Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правовых основ организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления
1. Правовая природа территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления 14
2. Понятие и признаки органа территориального общественного самоуправления 44
3. Орган территориального общественного самоуправления как негосударственная организация 71
4. Правовые основы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления 92
5. Виды органов территориального общественного самоуправления 106
Глава II. Понятие организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления и его гарантии
I Понятие организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления 124
2. Структура организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления 136
3. Правовые гарантии деятельности органа территориального общественного самоуправления 161
Заключение 173
Список использованной литературы 184
Приложение 202
- Правовая природа территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
- Понятие и признаки органа территориального общественного самоуправления
- Понятие организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления
- Структура организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное право
граждан на объединение реализуется посредством учреждения негосударственных организаций в различных организационно-правовых формах,
В современных условиях социального развития негосударственные организации, а среди них органы территориального общественного самоуправления, прочно заняли свое место среди иных субъектов права.
Разнообразию организационно-правовых форм негосударственных организаций способствовало обновление российской правовой системы.
Включение негосударственных организаций в систему субъектов права основано на нормах Конституции Российской Федерации 1993 года, регламентирующей право граждан на объединение, Федерального закона от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях», Федерального закона от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях», Федерального закона от 8 августа 2001 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Федерального закона от 8 августа 2001 года «О государственной регистрации юридических лиц» и иных нормативно-правовых актов, определяющих деятельность негосударственных организаций в качестве объекта правового регулирования со стороны государства.
С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были созданы правовые предпосылки для появления таких специфических негосударственных организаций, как органы территориального общественного самоуправления. При этом органы территориального общественного самоуправления выступают в качестве
важнейшего звена системы местного самоуправления, формой осуществления непосредственной демократии.
Результатом реформирования нашего общества и государства в течение последнего десятилетия стало развитие во многом новых для нашей государственно-правовой действительности правовых явлений, среди которых можно выделить и местное самоуправление. В связи с этим проблема реализации институтов местного самоуправления приобретает не только научно-теоретический интерес, но, прежде всего, практическое значение с точки зрения развития, совершенствования правового регулирования, решения вопросов реформирования институтов местного самоуправления, создания эффективных условий его осуществления.
Специфика органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций проявляется в двойственной природе территориального общественного самоуправления как правового института местного самоуправления, сочетающей в себе элементы муниципального (публичного) управления и общественного (гражданского) самоуправления граждан.
Поэтому деятельность органов территориального общественного самоуправления регулируется целым комплексом юридических норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и других.
Однако территориальное общественное самоуправление является сферой применения, прежде всего, муниципально-правовых норм.
Это обусловлено тем, что, с одной стороны, территориальное общественное самоуправление представляет собой форму публичного (муниципального) управления.
С другой стороны, органы территориального общественного самоуправления реализуют свой правовой статус в управленческих (муниципально-правовых) отношениях.
Управленческая деятельность органов территориального
общественного самоуправления как негосударственных организаций выступает в качестве объекта государственного правового регулирования.
Однако на сегодняшний день отсутствие специального закона о территориальном общественном самоуправлении, неясность формулировок и пробелы в федеральном законодательстве привели к тому, что законодательство субъектов Российской Федерации об организации территориального общественного самоуправления отличается значительным разнообразием и, в тоже время, противоречивостью исходным положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления.
Это связано с тем, что в разных регионах Российской Федерации правовая природа территориального общественного самоуправления и основное назначение данного правового института - непосредственное самоуправление населения на территории части муниципального образования, понимается полярно: от включения в систему исполнительных органов муниципального образования и непосредственного подчинения главе муниципального образования до причисления органов территориального общественного самоуправления к общественным объединениям.
Указанные противоречия также связаны с отсутствием теоретических положений, раскрывающих особенность органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций.
Отсюда следует необходимость рассмотрения проблемы
взаимоотношения органов территориального общественного
самоуправления с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, что имеет особую значимость для
выявления специфики органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организации.
В этой связи анализ правовой сущности территориального общественного самоуправления, разработка ряда теоретических положений по проблемам организации его органов, осмысление и систематизация их правового статуса, а также предложения и выводы по совершенствованию законодательства о территориальном общественном самоуправлении и путях устранения выявленных нарушений имеют особую практическую значимость и актуальность.
