Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы территориального общественного самоуправления
1.1. Территориальное общественное самоуправление в условиях государственной природы местного самоуправления 15
1.2. Территориальное общественное самоуправление как сложная система в условиях обособления местного самоуправления от государственной власти 47
1.3. Естественно - правовые основы территориального общественного самоуправления и русская община как его прототип 62
Глава 2. Конституционно - правовое регулирование территориального общественного самоуправления
2.1. Разграничение полномочий в регулировании местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации .. 84
2.2. Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении 92
2.3. Методология законодательного регулирования территориального общественного самоуправления 106
Заключение 136
Библиографический список использованной литературы 148
Приложение 1. Соответствие региональных конституций и уставов общественной природе местного самоуправления и ТОС 159
Приложение 2. Проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» 164
Пояснительная записка
- Территориальное общественное самоуправление в условиях государственной природы местного самоуправления
- Территориальное общественное самоуправление как сложная система в условиях обособления местного самоуправления от государственной власти
- Разграничение полномочий в регулировании местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
- Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении
Введение к работе
Конституция Российской Федерации провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым и социальным государство^, призванным обеспечить развитие России без сокрушительных социальных катаклизмов. Содержанием демократического государства выступают как общепризнанные права и свободы человека и гражданина, так и соблюдение основанных на них общественных интересов.
В связи с решением задачи построения демократического государства трансформируется основная функция права - от принуждения к признанию и защите прав человека как основополагающего принципа организации правового общества. Принципы суверенитета народа, признания и защиты прав человека определяют смысл конституционной реформы как необходимого условия трансформации пассивности граждан в активную гражданственность, а так же смысл федерализма, местного самоуправления и форм самодеятельности граждан.
Одной из широко распространенных форм самодеятельности граждан по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (ТОС), изначально признанное Законом СССР «Об общих началах мест-
1 *У
ного самоуправления и местного хозяйства» и Конституцией РСФСР как элемент системы местного самоуправления и форма участия населения в его осуществлении. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991)3 урегулировал (ст. 80-8 б) институты ТОС.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации в основания конституционного строя и правил взаимоотношений в обществе заложила иные, нежели в Конституции РСФСР 1978г., принципы и базисные нормы. Это принцип высшей социальной ценности человека, приоритет его основных прав и свобод, общественная природа местного самоуправления и соот-
1 от 9.04.90 № 1417-1// ВСНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст.267.
3 Конституция (Основной Закон) РСФСР (с изменениями от 10.06.91). М., 1978.
3 от 6 июля 1991г. № 1550-1 //ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст.1010.
4 ветствугощие ей базисные положения организации местного самоуправления.
Изменившиеся конституционные условия требуют адекватного пересмотра природы ТОС, его места и роли в системе общественных отношений. В частности, в связи с закреплением в Конституции Российской Федерации-общественной природы местного самоуправления возникает вопрос: в какой части эти изменения коснулись ТОС? Указанные конституционные положения хотя и нашли свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.)4, но в отношении ТОС допущен простой перенос институтов, урегулированных законом о местном самоуправлении 1991г.
Остро стоит также вопрос разграничения полномочий в правовом регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами, решение которого так же связано с пониманием природы ТОС В этом понимании имеются два подхода. В основе первого лежат права человека и ТОС рассматривается как партнер государственной и муниципальной власти (общественная природа). Другой подход определяет его государственную (административную) природу, когда ТОС рассматривается исключительно как инструмент проведения в жизнь решений власти и зависит от нее. Первому подходу соответствует подготовленный (с участием диссертанта) в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» (прил. 2). Второму — модель ТОС, урегулированная законами о местном самоуправлении 1991г. (ст.80-86), 1995г.(ст.27)5 и 2003г. (ст.27)6.
Проведенные в 1996 г. парламентские слушания по законодательным проблемам ТОС показали необходимость принятия специального федерального закона о ТОС как специфического общественного объединения. Однако
4 Федеральный закон «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Фе
дерации» от 06.10,2003 г. № 131-ФЗ. Парламентская газета. № 186 (1315). 08.10.2003.
5 Федеральный закон «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Фе
дерации» от 28 августа 1995г. Кг 154-ФЗ // СЗ РФ.1995. № 35. Ст.3506.
* 27 статья отнесла регулирование организации ТОС к нормативным правовым актам муниципального образования (закон 2003 г.), а также (закон 1995г.) и к закону субъекта Российской Федерации.
5 последующие рассмотрения концепции этого законопроекта на пленарных заседаниях Государственной Думы показали недостаточную глубину обоснований общественного начала в ТОС, что потребовало дополнительных научных изысканий. Разграничение полномочий в правовом регулировании ТОС и разработка федерального закона о ТОС на основе единого понимания его природы остаются по настоящее время нерешенной задачей. При этом возможны альтернативы: либо ТОС станет институтом гражданского общества, обладающего достаточной самостоятельностью и независимостью от органов публичной власти, чтобы придать необратимый демократический характер местному самоуправлению; либо ТОС останется инструментом местного государственного управления, что в конечном итоге означает восстановление "чиновничьей" вертикали. В обществе и законодательной политике господствует точка зрения на ТОС, соответствующая идее "чиновничьей" вертикали, в частности ей соответствует институализация ТОС в законах о местном самоуправлении 1991г. и 2003г. Об этом также свидетельствуют прошедшие по проблеме правового регулирования ТОС с участием диссертанта парламентская научно-практическая конференция (май 1996), парламентские слушания (ноябрь 1996, май 2001), межрегиональная конференция в г. Саратове (июль 1999) и научно-практические конференции по проблемам местного самоуправления (ноябрь 1999, май и сентябрь 2001, сентябрь 2002)7.
