наделить органы
местного самоуправления правами юридического лица по аналогии с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это
позволит устранить коллизии норм гражданского законодательства и
законодательства о местном самоуправлении в части осуществления
органами местного самоуправления бюджетных и налоговых полномочий,
их участия в гражданском обороте.
4. Выдвинуто основанное на анализе наделения отдельными
государственными полномочиями органов местного самоуправления
Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа предложение о
внесении в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ нормы,
согласно которой количество передаваемых отдельных государственных
полномочий на муниципальный уровень власти не может превышать более
чем на 1/3 число собственных полномочий органов местного
самоуправления. Включение такой нормы в указанный Закон позволило
бы не допустить фактического огосударствления местного
самоуправления.
5. Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ с 2005 года
осуществляет большинство полномочий на основе Договора об основах
отношений между органами государственной власти Красноярского края и
10 органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого)
автономного округа ввиду вхождения в состав Красноярского края. Однако
делегирование полномочий, осуществляемых органами государственной
власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в
соответствии с данным Договором, органам местного самоуправления и
передача им соответствующих финансовых ресурсов характеризуется
отсутствием нормативной правовой базы. В связи с этим обоснована
необходимость совершенствования действующего законодательства в
части определения перечня передаваемых органам местного
самоуправления отдельных государственных полномочий и порядка
передачи им соответствующих материальных средств и финансовых
ресурсов в сложносоставных субъектах Российской Федерации.
6. Предложено внести в Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» дополнения относительно основных характеристик административно-территориальных единиц с особым статусом. Необходимо законодательно закрепить в качестве идеи и цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа ее государственную поддержку и устойчивое социально-экономическое развитие как района Севера. Такое решение позволило бы определить пути формирования законодательства вновь образованного Красноярского края о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальной единицы с особым статусом.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертации могут использоваться в качестве материалов для дальнейших научных исследований по проблемам правовых основ,
регулирующих местные финансы, а также в качестве методических разработок для составления учебных программ и учебных курсов конституционного и муниципального права высших учебных заведений, как для подготовки специалистов, так и для переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в целях совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере местных финансов.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем внедрения предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в законотворческий процесс Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, практического применения аналитических результатов диссертации в надзорной деятельности прокуратуры Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа за соблюдением бюджетного законодательства органами местного самоуправления автономного округа.
Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: VIII Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «Роль и место финансового контроля в системе местного самоуправления», город Красноярск, 8—9 июня 2005 года; региональном семинаре Московской школы политических исследований «Федерализм, региональная политика и местное самоуправление», город Зеленогорск, 15—18 февраля 2006 года.
Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в экспертно-аналитическом направлении практической работы диссертанта в
12 Счетной палате Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа по
проведению экспертиз на проекты решений о бюджетах муниципальных
образований и путем опубликования 8 научных статей.
Природа и сущность финансовой основы местного самоуправления. Компоненты местных финансов
Конституция Российской Федерации1 признала и гарантировала местное самоуправление, установила принципы его осуществления на всей территории Российской Федерации на основе организационной и финансовой самостоятельности. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. При этом справедливым представляется утверждение, что для местного самоуправления «общей характеристикой всех функций является то, что качество их выполнения сказывается непосредственно и сразу на самочувствии населения». Достижение целей и решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, - удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания, - невозможно без наличия необходимых для этого ресурсов. Мера ответственности муниципальных образований за решение социальных вопросов, за реализацию тех или иных функций, которые относятся к их компетенции, определяется той экономической, финансовой, материальной и природно-ресурсной базой, которой располагает соответствующий муниципалитет. По мнению И.И. Овчинникова, органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности.2 Иными словами, реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его финансово-экономических ресурсов. Таким образом, финансово-экономические ресурсы составляют материальную основу местного самоуправления. Органы местного самоуправления принимают решения и несут ответственность за свои действия имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Следовательно, объем реализации властных полномочий органов местного самоуправления зависит во многом от объема материальных ресурсов, находящихся в его распоряжении. Термин «основы местного самоуправления» впервые был введен на территории нашей страны, в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты законы, которые так и назывались «Об основах местного самоуправления». Термин «основы местного самоуправления» был использован не только в названии законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления. Затем этот термин был закреплен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».1 В союзном Законе раздел II назывался «экономическая основа местного самоуправления», раздел III - «финансовая основа местного самоуправления».
