Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и конституционные основы местного самоуправления 15
1.1. Концепции местного самоуправления и его место в современном российском обществе 15
1.2. Конституция РФ как основа правового регулирования местного самоуправления 61.
Глава 2. Правовой статус экономической основы местного самоуправления 74
2.1. Понятие экономической основы местного самоуправления 74
2.2, Федеральное законодательство об экономических основах местного самоуправления 86
Глава 3. Правое регулирование основных институтов экономических основ местного самоуправления 129
3.1. Правовой статус муниципального имущества 129
3.2 Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов 134
3.3. Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов 159
Заключение .166
Список использованных источников и литературы 173
- Концепции местного самоуправления и его место в современном российском обществе
- Конституция РФ как основа правового регулирования местного самоуправления
- Понятие экономической основы местного самоуправления
- Правовой статус муниципального имущества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Важность развития местного самоуправления в нынешней России определяется рядом обстоятельств.
Формирование жизнеспособного местного самоуправления -необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов в системе публичной власти, помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, так как они заинтересованы в сильном федеральном центре, видят в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление способствует укреплению принципов федерализма. Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фактора; оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, представляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.п.
Приучая людей к ответственности за ведение общих дел, местное самоуправление способствует преодолению традиционного российского патернализма - формированию гражданской культуры и нового типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство, личности, приверженной ценностям свободы.
Наконец, поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять насущные основные потребности населения, эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.
В этой связи особую актуальность приобретает исследование экономической основы местного самоуправления, которая составляет его фундамент.
В экономической основе местного самоуправления проявляются его сущность и та реальная роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
Местное самоуправление в его классических вариантах, известных из опыта развития зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и т. п.) управление, в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики, и развитию демократических процессов в обществе. Без соответствующих возможностей у местного самоуправления решать на местном уровне хозяйственно-экономические, финансовые, социально-бытовые вопросы невозможно, затруднено и формирование рыночных экономических структур.
Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач.
В настоящий момент происходит качественное и количественное обновление и усложнение экономических функций местного самоуправления. Конституционные положения получили наиболее полное закрепление в Законах РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления». Организационно правовой статус муниципальных предприятий, а также прав муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ В 1998 году были приняты Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, утверждена Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999 - 2001 годы.
Однако глубокий анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет говорить о серьезном отставании публично-правовой базы от потребностей общества. Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления. Тем более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм. Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования.
Институт экономической основы местного самоуправления, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований, хотя неизменно привлекал и привлекает внимание ученых. В юридической литературе неизменно подчеркивается, что рассматриваемые общественные отношения по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями права: муниципальным, гражданским, финансовым, земельным и др. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих развитию данного института в условиях рыночных отношений. Установление таких закономерностей позволит правильно определить направленность проводимой ныне реформы местного самоуправления - предотвратить негативные последствия отдельных преобразований, переосмыслить накопленный человечеством опыт применительно к специфике российского общества.
Избранная тема имеет междисциплинарное значение. Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.
Степень разработанности темы. До настоящего времена теоретики права и государства и конституционалисты писали лишь об экономической функции государства. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию теоретико-правового и конституционно-правового аспекта экономических функций местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономических функций в ряду других функций местного самоуправления.
Вопросы экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, П. П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.).
Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе экономической основы местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Единственной работой, в которой употреблялся термин «муниципальная компетенция» применительно к деятельности местных Советов народны депутатов была монография Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства».
Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления, содержатся в работах О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления», Н.С.Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.И. Васильева «Местное самоуправление», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», И.И.Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Муниципальная финансовая система», В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах (1998). Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации Н.Л. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации» (1998); Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).
Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления, рассмотрены в статьях С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, Е.И. Колюшина, В.Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых.
Особо стоит вопрос об анализе правовой основы местного самоуправления и системности его правового регулирования2.