В правовых актах, в том числе судебных, под термином «территориальное общественное самоуправление" нередко понимают местное самоуправление либо, что составляет другую крайность, общественную организацию. Кроме того, федеральное законодательство вводит и рамочными нормами регулирует не признанное Конституцией России в качестве основного
Проблемы органов территориального общественного самоуправления — проблемы гражданского общества. Часть 1. Проблемы органов ТОС: Мат. парл. слуш. 22 ноября 1996г. и парл. межрег, н-гграк, конф. 24 октября 1996г./ Общ. ред. В.И. Зоркальцева, М.В. Фильшина, В.Н. Федотова. Издание Гос. Думы. М., Известия, 1997.143 с; Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: Мат. н-пр. конф.11-12 ноября 1999 г. Издание МЭПИ. М., СИМС.1999. 264 с; Российская государственность и местное самоуправление: Мат. н-пр. конф.18-19 мая 2001г. Часть 1. М., МЭПИ. 2001.184 с; Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: Сб. тр. н-пр. конф. 21-22 сентября 2001г. М., Междуіі, ун-т. 2002. 208 с; Регионы и власть: экономика, управление, кадры: Сб. тр. н-пр. конф. 20-21 сентября 2002 г. M., Междуи. ун-т. 2003.
права - «право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления»8 и, как следствие, право гражданина на ТОС. Этим самым законодательство не следует статье 18 Конституции России, в соответствии с которой требуется раскрытие содержания ТОС через основные права человека (решить проблему соотношения ТОС - основные права человека). Категория «право гражданина на местное самоуправление» или производные от права не признаны Советом Европы и не известны ни в одном другом национальном законодательстве. Это усиливающие свидетельства необходимости единого понимания природы ТОС, соотношения ТОС с местным самоуправлением и с общественными объединениями. Требования статьи 18 Конституции Российской Федерации — основа принятия решения на разработку проекта федерального закона о ТОС, правильность которого подтверждена фактом рассмотрения Государственной Думой его различных вариантов, в том числе концепции, с которой согласились Правовое управление аппарата Государственной Думы и все рассмотревшие его юридические учреждения .
Актуальность рассматриваемой проблемы дополнительно подтверждается двумя обстоятельствами. Первое. Проведенный нами анализ конституций и уставов 89 субъектов Российской Федерации выявил серьезную проблему неравенства на территории Российской Федерации конституционных прав граждан в сфере местного самоуправления и осуществления ТОС.
Второе. Признание Президентом Российской Федерации необходимости сущностных изменений в законодательстве о местном самоуправлении. В пояснительной запиской к внесенному им проекту федерального закона11 констатируется подмена местного самоуправления ТОС. Эта оценка остается актуальной и в условиях нового (2003 г.) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
в Название одноименной статьи (3) в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995г. и 2003г.).
9 См.: Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практи
ка. М., МНИМП. 1998.600 с.
10 Заключение по проекту федерального закона «Об общих принципах организации территориаль
ного общественного самоуправления» (к 1 чтению) от 21.05.9S № 2.2-15/ 1317.
11 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерацин».-УДО ГД № 18 от 19.05.00.
В условиях конституционной реформы без знания природы ТОС невозможна как его институализация, так и связанные с ней становление и ин-ституализация местного самоуправления, общественный характер которого (взамен государственного) установлен действующей Конституцией. В тоже время до настоящего времени не проведены исследования, связанные с пониманием природы ТОС, учитывающего изменившийся характер природы местного самоуправления и гуманистические требования действующей российской Конституции. Принцип высшей ценности человека и его прав, а также требования ее статьи 18 задают вектор поиска путей к пониманию природы и конституционных основ ТОС.
Настоящая диссертационная работа направлена на восполнение пробела в знаниях, связанного с неоднозначным пониманием природы и конституционных основ ТОС, с уточнением его места и содержания, разграничения полномочий в правовом регулировании между субъектами правовых отношений и разработкой механизма законодательного регулирования ТОС.
Состояние научной разработанности темы в короткой истории ТОС12 с учетом его специфической принадлежности исключительно к советской форме народовластия перестроечного периода характеризуется двумя этапами активности исследователей в разработке его проблем.
Первый этап (1985-1993г.) был связан с работами советских ученых и исследователей; Сиддикова P.P. (национальные особенности организации общин в Узбекистане), Ларькиной А.П., Ильинского И.П., Крючкова Ю.А. (социальные аспекты ТОС), Прохорова B.F., Авакьяна С.А. (правовые вопросы становления ТОС), публикациях руководителей комитетов ТОС Москвы Запольского В.В., Поляка Д.А., Федотова В.Н, Церевитинова С.С, Яшина М.М. и др. (опыт конкретных ТОС). Начинает издаваться специальный журнал «Местное самоуправление» (гл. ред. Ковалев А.А.).
Другие исследователи подтверждают этот факт: «...до конца девятнадцатого века единственным объединением всех граждан по территориальному признаку являлась коммуна - местная община, обладающая правами местного самоуправления».-Чуев А.В., Говоренкова Т.М., Савин Д.А. ТОС: предпосылки возникновения и возможности для развития в современной России// ТОС: демократия, политика, власть: Указ. Сб.тр.С.124.