Степень разработанности проблемы исследования. Общественным организациям как субъектам права, в том числе и органам территориального общественного самоуправления, были посвящены работы многих ученых, например, А.В. Мицкевича, Ю.М. Козлова, A.M. Щиглика, Ц.А. Ямпольской и других.
Однако вопросам организации и деятельности органов
территориального общественного самоуправления на сегодняшний день в
юридической литературе уделяется недостаточно внимания.
Предпринимаемые в этом направлении шаги современных ученых В.Г.
Васильева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, B.C. Кашо, М.А. Краснова,
О.Е. Кутафина, В.Г. Прохорова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других по
изучению тех или иных аспектов правового регулирования организации и
деятельности органов территориального общественного самоуправления
являются явно недостаточными. Анализу подвергались лишь отдельные
вопросы изучаемой проблемы, комплексное же рассмотрение
организационно-правового статуса органов территориального
общественного самоуправления как негосударственных организаций не предпринималось.
Цели и задачи исследования. Главной целью настоящей работы является комплексное изучение теоретических и практических вопросов
организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций.
Данная цель определила постановку следующих конкретных задач:
- исследование правовой природы территориального общественного
самоуправления системе местного самоуправления;
выработка понятия органа территориального общественного самоуправления, выявление и анализ его основных признаков;
- характеристика органов территориального общественного самоуправления
как вида негосударственных организаций;
- исследование сущности организационно-правового статуса органов
территориального общественного самоуправления;
- классификация органов территориального общественного самоуправления
по отдельным основаниям;
- характеристика отдельных элементов структуры организационно-
правового статуса органов территориального общественного
самоуправления;
- обобщение материалов исследования и разработка на этой основе
рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных актов,
регулиругощих порядок функционирования органов территориального
общественного самоуправления, а также предложений по новой редакции
Федерального Закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в части регламентации правового
статуса органов территориального общественного самоуправления.
Объектом исследования являются органы территориального общественного самоуправления как вид негосударственных организаций.
Предметом исследования общественные отношения, связанные с правовым регулированием порядка создания, деятельности и ликвидации органов территориального общественного самоуправления.
Теоретико-методологическая и нормативная база исследования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм
Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О государственной регистрации юридических лиц», Гражданского кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, специальных нормативных актов более двадцати субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, подзаконных нормативных актов, в части регламентации деятельности органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций. Правотворчество и правоприменение специального законодательства о территориальном общественном самоуправлении в субъектах Российской Федерации позволило комплексно исследовать организационно-правовой статус органов территориального общественного самоуправления с учетом сложившейся в регионах практики.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, наряду с которым были использованы специальные научные методы познания - анализа, синтеза, исторический, сравнительного правоведения, формально-логический, систематический.
Содержание и результаты исследования базируются на трудах советских и российских ученых-юристов, посвященных различным аспектам рассматриваемой проблемы, а также публикациях в периодической печати, освещавших вопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций в системе местного самоуправления.
Общетеоретической основой исследования послужили работы ученых различных направлений юридической науки: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г .В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, С.Ф. Кечекьяна, Е.В. Колесникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В.
Малько, Н.И, Матузова, Л.А. Нудненко, Г.И. Петрова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
В качестве фундаментальной работы по исследуемой теме необходимо назвать труд Ц.А. Ямпольской «Общественные организации в СССР» 1972 года.
Проблемы «общественных союзов и обществ» освещались в трудах известных ученых конца 19 начала 20 веков: В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова.
Содержание и результаты научного исследования базируются также на анализе теоретического материала ученых, внесших существенный вклад в разработку правового статуса негосударственных организаций: Д.Н. Бахрах, С.Н. Бочарова, С.Н. Братусь, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, А.И. Лукьянов, В.М. Манохин, О.О. Миронов, А.В. Мицкевич, В.Р. Назарян, В.И. Новоселов, Д.В. Шутько, Т.В. Юрьева и другие.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования вопросов, связанных с функционированием органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций. Учитывая сложность и многогранность проблем по организационно-правовому статусу органов территориального общественного самоуправления, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех вопросов по избранной тематике. Диссертация посвящена исследованию наиболее важных проблем, имеющих большое теоретическое и практическое значение.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и выводы:
1. Территориальное общественное самоуправление рассматривается как форма муниципального (публичного) управления и как форма общественного (гражданского) управления.