Большое внимание в научной литературе уделено вопросу об общих принципах местного самоуправления в научной и учебной литературе уделено3. Так, К.Ф. Шеремет предлагает весьма разветвленную систему общих принципов местного самоуправления, подразделяя их на десять групп. Их численность и формулировки могут варьировать в зависимости от целей исследования и других обстоятельств4 Думается, однако, что в целях
укрепления единообразного подхода к пониманию сущности местного самоуправления необходимо определение некой оптимальной системы общих принципов местного самоуправления, базирующейся на положениях Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 года.
Однако в названных исследованиях отсутствует
общетеоретический подход к изучению экономических функций местного самоуправления, более того не признана их автономия.
Таким образом, абстрактность разработок указанного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Аналитические выводы, сделанные автором в результат исследования, основаны на изучении работ ученого-философа Ю.Е Волкова, ученых в области истории государства и права В.В. Еремяна, Н. М. Карамзина,
В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова, Л. И. Лаптева, В. Н. Латкина, В. Н. Пешкова, Н. И. Лазаревского, Г. В. Носовского, А. Е. Преснякова. А. Г. Фоменко, М. В.Федорова; теории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского права: В.С Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.А, Блиновой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Л.И. Загайнова, С. А. Зинченко, Н.И. Данилова, И.В. Караваевой,
Г.В. Кашаниной, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, З.В. Лазарева, В.В. Маклакова, В.П. Мозолина, И Б. Новицкого .В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.С. Максимовой, Н.И. Матузова, Г.Н. Радько, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.И Фадеева; Е.С. Шугриной, и др., а также ученых-экономистов: Б.М Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.
В работе использован большой научный и практический материал полученный в результате анализа публикаций в периодической печати журналов, еженедельников, сборников.
Цель и задачи исследования. Исследование экономической основы местного самоуправления проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов правового воздействия государства и местного самоуправления на муниципальную экономику. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи: дается концептуальная оценка местного самоуправления. Обосновывается объективная необходимость его экономической деятельности; разработана общетеоретическая дефиниция основы местного самоуправления; раскрыто содержание экономических функций местного самоуправления в современный период; подвергнуты анализу проблемы правового регулирования экономической основы местного самоуправления в РФ; сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих различные аспекты осуществления местным самоуправлением экономических функций.
Объект исследования. Объектом исследования являются экономическая основа местного самоуправления и правовые отношения, складывающиеся на этой основе.
Предмет исследования. Предметом исследования служит конституционно-правовой аспект экономической основы местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.
Теоретическую базу исследования составляет литература по конституционному праву и общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др.
В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере.
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.
Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует конституционные и теоретико-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть концепцию и содержание экономической основы местного самоуправления, определить ее место в системе других основ.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:
- Доказывается, что при определении понятия «основы местного самоуправления» следует исходить из следующих позиций: во-первых, философского понимания категории «основа»: во-вторых, определения сфер общественных отношений, на которые воздействует местное самоуправление, в-третьих, выражения сущности местного самоуправления; в-четвертых, раскрытии его реальной роли Б решении основных вопросов общественного развития; в-пятых, определения законодательной базы, на
основе которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления.
- Дается авторское определение основ местного самоуправления. Они определяются как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
-Сформулировано понятие «экономическая основа» , местного самоуправления, под которой понимается закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально -экономического развития муниципального образования.
- Обосновывается необходимость правового закрепления способов управления муниципальной собственностью с указанием перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно населением при определении судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности.
- Выделяются следующие способы управления муниципальной собственностью в зависимости от субъектного состава: 1) местным населением через участие в референдуме; 2) представительным органом муниципальной власти посредством принятия нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью; 3) исполнительным органом местного самоуправления, осуществляющим непосредственное распоряжение объектами муниципальной собственности; 4) через муниципальные предприятия; 5) через иные хозяйствующие субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований.
Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.