На втором этапе (с 1995г.) политико-правовые и социально-экономические аспекты ТОС (общины) рассмотрены в трудах российских ученых Бондаря Н.С, Саломаткина А.С, Шугриной Е.С, Бабурина С.Н., Глотова С.А., Пылина В.В., Парадиза А.Л., Ермакова Ю.А. и др. Последний период характеризуется статьями, обобщающими опыт организации и деятельности ТОС практиками - Арбузов Е.Б., Андрюхов Ю.А., Бабушкин А.В., Борисова Н.Ф, Запольский В.В., Жавко В.Н., Морозова С.С., Мостаков Е.А., Перовская С.Н., Путилина С.Н., Сеземан В.И., Тучин А.И., Церевитинов С.С., Широких P.M. (Москва и Московская область), Башкатов СП., Белкова Г.Г., Дорошко Л.Н., Калашников Н.В., Каневская И.Г., Кожевников В.И., Кочкин Ю.И., Куржанский Ю.А., Мякинина И.А., Шульц Э.О. (Санкт-Петербург), Дробышев Е.Г., Голубничий В.И., Козакова Л.Н. (Ставропольский край), Кушвиденко Н.К. (Тверь), Перепеченов СИ. (Саратов), Ситников Ю.И. (Воронеж), Полищук В.В. (Тюмень), Жуков А.А., Касимов М.Б. (Пермь), Скобеев Н.Л. (Самара), Глазов М.М. (Южно-Сахалинск) и др.
В связи с разработкой и рассмотрением проектов федеральных законов о ТОС, инициирования ими разработки соответствующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и новым в изменившихся условиях пониманием ТОС в журналах и периодической печати появляется ряд статей депутатов Государственной Думы и ученых: Вишнякова В.Г., Фильшина М.В. и исследователей - руководителей ассоциаций ТОС Федотова В.Н. (общероссийская), Васильева А.А. (Нижегородская), Зуева Л.П. (Пермская), Белокурова О.В. (Ульяновская), Фурмана Б.Ф. (Воронежская), Воронина Б.В. (Свердловская), Джашитова А.Э. (Саратовская), а также работы исследователей - организаторов ТОС Левчика Д.А. (Москва), Бобовича Р.Е. (Московская область), Седельникова А.А. (Красноярск). Период так же характеризуется судебным производством дел, истцами (заявителями) в которых выступают органы ТОС в защиту общественных интересов (комитеты ТОС "Серпуховский 46" и "Плющиха"), а так же производством гражданских дел, в которых органы ТОС являются стороной ответчика или третьими лицами, защищая собственные интересы.
В ВУЗах разрабатываются специальные программы курса.
В диссертациях исследуются различные аспекты ТОС. То внимание, которое уделяется разработке проблем ТОС в диссертационных исследованиях, можно проиллюстрировать следующими данными выборки из 36 работ: 50 процентов всех диссертаций по проблемам местного самоуправления в той или иной степени затрагивают проблемы ТОС, а работы Васильева А.А., Выдрина И.В., Ермакова Ю.А., Кашо B.C., Пылина В.В., Федорова А.Г. специально посвящены исследованию проблем ТОС. В указанных работах представлены различные аспекты ТОС в условиях государственной природы местного самоуправления (в том числе организационно-правовые в диссертация B.C. Кашо и А.Г, Федорова). Однако эти диссертационные исследования не раскрывают природы ТОС и механизмов его организации в условиях общественной природы местного самоуправления.
В указанной связи достаточно содержательные диссертационные исследования B.C. Кашо и А.Г. Федорова не отражают принципиально иной конституционной природы ТОС и его институтов, соответствующих действующей Конституции Российской Федерации.
Получение в этих условиях нового знания о конституционных основах ТОС определяет значимость диссертационного исследования.
Теоретические изыскания в создании эффективной для защиты прав граждан модели ТОС только начинаются. Подтверждением этому является практика проведения организациями и государственными учреждениями многочисленных научно-практических семинаров, конференций, "круглых столов" по проблемам ТОС, включая, кроме указанных, серию «круглых столов» или научно-практических конференций по ТОС в г. Санкт-Петербурге, Перми, Екатеринбурге, Буденновске и Георгиевске Ставропольского края.
Таким образом, главная цель настоящего диссертационного исследования была связана с преодолением несоответствия существующих знаний о природе ТОС как институте решения вопросов местного значения, полученных в условиях его государственной природы, объективным знаниям, связанным с изменением конституционной природы местного самоуправления
10 (сменой государственной на общественную). Граница между знанием и незнанием природы ТОС проходит через раскрытие гуманистических основ Конституции России и общественной природы местного самоуправления.
В результате преодоления указанного несоответствия получен положительный научный и практический эффект. Научный - вклад в теорию организации ТОС, оформленный в виде системы научных категорий и понятий. Практический - в виде проекта федерального закона о ТОС, оформленного для внесения на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.
Объектом исследования является ТОС и регулирующие его правовые акты в Российской Федерации.
Предмет исследования - природа, организация и функционирование ТОС, его законодательное обеспечение на современном этапе развития российской государственности.