Территориальное общественное самоуправление как разновидность муниципального (публичного) управления представляет собой систему организационных отношений по поводу управлемя части территории муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление как разновидность общественного (гражданского) управления выступает в качестве объекта правового регулирования в случае:
а) признания органами государственной власти правового статуса
конкретного органа территориального общественного самоуправления;
б) в предоставлении государством правовых гарантий деятельности
органов территориального общественного самоуправления;
в) в осуществлении органами государственной власти контроля,
надзора и контрольно-надзорной деятельности за законностью
функционирования органов территориального общественного
самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление реализуется посредством организации органов территориального общественного самоуправления, деятельность которых выступает объектом правового регулирования.
Орган территориального общественного самоуправления - это добровольная, некоммерческая, самоуправляемая организация, созданная гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения и наделяемая муниципально-правовыми полномочиями по управлению части территории муниципального образования в случаях, предусмотренных законом.
Органы территориального общественного самоуправления могут быть классифицированы по следующим основаниям:
в зависимости от организационно-правовой формы;
от территориальной сферы деятельности;
по наличию (отсутствию) государственной регистрации;
по принципам организации;
по наличию (отсутствию) управленческих (муниципально-правовых) полномочий.
4. Организационно-правовой статус органа территориального
общественного самоуправления это закрепленная правовыми нормами
совокупность полномочий, осуществляемых в сфере местного
самоуправления.
5. Структуру организационно-правового статуса органа
территориального общественного самоуправления как юридической
конструкции составляют:
целевой блок;
структурно-организационный блок;
компетенционный блок;
4) блок правовых гарантий деятельности органа территориального
общественного самоуправления.
6. Исследование норм конституционного, административного и
муниципального права, регулирующих порядок создания органов
территориального общественного самоуправления, и теоретических
разработок позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации
существует два способа образования органов территориального
общественного самоуправления: явочный и явочно-регистрационный.
7, К числу основных особенностей органов территориального
общественного самоуправления можно отнести то, что, являясь
негосударственными организациями, органы территориального
общественного самоуправления могут наделяться управленческими (муниципально-правовыми) полномочиями.
В компетенционном блоке организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления можно выделить:
1) блок управленческих полномочий, состоящий из а) собственных
полномочий по управлению части территории муниципального образования;
б) предметов совместного ведения с исполнительными органами местного
самоуправления; в) совместных предметов ведения с исполнительными
органами местного самоуправления;
2) блок иных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в использовании научных разработок ученых-юристов дореволюционного, советского и современного периодов, в аккумуляции материала с учетом его специфики, в изучении практики деятельности органов территориального общественного самоуправления, органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления по реализации нормативных актов о территориальном общественном самоуправлении, а также сделанных на этой основе выводах, разработке предложений и рекомендаций.
Предложения и выводы, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в работе органов представительной власти над совершенствованием законодательства, регулирующего вопросы создания, деятельности и ликвидации органов территориального общественного самоуправления, иных негосударственных организаций.
Материалы диссертации могут служить основой для разработки спецкурса «Правовое регулирование правоотношений в сфере негосударственного управления».
Положения данной работы могут быть использованы при преподавании учебного курса муниципального права в юридических и иных учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов в области права, а также в научных исследованиях, при создании учебников, учебных пособий, а также в практической деятельности депутатов, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования используются диссертантом в процессе преподавания учебной дисциплины «Российское муниципальное право», а также изложены автором в опубликованных статьях, освещены в научных сообщениях на научно-практических конференциях «Правовая реформа в современной России: проблемы, тенденции, перспективы» (Астрахань, 2000 г.), «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, 2000 г.), «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения (Саратов, 2001 г.), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России» (Москва, 2002 г.).
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения.
Правовая природа территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
Местное самоуправление имеет закрепление на уровне конституционно-правового регулирования. Конституция Российской Федерации 1993 года определило местное самоуправление, совместно с другими принципами, как основу конституционного строя. Наряду с органами государственной власти, местное самоуправление отнесено к формам осуществления народовластия. В связи с этим возникает вопрос о сущности местного самоуправления как социально-правового явления. Эту задачу можно решить через рассмотрение местного самоуправления и муниципально-правовых институтов в социальном аспекте как разновидность социального управления.