Влияние конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления
Несомненно, что выбор тех или иных принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления сам по себе не гарантирует создание оптимальной модели этих взаимоотношений. До сих пор, построить эффективную модель взаимоотношения государства и местного самоуправления в Российской Федерации не удалось.1 Одни исследователи вопросов местного самоуправления считают, что в процессе законодательного закрепления становления института местного самоуправления и определения его места в системе государственного управления в начале 90-х годов прошлого столетия в Российской Федерации «была реальная возможность выбора одной из двух принципиальных моделей местного самоуправления».2 Другие исследователи, указывают, что история национального опыта организации местного самоуправления свидетельствует о том, что в России практически в «классическом» виде были воплощены как общественная теория местного самоуправления, так и государственная. Примерами которых, служат земская и городовая (городская) реформы 1864 и 1870 гг. и система местных советов в советской России соответственно.3 В связи с этим, в конце 80-х годов прошлого столетия в целях разрушения существовавшей многие десятилетия в законодательстве о Советах народных депутатов вертикали управления, развитие национального законодательства о принципах организации местного самоуправления было ориентировано на англосаксонскую модель развития. Согласно первой модели, так называемой европейской континентальной, построенной на государственной теории местного самоуправления, местное самоуправление организовано для решения двух задач. С одной стороны, оно должно быть ориентировано на решение вопросов местного значения, с другой, является низовым звеном в системе органов государственной власти. Вторая модель предполагает, что местное самоуправление - система публичной власти, которая выделена из системы органов государственной власти и в какой-то степени противопоставлена ей. В теории указанная модель называется англосаксонской и базируется на общественной теории местного самоуправления, в которой в качестве принципиального положения выделяется утверждение о необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины. В Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые было закреплено понятие местного самоуправления. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов были выведены из подчинения вышестоящим исполнительным органам государственной власти. Принятый в 1991 году закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1, сохранил и развил положения англосаксонской концепции в законодательстве. С внесением 21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР соответствующих изменений местное самоуправление с организационной точки зрения состоялось как самостоятельный уровень публичной власти. И тогда же, окончательное закрепление в основе российской правовой системы нашли идеи общественной теории местного самоуправления. Ключевым положением, подтверждающим ориентированность национальной правовой системы на организационную обособленность местного самоуправления в структуре публичной власти, являются положения статьи 12 Конституции Российской Федерации. Согласно норме данной статьи в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституция Российской Федерации отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. «Как представляется, появление этой статьи в Конституции - это не только отражение идей общественной теории местного самоуправления... Действительно, для того чтобы дать понять, что местное самоуправление - это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться административными методами, имело смысл написать, что это даже не государственная власть».1 При этом самостоятельность органов местного самоуправления согласно пункту 1 статьи 132 Основного закона также выделена в отношении осуществления ими полномочий по формированию и управлению местными финансами, такими как управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов. Следует также отметить, что в Конституции Российской Федерации в целом основной акцент поставлен на самостоятельность местного самоуправления. Слово «самостоятельно» отнесено к институту местного самоуправления (статья 12), к гражданам в решение вопросов местного значения (статья 130), к органам местного самоуправления при установлении их компетенции (статья 132). Принятый в развитие конституционных положений Федеральный закон от 26 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» воспроизводит аналогичные нормы об отделении органов местного самоуправления от государственных, а также о компетенционной и финансово-экономической автономии местного самоуправления. Таким образом, Конституция Российской Федерации и статутный Закон об организации местного самоуправления установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций. Однако практическую реализацию на основе конституционных положений как организационно и финансово самостоятельного уровня публичной власти система местного самоуправления в Российской Федерации не получила. Формально системы местного самоуправления в России нашли широкое развитие. По состоянию на начало 2000 года в Российской Федерации было юридически оформлено более 12-ти тысяч муниципальных образований. В подавляющем большинстве из них были избраны органы местного самоуправления, однако анализ их деятельности показывал, что институты местного самоуправления, как правило, экономически маломощны, а их возможности влияния на хозяйственную и социальную ситуацию на местах весьма ограничены. Состояние местных бюджетов практически повсеместно характеризовалось глубоким дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления. Для его ликвидации постоянно требовалась финансовая помощь местным бюджетам со стороны субъектов Российской Федерации, которая предоставлялась в условиях жесткого дефицита ресурсов и при необходимости учета специфики и потребностей каждой из территорий.