Цель исследования — определение конституционных основ ТОС в условиях общественной природы местного самоуправления и методологии его законодательного регулирования - соответствует его предмету и определяет следующие задачи исследования: 1) раскрыть природу ТОС с определением системы понятий ТОС и отличительных признаков ТОС в условиях государственной и общественной природы местного самоуправления; 2) уточнить урегулированные в законодательстве о местном самоуправлении институты ТОС; 3) оценить природу ТОС с позиции Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, 4) определить принципы разграничения полномочий в регулировании ТОС между Российской Федерацией и ее субъектами и разработать методологию законодательного регулирования ТОС.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют системный анализ, общая теория права, теория естественного права, исторический и сравнительно-правовой методы. В основу исследовательского подхода положен системный анализ с учетом конституционного принципа высшей ценности человека и его прав. Диссертационное исследование основано
И на материалах рабочей группы комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, связанных с подготовкой проекта федерального закона о ТОС, материалах Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», материалах и нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления, материалах парламентских слушаний, заседаний Государственной Думы, опубликованных статьях и сообщениях. Автор использовал так же личный опыт работы в качестве члена указанной рабочей группы Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций и (вопросы защиты органом ТОС общественных интересов в судебном порядке) эксперта Комитета ТОС «Серпуховский 46». Новизна диссертационного исследования состоит:
в определении концептуальных различий ТОС в условиях государственной и общественной (ст.12 Конституции России) природы местного самоуправления, связанных с эволюцией политической системы российского общества и ее конституционного регулирования;
в раскрытии социальной и юридической природы ТОС как ключевого элемента, одновременно интегрированного в три важнейшие системы: государственного управления, местного самоуправления, систему общественных объединений, что предопределяет недопустимость исключительного отнесения органа ТОС к одной из названных систем;
в обосновании и определении цели ТОС как сложной системы - защита общественных интересов, которая позволила подтвердить общность природы ТОС и местного самоуправления и установить степень их сходства, обосновать тождественность органа ТОС органу общественной самодеятельности, определить меру исторической преемственности ТОС с русской общиной (волостной, крестьянской, казачьей, территориально-национальной)13.
Ср.: Положение об общественном управлении станиц казачьих войск (гл.1 «О станичном сборе»)/ Утв. Его Импер. Вел. 3 июня 1891г.//Аналитический вестник Выпуск 1 (3). Возрождение казачества; законодательные концепции и права человека. Издание РА «ТОС». М., 2000. С.79-101.
12 Категория общественный интерес и его защита органом ТОС введена диссертантом в научный оборот14, законодательный процесс13, в судебную практику1;
- в предложенной методологии законодательного регулирования ТОС в
условиях российского федерализма, положенной в основу подготовки проек
та федерального закона о ТОС.
Целостное представление о ТОС как сложной системе с общественным интересом в качестве системной цели является вкладом в теорию организации ТОС, дающим возможность для оптимизации структуры, функций, других параметров организации методами математического моделирования.
Основные положения, выносимые на защиту:
определение конституционного смысла ТОС как сочетания основного права граждан на объединение и права собираться и проводить собрания по месту жительства;
формулирование и характеристика отличительных признаков ТОС в условиях государственной природы местного самоуправления: защита общественных интересов в административном порядке, представительный характер, общественная форма, принцип территориальной организации, зависимость от органов местного самоуправления, двойной статус органа ТОС (частно-правовой и публично-правовой);
обоснование понятия и характерных черт ТОС в условиях общественной природы местного самоуправления как института гражданского общества с функцией защиты общественного интереса и статуса органа ТОС в системе общественных объединений, местного самоуправления и государственного управления;
14 См., например: 1996 год: Федотов А.В. О регулировании вопросов защиты в судебном порядке
прав субъектов с участием органов ТОС// Думский вестник. Гос. Дума, 1996, № 9 (24). С.96-97; 1999 год:
Федотов А.В., Федотов В.Н. Политико-правовая природа органа ТОС в условиях действия Конституции
Российской Федерации//Указ. мат. н-прак, конф. 11-12 ноября 1999 г. С.133-136; 2000 год: Федоров А.Г.
Указ. дис. С.89; 2002 год: Жаворонкова Н.Г. Проблемы организации ТОС в регионах России// Указ. сб. тр.
Третьей ежег. Всеросс. конф. С. І 88.
15 См., напр., Положение о ТОС в г. Иваново: Утверждено решением Ивановской городской Думы
от 24.02.98. № 113. Иваново, газ. Пассаж. 7.04.98. С.5.
1в См., напр., дела в Арбитр, суде Москвы с участием Комитета ТОС «Серпуховекий 46»: 1995. JJ» 17-91; 1996. Ка 2-343; 1997. № 17-43 «а», 17-235//Указ. ч. I. Мат.тарл.слуш. С.97,102-117.