Человек - существо общественное, социальное. В самой природе человека заложена потребность объединяться, вести дело сообща. А любая совместная деятельность "требует упорядочения, усилия отдельных людей должны быть... подчинены единой воле. Совместная деятельность невозможна без управления..." .
По общепризнанному мнению, управление означает целенаправленную организующую деятельность людей, осуществляемую ими в социальных целях2. По объектам этой деятельности и характеру используемых в ней закономерностей выделяют управление: техническое, биологическое, социальное.
В научной литературе также выделяют: управление в кибернетическом смысле, то есть взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей.
Управление обществом (социальное управление) понимается как управление общественными процессами и управление государством (государственными делами)1.
С.С. Алексеев пишет: «...социальное управление..., обеспечивая функционирование и развитие общества как цельной органичной системы, ...представляет собой...не просто регулирование на основе информации, а, прежде всего, властно-организующую... деятельность компетентных органов в целях направленного воздействия на общественные процессы»2.
Иными словами, управление обществом осуществляется всеми государственными органами и негосударственными образованиями3 и реализуется в управленческих отношениях.
Управленческие правоотношения традиционно называют административно-правовыми.
Так, еще в 1911 году В.Ф. Дерюжинский отмечал, что «учение об управлении» это наука, предметом которой является разработка вопросов собственно внутреннего управления, то есть той области его, которая имеет своими задачами культурное развитие народа, обеспечение наиболее благоприятных условий для удовлетворения его духовного и материального существования. Именно это, по мнению ученого, определяет содержание научной системы «учения об управлении» (Verwaltungslehre) или «административного права» (Verwaltungsrechts)4.
Н.М. Конин определяет, что суть любой разновидности управления состоит в "направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта».
Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса управления выступает власть. Власть как неотъемлемое свойство человеческого сообщества является инструментом организации данного социума, регулятором, складывающихся в нем общественных отношений. Иными словами, управление есть администрирование.
Управление органически сочетается с властью» предполагающей возможность подчинять своей воле поведение других людей. Именно в таком социальном смысле можно говорит о власти как о средстве волевого регулирования социальных процессов3. Сущность же управленческих отношений состоит в том, что это - «.. .всегда властеотношения; властность в них проявляется по-разному: в виде прямого подчинения, подконтрольности одного субъекта другому, в виде координирующей, организующей роли одного из равноправных субъектов; властность...отличается объектом властности, природой отношений, видом регулирования»4.
Содержание управленческих отношений, как отмечает В.А. Юсупов, определяется интеграцией интересов управляющих и управляемых субъектов5.
В целях уяснения природы управленческого правоотношения, необходимо рассмотреть его отдельные элементы.
Так, участники (субъекты) управленческих отношений «или сами участвуют в управлении объектами, или их деятельность...выступает в качестве объекта управления»6.
Деятельность субъектов управленческих правоотношений по своему содержанию имеет социальный характер, закрепленный в нормах права. В.М. Манохин деятельность субъектов управленческих правоотношений определяет как волеизъявление с их стороны, адресованное другим участникам социальных, правовых отношений.
При этом роль связующего средства отводится методам управления. «Метод заключает в себе не только волеизъявление, но и его характер, -далее отмечает В.М. Манохин, - в этом суть метода управления и методов других видов деятельности субъектов...права» . Иными словами, методы управления отражают предусмотренные законодательством волевые связи между субъектами управления.
К основным методам управления принято относить: метод прямого распорядительства (или метод власти-подчинения), метод рекомендаций, метод согласования и другие.
Метод прямого распорядительства строится на непосредственном подчинении одного участника управленческих отношений другому субъекту.
Метод рекомендаций заключается в принятии переданных субъектом управления рекомендаций адресатом.
Методом согласования регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении2.
Но, несмотря на свое разнообразие, правовые методы управления опираются на волю и авторитет государства, оказывают непосредственное влияние на объект управления.
Понятие и признаки органа территориального общественного самоуправления
Согласно статье 27 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территориальное общественное самоуправление является самоорганизацией граждан по месту жительства в целях участия населения в местном самоуправлении на соответствующей территории .