Формулируются пути совершенствования правового регулирования экономических функций местного самоуправления, в частности, предлагается внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Например, ст. 39 Кодекса, гласящая, что: «В доходах бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления», противоречит Конституции Российской Федерации (п.1 ст. 132) и действующим федеральным законам о местном самоуправлении, так как она устанавливает для органов государственного управления Российской Федерации законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления. Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления. И это положение необходимо было бы четко и недвусмысленно закрепить в Бюджетном кодексе.
Далее. Для обеспечения подлинной самостоятельности местного самоуправления необходимо установить конкретный перечень, размер и уровень собственных доходов местных бюджетов. Однако Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованьям для обеспечения их даже минимальных потребностей. В Бюджетном кодексе отсутствует также законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. В Кодексе не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а давая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость исследования, прежде всего, определяется тем, что в нем раскрываются с позиций конституционного права и общей теории права и государства юридическая природа и содержание экономической природы местного самоуправления, проблемы ее правового регулирования. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую и правовую разработку проблем становления института экономической и иных основ местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статуса местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении следующих курсов:
«Конституционное право Российской Федерации» при чтении темы «Конституционно-правовые основы местного самоуправления»;
«Теория права и государства», при чтении тем: «Право в системе нормативного регулирования», «Источники права», «Государство, право и экономика»;
«Муниципальное право», при чтении темы «Роль местного самоуправления в регулировании экономических отношений». «Функции органов местного самоуправления»;
«Гражданское право», при чтении темы «Право муниципальной собственности» и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового регулирования экономической
деятельности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и права Международного института управления МГИМО (У) МИД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора.
Концепции местного самоуправления и его место в современном российском обществе
Понятие «местное самоуправление», его научное и законодательное определение не раз изучалось в научной литературе. Сам термин «самоуправление» многозначен. С. Ожегов, например, в толковом словаре так определяет семантическое значение этого слова: «I. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономия»5.
Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии используется термин "selbstverwalting"— самостоятельное управление, в Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власти и смысла) понятия: self-goverment — самоуправление, local goverment» — местное управление, self-administration — местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, — префекты, супрефекты. Но сам термин "самоуправление" не используется, и ему соответствует децентрализации. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей населения в местные органы, предоставление местным широкого круга полномочий.
Впервые слова "местное самоуправление" в качестве официального юридического термина в нашей стране появились в 1990 году в союзном Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"6.
Как показывает анализ определение этого понятия в юридической литературе во многом обусловлено избранной государством теорией местного самоуправления, которая формируется на основе практического опыта и научных разработок.
В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.
В мире сформировались и действуют две основные концепции местного самоуправления: 1) англосаксонская — по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций; 2) европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на их реализацию. Каждая концепция построена на той или иной теории местного самоуправления либо на совокупности теорий.
Концепции местного самоуправления отличаются отношением последнего к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций (англосаксонская концепция) и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет государственные функции и задачи местного значения (европейская континентальная концепция).
Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее возникает в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников» . В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. Н.И.Лазаревский замечает, что согласно этой теории «община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»8.
С возникновением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него.
Хозяйственная теория самоуправления. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дела общинного хозяйства и что, таким образом, самоуправление есть управление делами, в первую очередь -хозяйственного характера.
Конституция РФ как основа правового регулирования местного самоуправления
Становление местного самоуправления требует прежде всего проанализировать конституционные нормы, составляющие правовую основу этого процесса.
Согласно ст. 12 Конституции, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»53.
Положение Конституции «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» позволяет констатировать его признание государством как субъектом российского конституционного права во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (см. ст. 2); это внутреннее сущностное свойство демократического и правового государства.
Местное самоуправление является правом местного сообщества. Граждане же имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и другом случае — это не обязанность. Как всякое другое право, право организовать самоуправление и участвовать в нем, обеспечивается заинтересованностью и активностью самого народа.
В Конституции закреплены правовые, организационные, полити ческие и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130 — 133). Государство связано данными нормами. Но государство непосредственно не создает материально-финансовые условия дея- тельности органов местного самоуправления. В этом отношении общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан.
Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного самоуправления.
Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы. В России действуют Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»54; постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»55. Кроме того, 27 декабря 1995 г. Правительство утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления56. 29 мая 1997 г. Президент Российской Федерации издал Указ «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» , а 13 ноября 1998 г. — Указ «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации»58, которым утверждено новое Положение о Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Многие субъекты Российской Федерации приняли законы о местном самоуправлении.
Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным сообществом решений, только в том случае, если речь идет об осуществлений переданных ему от государственных органов полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи.
Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации создается самими субъектами Федерации.
Как известно, в Конституции Российской Федерации есть гл. 8, посвященная полностью местному самоуправлению. В конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы, если таковые имеются, то, как правило, вместе с нормами о местном управлении. Статья 130 Конституции России определяет правовые параметры функционирования местного самоуправления, его сферу и границы.
В ч. 1 ст. 130 Конституции назван субъект местного самоуправления — население. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о населении как местном сообществе.
Население самостоятельно решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм (ст. 40, 41, 43, 131, 132), опираясь на которые Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"59 установил перечень предметов ведения местного самоуправления.
Понятие экономической основы местного самоуправления
Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти.
С правовой точки зрения под основами местного самоуправления, как представляется, следует понимать совокупность взаимосвязанных отношений, регулируемых нормами различных отраслей права.
Эти отношения можно условно сгруппировать и среди них выделить следующие группы отношений которые возникают: - по поводу организации и деятельности системы органов местного самоуправления, порядка их работы, а также выборных должностных лиц; - в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти; - в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления; - в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления.
В юридической литературе основы местного самоуправления определяются по разному. Одни ученые считают, что под основами следует понимать «основополагающие начала деятельности населения» (Е.С. Шугрина). На наш взгляд, это не совсем точный подход. Основополагающие начала - это принципы (от лат. рппсіршт. Но принципы, как основополагающие начала ничего общего не имеют с основами местного самоуправления, которые представляют собой совокупность общественных отношений.
В.И. Фадеев и А.Н. Писарев определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве. Такое определение вытекает из утверждения о том, что «муниципальное право по существу является правом местного самоуправления». Это означает, что муниципальное право и местное самоуправление - одно и то же.
Подобная идентификация не имеет под собой достаточных оснований. Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность норм, регулирующих определенные группы общественных отношений.
Местное самоуправление - это разновидность публичной и социальной власти. Эти два понятия - право и местное самоуправление - построены на разных родовых признаках.
Право представляет собой совокупность норм. Местное самоуправление, как уже отмечалось, определяется в значении «публичная власть», «деятельность».
То есть местное самоуправление, являясь разновидностью публичной и социальной власти, не может быть идентифицировано с совокупностью норм. Оно состоит из отношений властного и социального характера. Другое дело, что отношения эти регулируются нормами права.
Если же определить понятие основ местного самоуправления через совокупность норм, то получается, что и местное самоуправление представляет собой также совокупность норм права.
Однако при определении понятия местного самоуправления В.И. Фадеев не называет его совокупностью норм права, а указывает на то, что «это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».
Данное понятие складывается отнюдь не из совокупности норм. Оно включает в себя определенные группы общественных отношений, присущих муниципальной (местной) публичной власти.
А к основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую. В научной литературе рассматриваются и другие основы местного самоуправления: теоретическая, социальная и пр.
Организационная основа содержит в себе структуру органов местного самоуправления, порядок и принципы их работы. Кроме того, в организационную основу включается институт выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.
Вторым важнейшим образующим элементом является территориальная основа. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например союза общин, была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Границы территории находились в зависимости от роста численности людей. Большая их численность диктовала необходимость расширения территории.
Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.
Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.
Правовой статус муниципального имущества
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.
Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.
Наблюдается неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.
Поскольку основными видами гражданско-правовых отношений являются имущественные, которые, в свою очередь, строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.
Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст.130).
Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, Законе об организациии местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок ее формирования был определен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.