характеристика ТОС как сложной системы» сочетающей совокупность основных отличительных признаков; наличие большого числа взаимодействующих между собой элементов, системной цели, иерархичной структуры, возможность расчленения на подсистемы, подчиненные в своем функционировании системной цели, разветвленность информационной сети и т.д.;
вывод о противоречии закрепленной в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации государственной природы местного самоуправления общефедеральной конституционной модели организации местных сообществ в Российской Федерации, основанной на понимании общественной природы муниципальной власти; предложения о приведении региональных конституций и уставов в соответствие с Конституцией России;
вывод о недопустимости отнесения Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирования прав граждан в системе ТОС к законодательству субъектов Российской Федерации, уставам и нормативным актам органов местного самоуправления, поскольку такой подход допускает вторжение в компетенцию Российской Федерации;
основные положения концепции разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в правовом регулировании ТОС. К регулированию федеральным законом отнесены институты ТОС, непосредственно связанные с правами граждан, гарантии их осуществления, а также признание права осуществления публичных полномочий субъектом ТОС;
определение структуры и основных положений проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», регулирующего частно-правовой статус ТОС, вопросы учреждения, регистрации, осуществления полномочий и ликвидации органа ТОС, порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан в системе ТОС, а также общие принципы его публично-правового статуса.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется: 1) рассмотрением Государственной Думой разработанного с участием
диссертанта проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» и сопутствующих законопроектов, что стимулировало подготовку, рассмотрение и принятие ряда региональных законов и местных положений о ТОС; 2) подготовкой на основе этого проекта региональных законов о ТОС (в т.ч. Сахалинская обл.) и Положений о ТОС, принятых муниципальными образованиями (в т.ч. г. Иваново); 3) включением положений указанного законопроекта о ТОС в региональные законы о ТОС (в т.ч. Ярославская обл.); 4) публикацией по теме диссертационного исследования 18 статей; 5) апробацией результатов исследования в форме сообщений на научно-практических конференциях и докладов на парламентских слушаниях 7.
Выводы и положения диссертационного исследования могут представлять интерес для экспертов - разработчиков законов в области регулирования и защиты прав граждан и местного самоуправления, специалистов в области законотворческого процесса, практических работников ТОС и их ассоциаций. Проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» подготовлен для принятия Государственной Думой. Результаты исследования также могут быть использованы при разработке учебных программ, учебников, учебных пособий по курсам конституционного и муниципального права, специальных курсов по государственному и муниципальному управлению, а также при разработке программ повышения квалификации депутатов и служащих.
Структура диссертации включает теоретическую и проектную главы, заключение, библиографический список использованной литературы и два приложения.
17 Проблемы органов ТОС - проблемы гражданского общества. Указ. чЛ: Мат. парл. слуш. С.22-25, 98-101, 131-138; Ч.П: Федотов B.H., Федотов А.В. ТОС - основа формирования гражданского общества: Мат. к парл. слуш. и парл. межрег. н-пр. конф. 112 с; Правовое регулирование ТОС. Стеноп парл. слуш. 25.05.2001г. С.13-15. '
Территориальное общественное самоуправление в условиях государственной природы местного самоуправления
Возникновение ТОС - объективное обстоятельство, вызванное, на наш взгляд, реакцией советской политической системы на международно-правовое признание прав человека. Отставание в области защиты признанных международным правом гражданских и политических прав человека было предметом острой критики советской системы.
Другие исследователи связывают возникновение ТОС с субъективным моментом - призывами партийных и государственных лидеров второй половины 80-х годов к перестройке общественной жизни18, а исследователь ТОС Д.А. Левчик считает, что возникновение ТОС (на примере Москвы) связано с «трансформацией политической системы управления городом и передачей денег из бюджетов районных советов в формирующиеся частные капиталистические структуры»19. Не возражая этим оценкам, следует в тоже время признать, что с точки зрения стратегических интересов граждан (обеспечения их гражданских и политических прав) они являются частными, связанными с конкретными обстоятельствами. В условиях правовой революции20, рассматривая ТОС как форму реализации конституционных прав граждан на собрания и объединение, его возникновение — историческая закономерность.
Возникновение ТОС в Москве и в стране относится к 1987 году, когда в целях перестройки системы работы с населением Московский горком КПСС направляет во все партийные и общественные организации рекомендации о необходимости общественного самоуправления, а Моссовет принимает решение об организации территориального самоуправления (1988). При этом указанные решения - закономерный поиск новых организационных форм общественной активности граждан в рамках гарантированного Конституцией СССР и РСФСР института участия граждан в управлении государственными и общественными делами в форме органа общественной самодеятельности21. На микротерритории конституционное право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами осуществлялось в формах домового комитета22, сельского, уличного, квартального комитета23 (как вида органа общественной самодеятельности) и общего собрания, схода24. Эти виды органа общественной самодеятельности «охватывают главным образом пенсионеров, избираются на практике незначительным числом жителей и сколь-нибудь заметного влияния на общественную жизнь обычно не оказывают»23. На основе анализа опыта работы домового комитета на территории, охватываемой будущей деятельностью комитета ТОС «Серпухов-ский»26, можно подтвердить указанную оценку Б.А. Страшуна и признать статус домкома, как отражающей интересы сложившейся корпорации небольшой группы пенсионеров, активно поддерживаемой местной организацией членов партии, состоящей в своем абсолютном большинстве также из пенсионеров. Проблема легитимности - основная проблема домкомов. Председатель домкома фактически избирался и назначался на собрании партийной организации (также как и товарищеский суд), занимая эту должность на многие годы. В данных условиях, учитывая непопулярность домкомов (психологический фактор), проблемы с заменой действующих председателей (правовой фактор), перестроечные силы в партии пошли не по пути демократизации домкомов, а по более простому пути - на создание параллельных домкомам структур или их включения в более крупную общественную структуру в микрорайоне.