Органы ТОС наделены организационными полномочиями, их деятельность подкреплена финансовыми ресурсами и ответственностью для реализации основной цели - способствование решению жизненных каждодневных проблем граждан.
Свое развитие территориальное общественное самоуправление получило в 80-е годы, когда появились новые формы самостоятельности граждан - советы, комитеты, самоуправление жителей микрорайонов, жилищных комплексов, поселков.
Они создавались в рамках действовавших органов общественной самодеятельности, руководство которыми в соответствии с законодательством осуществлялось местными органами государственной власти, существовавшими в тот период.
К органам общественной самодеятельности относились: во-первых, органы, формируемые по производственно-отраслевому принципу (советы молодых специалистов, общественные бюро экологического анализа, советы новаторов, общественные советы магазинов, родительские комитеты и т.д.); во-вторых, органы, формируемые по месту жительства граждан (домовые, уличные комитеты, народные женские советы, товарищеские суды, дружины и т.д.)2.
Главным направлением деятельности органов общественной самодеятельности населения являлись организаторская, воспитательная работа, взаимодействие с местными органами государственной власти1. Порядок организации, полномочия, формы и методы деятельности органов общественной самодеятельности закреплялись в специальных положениях, принимаемых республиканскими государственными органами.
Например, в соответствии с Положением об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР, данные органы образовывались по территориальному принципу.
Органы общественной самодеятельности избирались на общем собрании местными жителями и в своей деятельности были подотчетны избирателям и местным Советам.
К их основным полномочиям относились: привлечение населения к работам по благоустройству, озеленению и улучшению санитарного состояния населенных пунктов; охрана памятников истории и культуры; организация соревнований между жителями за надлежащее содержание населенных пунктов, придомовой территории, домов; оказание помощи учреждениям здравоохранения в проведении профилактических противоэпидемиологических мероприятий, санитарно-просветительской работы; проявление заботы об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без родителей; оказание помощи учреждениям культуры, спортивным организациям в проведении воспитательной, культурно-массовой работы среди населения, развитии народного творчества, художественной самодеятельности, физической культуры и спорта; оказание содействия депутатам в организации их встреч с избирателями, приема граждан и другие1.
При этом руководство и координацию деятельности органов общественной самодеятельности осуществляли местные Советы.
Оценивая значимость данных органов, Ю.М. Козлов справедливо замечает: "Организации общественной самодеятельности не вспомогательная или совещательная формы. Несмотря на то, что они действуют совместно с органами управления, их роль не сводится лишь к оказанию содействия этим органам. Она значительно более существенна... "2.
Таким образом, органы общественной самодеятельности действовали в различных сферах местной жизни, проводя работу и в трудовых коллективах, и по месту жительства граждан.
Однако в условиях административно-командной системы управления обществом данные органы общественной самодеятельности зачастую лишь имитировали деятельность, не оказывая какого-либо существенного влияния на решение вопросов местной жизни3.
В связи с этим в правовой науке вопрос о месте и роли органов ТОС в системе субъектов муниципального права не решен однозначно.
В отдельных публикациях органы ТОС рассматриваются как не имеющие самостоятельного значения. Другие ученые отождествляют органы ТОС с органами общественной самодеятельности4.
Встречается и скептическое отношение к созданию рассматриваемых структур и возражения против их включения в систему местного самоуправления5.
И если в настоящее время правовой статус органов общественной самодеятельности регулируется законодательством об общественных объединениях1, то вопрос о правовой природе органов ТОС фактически остается вне сферы федерального правового регулирования.
Поэтому важное научное и практическое значение приобретает выявление сущностных признаков, закрепленных в нормах права, что позволило бы отграничить органы ТОС от иных субъектов управления.
Для этого, первоначально, необходимо проанализировать территориальное общественное самоуправление (далее ТОС) как организационно-правовую форму осуществления местного самоуправления. В юридической науке к отличительным признакам ТОС относят, во-первых, представительный характер, во-вторых, территориальный принцип организации, в-третьих, общественная форма, в-четвертых, самоуправленческая природа2.
Представительный характер ТОС заключается, прежде всего, в том, что органы ТОС избираются гражданами, объединенными по признаку совместного проживания на определенной территории для представительства и реализации их интересов. И поэтому ТОС относят к представительной форме народовластия.