Способы правового регулирования соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления
Европейская Хартия местного самоуправления в качестве одного из основных принципов формирования муниципальных финансовых ресурсов закрепляет принцип соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. При этом, как справедливо считают исследователи, данные принципы выступают как цели, к достижению которых необходимо стремиться, «поскольку ресурсы никогда не бывают соразмерны потребностям. Применение данных принципов необходимо, поскольку они требуют выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти».1 Большинство толковых словарей русского языка определяют «соразмерность» как согласование, пропорциональность, соответствие чему-либо по величине, размеру и т.п.1 Соразмерность, как и формально-юридическое равенство, является универсальным правовым принципом. Реализация принципа соразмерности финансовых ресурсов объему возложенных на органы местного самоуправления полномочий возможна с помощью комплексного регулирования трех составляющих нормативно-правовой системы: 1. перечня вопросов местного значения и перечня полномочий органов местного самоуправления, составляющих компетенцию органов местного самоуправления; 2. единиц измерения и количественных характеристик, при помощи которых можно перевести общественные услуги в количество необходимых для их предоставления финансовых ресурсов; 3. механизмов закрепления за местными бюджетами достаточного объема финансов. Рассмотрим первую составляющую - компетенцию органов местного самоуправления. Компетенция - это содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе.2 Компетенция органа или должностного лица включает два элемента: предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов) и полномочия (объем прав и обязанностей). Статьей 4 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией государства или законом. Указанное положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Состояние нормативно-правовой базы, регулирующей компетенцию органов местного самоуправления и ее разграничение с другими уровнями публичной власти в Российской Федерации до настоящего времени характеризовалось содержанием большого количества устаревших норм и норм, противоречащих Конституции Российской Федерации; смешением трех разных юридических категорий - «компетенция», «предметы ведения», «полномочия»; расширением компетенции органов местного самоуправления специальными законами по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; закреплением в федеральном и региональном законодательстве вопросов, не подлежащих правовому регулированию на местном уровне.
Местные финансы муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в процессе реализации политики бюджетного федерализма
Становление системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, складывавшееся с 1994 года в направлении перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям к единым правилам распределения ее на формализованной основе, не привела к решению принципиальных задач по поводу распределения общественных финансов. Так, действующее законодательство не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий), не были обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы. Широкая сфера расходов была отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего происходило размывание ответственности за предоставление значительной части общественных услуг. При этом обычной была практика регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными правовыми актами федерального уровня, действовало множество централизованно установленных натуральных и финансовых норм. На региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, так называемые «федеральные мандаты», не обеспеченные источниками финансирования. Требования, как Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и Федерального закона от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» по возмещению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов не выполнялись. Повсеместное распространение получили судебные иски к региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам. Такой пробел в нормативно-правовом регулировании межбюджетных отношений как отсутствие схемы разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, не позволял органам государственной власти субъектов Российской Федерации и особенно органам местного самоуправления обеспечить сбалансированность бюджетов и вынуждал их проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных обязательств с накоплением (в том числе за счет заимствований) безнадежной задолженности. Следует отметить, что проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления также как и проблема несоответствия объема полномочий финансовым ресурсам не являются отличительными для Российской Федерации. Аналогичные трудности испытывает и ряд других стран.1 Государство в лице своих органов, в частности Правительства Российской Федерации, в решении проблемы реформирования межбюджетных отношений проявляет достаточно последовательный подход, о чем свидетельствуют принимаемые, начиная с 1998 года, программные нормативные правовые акты: 1. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, утвержденная Постановлением Правительства от 30 июля 1998 года № 862; 2. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная Постановлением Правительства от 15 августа 2001 года№ 584. Ключевой задачей реформы межбюджетных отношений стало предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами. В целях решения указанной задачи оба целеполагающих документа содержат концептуальные предложения по разграничению полномочий между органами власти и управления разных уровней.