Бесправие домкомов в защите общественных интересов на микротерритории в административном порядке и отсутствие полномочий в их защите в судебном порядке делало их недееспособными, что особенно проявилось в отсутствии какого-либо противодействия с их стороны созданию параллельных им органов ТОС. Более того, указанное бесправие для инициативных руководителей домкомов стало основанием трансформации домкомов в органы ТОС, когда их избрание осуществлялось не на партийном собрании, а на основе волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. Яркий пример такой трансформации - комитет ТОС «Высотный дом на Котельнической набережной 2\1» в Москве. В виде экспериментальных в границах дирекций эксплуатации зданий (ДЭЗ) создаются 23 Совета общественности микрорайона - координирующий орган всех общественных структур в микрорайоне (партийных, ветеранских, депутатских, домкомов, товарищеских судов, народных дружин, родительских комитетов), которым руководил общественный орган при исполкоме (координационный совет), и 3 Социально-педагогических производственных комплекса (с функцией ДЭЗ) в составе расположенных в микрорайоне государственных учреждений и общественных организаций27. Советы общественности микрорайонов создаются и в других городах .
Разбуженная активность граждан проявилась в ряде микрорайонов Москвы в протестных формах, в основном экологического характера. Яркий пример - микрорайон Братеево (49 тыс. нас). Основной общественный интерес - обеспечение требуемой экологической среды обитания, которая существенно нарушалась запланированным строительством промышленной зоны на территории микрорайона. Против этого строительства выступило подавляющее большинство населения, организованного активистами (лидер СП. Друганов, впоследствии депутат Верховного Совета РСФСР). Собрания и митинги - основная форма организации населения для выражения своей воли. По данным исследователя Д.А. Левчика на одном из таких собраний -митингов (11.08.1988, 3 тыс. чел.) принято решение о выборах комитета общественного самоуправления микрорайона (50 чел), которое реализовалось на учредительной конференции (168 делегатов) 4 сентября 1988 года. Эту дату можно считать днем рождения органов ТОС.
Идеи, положенные в основу организации и функционирования органа ТОС Братеево, позже в виде правовых норм закреплены в статьях 80-86 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (руководитель проекта СП. Друганов, председатель подкомитета по ТОС Комитета Верховного Совета по работе Советов и развитию самоуправления). Одновременно Мосгор-исполком (с участием горкома КПСС) разослал для рассмотрения (осень 1988) и утвердил «Примерное положение об общественном самоуправлении на территории районного Совета народных депутатов г. Москвы»29.
Территориальное общественное самоуправление как сложная система в условиях обособления местного самоуправления от государственной власти
Известные события 1993 г. оказали решающие влияние на развитие ТОС, изменение его конституционной природы, институализацию и становление нового статуса органа ТОС. Силовое прекращение полномочий российского парламента (сентябрь-октябрь) и Моссовета (октябрь), последовавшие затем указы Президента Российской Федерации о прекращении полномочий краевых, областных и местных Советов автоматически лишили органы ТОС существенной поддержки представительных органов, а в условиях, когда во многих случаях депутаты возглавляли органы ТОС , это означало начало ликвидации последних. В Москве деятельность органов ТОС была приостановлена, супрефекты приступили к изъятию их имущества.
Принятие новой Конституции России с одной стороны создало решающие предпосылки для развития ТОС на основе признания высшей ценностью человека, его прав и свобод, положа их в основу реформы организации местного самоуправления и децентрализации государственного управления. С другой - заложила модель местного самоуправления, которая не упоминает ТОС (ст. 12,130-133). Данное обстоятельство требует своего анализа.
В основу раздела 8 (Местное самоуправление) Конституции 1993 года положены нормы естественного права. Если до 1993г. местное самоуправление рассматривалось в связи с государственным управлением, являясь его нижним звеном, то в Конституции 1993г. оно рассматривается как структура гражданского общества, организационно обособленная от государственного управления. Для целей законодательного регулирования любого общественного отношения в соответствии с российской Конституцией необходим его анализ с точки зрения прав и свобод человека, которые в соответствии с ее 18 статьей «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечивается правосудием». Применение этой статьи как методологической для анализа организации ТОС, урегулированной статьями 80-86 закона о местном самоуправлении 1991г., позволяет поставить в соответствие его институтам два конституционных права граждан, относящиеся к основным правам человека (ст. 30, 31 Конституции ): общие собрания (сходы) граждан - право граждан Российской Федерации на собрания (ст.31); конференция (собрание представителей граждан) - право граждан Российской Федерации на собрания (ст.31); органы ТОС, создаваемые по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления - право граждан на объединение в форме органа ТОС (ст.ЗО).
Статья 30 Конституции Российской Федерации требует указания цели объединения граждан. В данном случае целью объединения граждан в форме органа ТОС является защита общественных интересов, которая является так же целью собрания граждан и их представителей.
Отнесение местного самоуправления к институту гражданского общества закрепляется в российской Конституции императивными положениями осуществления местного самоуправления гражданами как непосредственно (в формах прямого волеизъявления) так и через специальные органы. Указанное соотношение форм не урегулировано в законодательстве о местном самоуправлении, создавая пробел. Но очевидно, что конституционный институт осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (собрание, сход, сбор) может реализоваться исключительно на микротерритории. Тем самым общественный интерес не только защищается собранием граждан (членов общины), но и он наилучшим образом (автоматически) обеспечивается публичными полномочиями этого собрания. Данное обстоятельство коренным образом меняет правовой статус органа ТОС, делая его не нужным в большинстве случаев. В условиях признания за собранием граждан (членов общины) публичных полномочий возникает вопрос судьбы сложившейся системы ТОС. Очевидно, что институт собрания в системе ТОС трансформируется из частно-правовой в публично-правовую сферу отношений (являясь нижним звеном системы местного самоуправления). Соответственно учреждаемый на этом собрании орган ТОС так же трансформируется в публично-правовую сферу, приобретая статус органа местного самоуправления.
Разработчики 8 раздела Конституции 1993 года не обратили внимания на последствия влияния введенной императивной нормы осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления на орган ТОС, несмотря на то, что орган ТОС был прописан в действовавшей тогда Конституции Российской Федерации. Если орган ТОС не вписывался в концепцию местного самоуправления разработчиков, тогда был вариант отнести его к общественным объединениям, включив в статью 30 Конституции наряду с профсоюзами или же поместить в раздел второй «Заключительные и переходные положения». Однако этого не произошло. Представляется важным понять логику авторов 8 раздела российской Конституции, исключивших институт ТОС, допуская тем самым пробел в предложенной Конституции.
Существенным обстоятельством стал переход местного самоуправления го государственно-публичного статуса в общественно-публичный, в структуру гражданского общества. Являясь структурой общества, местное самоуправление не может содержать формы, в названии которой присутствует слово «общественный», тем более сочетающееся с самоуправлением -«общественное самоуправление». Создается аналог нелепице «масляное масло» - общественное общество. Очевидно, что разработчики раздела логично полагали, что вызванная включением в Конституцию 1993 года норма осуществления местного самоуправления в прямых формах (непосредственно тем самым придав властный статус институту собраний граждан в системе общественного самоуправления) вызывает необходимым реформирование организации местного самоуправления, осуществляемой в форме органов. При этом система органов неизбежно вызывает трансформацию статуса органа ТОС в публичную сферу правоотношений. Поскольку состав структуры органов, оставаясь неопределенной, не прописывался в 8 разделе, было бы нелогичным включение в него частного элемента структуры (органа ТОС).
Разграничение полномочий в регулировании местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
Постоянно изменяющиеся условия развития общества вызывают необходимым совершенствование правового регулирования его институтов в соответствии с рекомендациями, эффективность которых определяется эффективностью выбранных методов анализа. Для совершенствования механизма законодательного регулирования ТОС в качестве метода анализа действующего законодательства используем способы, подходы и полученные результаты при исследовании природы и конституционных основ ТОС. Полученные в результате такого анализа рекомендации по совершенствованию законодательства являются одновременно демонстрацией и критерием эффективности выбранного метода диссертационного исследования.
К действующему законодательству по ТОС, подлежащего анализу, относится законодательство, регламентирующее положения, характеризующие его природу, связанные с понятием, институтами и принципами организации в системе местного самоуправления в условиях федерализма.
В соответствии с принципами федерализма Конституция России закрепила разделение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установив сферы исключительного ведения Российской Федерации (ст.71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) и всю полноту государственной власти субъектов Федерации вне указанных предметов ведения (ст.73). В согласии с этими предметами ведения установлены и сферы законодательства: по исключительным предметам ведения Российской Федерации, включающее федеральные конституционные законы и федеральные законы (п.1 ст. 76); по предметам совместного ведения «рамочные» федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п.2 CT.76); собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, включая законы и иные нормативные правовые акты (п.4 ст. 76).
Принятие Конституции 1993 года потребовало приведение в соответствие с ней и с учетом изданных указов Президента Российской Федерации о реформе местного самоуправления закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», которым регулируется институт ТОС. На федеральном уровне принимается базовый для организации местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ряд федеральных законов в его развитие129 и наблюдается становление региональной правовой системы .
Конституционные принципы федерализма обусловливают необходимым проведение анализа полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в регулировании местного самоуправления в трех процедурах: определения его места, принципов организации и принципов осуществления. Возникает вопрос о степени закрепления в Конституции России разграничительных норм для каждой процедуры.
Органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и российская Конституция не содержит положений, указывающих на отнесение местного самоуправления к предметам ведения Российской Федерации ни по одной из указанных процедур. Однако в статье 72 содержится норма об отнесении к предмету совместного ведения «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п.«н»ч.1). Содержание пункта «н» не позволяет однозначно определить его применимость к указанным процедурам. В соответствии с формальной логикой, поскольку нет упоминания в тексте ключевого слова «осуществление», норма пункта «н» не применяется к процедуре осуществления самоуправления, также как и к процедуре организации субъекта - свободной общины. Применимость нормы к процедуре установления места местного самоуправления и (или) к процедуре его организации требует своего рассмотрения.
Все три рабочие группы, готовившие варианты проектов федеральных законов к рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы в первом чтении исходили из понимания решения проблемы разграничения исключительно в сфере организации местного самоуправления. Не рассматривался вариант о возможном наличии иного объекта разграничения - места местного самоуправления. Аналогичной точки зрения придерживались другие исследователи. Все рабочие группы, видя разграничение исключительно в сфере организации местного самоуправления, просматривали различные названия федерального закона на основе разделения текста пункта «Н) статьи 72, вычленив из него различные варианты словосочетания «Об общих принципах» (как указание на рамочность закона) и «организация местного самоуправления» с другими словами текста. В итоге поиска первая и вторая рабочие группы остановились на варианте названия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», третья - «Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации» Соответствующие три проекта были внесены на рассмотрение Государственной Думы131. Имеются различные мнения специалистов в оценке обоснованности такого выбора. А.А, Замотаев, обосновывая позже правильность названия первых двух проектов (и федерального закона), рассматривает шесть вариантов прочтения текста пункта «ю 132: установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти (1); установление общих принципов организации единой системы органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления (2); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы местного самоуправления (3); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления (4); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления (5); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления (6). Трудно согласиться с таким подходом к обоснованию федерального закона по форме (шесть вариантов названия), по технике толкования133 и по содержанию (не рассматривается связь с определением места местного самоуправления). В данном случае шесть вариантов названия не является исчерпывающими. Формально термины «местное самоуправление» и «общие принципы» могут сочетаться с системой, с органами, с системой органов, с системой органов государственной власти, образуя число сочетаний из 4 по 2 или 12 вариантов названия. Столько же вариантов образуют эти же сочетания с терминами "местное самоуправление» и «общие принципы организации». Далее, уточняя структуру органов государственной власти (например, субъектов Российской Федерации) появляются еще 12 вариантов и т.д. По вариантам названия известны также мнения Уполномоченного по правам человека при Президенте Российской Федерации ("Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации") и судьи Конституционного Суда Э.М. Аметистова ("Об общих принципах организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации").
Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении
В общем анализе действующего законодательства о местном самоуправлении важная роль принадлежит оценке соответствия конституционным основам местного самоуправления и ТОС базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.
Для указанной оценки необходим анализ положений закона, характеризующих природу местного самоуправления: терминологических, понятийных (ст.1,2) и непосредственно связанных с правами граждан (ст.З, 22-27).
В статье первой названного закона ("Основные понятия и термины") понятие муниципального образования определяется как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Понятие «муниципальное образование» отсутствует в Конституции Российской Федерации и не согласуется с ее частью 1 статьи 131, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется не в муниципальных образованиях, а в городских, сельских поселениях и на других территориях. Смысл введенного понятия "муниципальное образование" — ограничить круг поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Такими ограничениями выступают как имущественные (муниципальная собственность и местный бюджет), так и организационные (выборные органы местного самоуправления). Имущественные ограничения определяют нецелесообразным организацию самостоятельного местного самоуправления в небольших поселениях или на части городского поселения, что подтверждается практикой в соответствии с нижеприводимым анализом. Данное обстоятельство не обеспечивает населению этих территорий в соответствии с частью 1 статьи 130 федеральной Конституции самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Тем самым допускается нарушение конституционного принципа народовластия (ч.2 ст.З Конституции) и конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 12 Конституции), относящихся к основам конституционного строя. Кроме того, положения, определяющие понятие муниципального образования, не соответствует возможности осуществления местного самоуправления гражданами в формах прямого волеизъявления, что противоречит части 2 пункта 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление императивно осуществляется, в том числе, путем форм прямого волеизъявления. С точки зрения формы термин "муниципальное образование" искажает правовое содержание статьи 131 (чЛ) Конституции140. В целом статья 1 (ч.1) Федерального закона, определяющая понятие "муниципальное образование", не соответствует Конституции России (ч.2 ст.З, ст.12, ч.1 и ч.2 ст. 130, чЛ ст.131).
Статья 2 указанного федерального закона ("Местное самоуправление") определяет местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В данном определении население выступает субъектом права осуществления местного самоуправления. Конституция России при определении понятий требует исходить из прав гражданина. В соответствии с ее статьей 18 права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. Что означает, что конституционно-значимыми для понятия местного самоуправления являются концептуально-определяющие положения субъекта права его осуществления, связанные с гражданами, и которыми федеральный законодатель обязан руководствоваться. На граждан, как субъекта права осуществления местного самоуправления, прямо указывает часть 2 статьи 130 российской Конституции: «местное самоуправление осуществляется гражданами». Кроме того, данное определение содержит тавтологию, допуская, что "деятельность населения" исходит "из интересов населения". Таким образом, статья 2 (чЛ) закона не соответствует Конституции Российской Федерации (ч.2 стЛЗО).
Статья 3 анализируемого федерального закона («Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления») своим названием вводит отсутствующую в российской Конституции категорию прав граждан - «граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления». Введением этого права граждан подменяется конституционный императивный принцип осуществления местного самоуправления гражданами, установленному в форме обязанности граждан осуществлять местное самоуправление: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления» (ч.2 ст. 130 Конституции Российской Федерации). Обязанность граждан осуществлять местное самоуправление придает местному самоуправлению характер публичной власти -одну из основ конституционного строя. Допускаемая интерпретация местного самоуправления как права граждан на осуществление местного самоуправления нарушает обязательность и безусловность выполнения установленного Конституцией России (ч.2 стЛЗО) фундаментального принципа организации местного самоуправления - его осуществление гражданами, и, тем самым, искажает правовое содержание этой статьи. Указанная интерпретация также не соответствует правовому положению местного самоуправления как института публичной власти в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, согласно которой «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам» (ч.З ст.4).
В целом статья 3 анализируемого Федерального закона от 28.08.1995: своим названием вводит новую категорию права граждан, отсутствующую в Конституции Российской Федерации, подменяя императивность местного самоуправления его допустимостью; связывает осуществление права граждан на местное самоуправление исключительно с избирательным правом, что искажает смысл местного самоуправления, заключающийся в принятии субъектом права осуществления местного самоуправления управленческих решений по вопросам местного значения. На основе же избирательного права граждане лишь учреждают субъект права принятия управленческого решения. И в этой связи избирательное право выступает как обеспечивающее условие осуществления местного самоуправления, элементом его организации.