В тоже время высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (сход) жителей соответствующей территории.
Например, данное положение закреплено в ст. 14 Закона Саратовской области "О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области" .
И, по справедливому мнению И.Н. Иванова, общее собрание служит организационной формой коллективного непосредственного участия граждан в управлении. Это сама общественность села, микрорайона, но не представитель ее1.
На наш взгляд, ТОС следует относить к смешанной форме народовластия, сочетающей в себе элементы непосредственной и опосредованной демократии.
Территориальный принцип организации и деятельности органов ТОС означает, что основой для его образования являются территории микрорайонов, улиц, дворов, жилых комплексов, многоквартирного дома с прилегающим участком и т.д., то есть "какое-либо территориальное образование внутри образования муниципального"2.
Понятие организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления
Правовой статус закрепляется за субъектами права для того, чтобы они, используя правовую форму (принадлежащие им права и обязанности), могли достигать тех целей, в которых заинтересованы как все общество в целом, так и каждый субъект права в отдельности1.
Данная категория, отмечает Н.И. Матузов, «...отражает как достоинства, так и недостатки реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества.. .Правовой статус - часть, элемент общества» .
В данной работе организация и деятельность органов ТОС исследуется с позиций негосударственной организации. Орган ТОС также рассматривается и как правовой институт комплексной отрасли муниципального права, нормы которой как бы распределены «по двум адресам»: они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного или государственного права) и, вместе с тем, входят во вторичную правовую структуру -комплексную отрасль права .
Следовательно, организационно-правовой статус органа ТОС как правового института муниципального права и как негосударственной организации регулируется нормами различных отраслей права: конституционного, муниципального, административного, гражданского и других. Поэтому рассмотрение отраслевых статусов (в частности, административно-правового, муниципально-правового статусов) органа ТОС необходимо в целях выяснения основных особенностей его организации и деятельности.
Категория «правовой статус» основывается на сложившемся в юридической науке понимании этого понятия. Прежде чем давать определение организационно-правового статуса органа ТОС, необходимо рассмотреть общетеоретическую характеристику правового статуса, а также различные точки зрения на проблему соотношения терминов «правовой статус» и «правовое положение». Выяснение содержательной характеристики данных категорий позволит сформулировать определение организационно-правового статуса органа ТОС и отграничить его от иных правовых статусов.
При этом надо учитывать, что правовой статус субъекта права обусловливается особенностями его социального статуса, существующего в данный период развития государства и общества.
В социальном отношении статус представляет собой структурные элементы социальной организации общества, обеспечивающие социальные связи между субъектами общественных отношений. Данные отношения, упорядоченные в рамках социальной организации, группируются в соответствии с социально-экономической структурой общества и образуют сложную координированную систему1.
Эта система социальных возможностей закрепляется нормами права в системе юридических прав, обязанностей и законных интересов. Иными словами, юридические нормы фактически закрепляют социальный статус в качестве правового. Так, О.С. Рогачева замечает: «Два статуса соотносятся как содержание и форма, где формой выступает правовой статус» .
В переводе с латинского «Status» - это состояние, положение3. Как видно, сама этимология этого слова двояка. В юридической литературе также нет единого понимания содержания термина «правовой статус».
Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой правовой статус определяется как совокупность прав и обязанностей субъекта права1. Например, органы ТОС, независимо от их участия в тех или иных правоотношениях, в силу действия закона обладают определенным комплексом прав и обязанностей2.
В то же время, одни авторы допускают смешение понятий «правовой статус», «правовое положение»3.
Другие ученые считают понятия «правовой статус» и «правовое положение» синонимами4. Например, О.С. Рогачева определяет правовой статус как реальное положение в системе общественных отношений5.
Иной подход к указанной проблеме имеет место в работах С.С. Алексеева, P.O. Халфиной, А.Ю. Якимова и других авторов.
Так, С.С. Алексеев признает, что «...субъективные права (и обязанности), существующие в виде общего состояния...- то стабильное, основополагающее в правовом положении субъекта, что в полной мере соответствует смыслу понятия «статус». Конкретные же права и обязанности - это, скорее, вопрос факта в юридической области, специфики в реальном положении лица.. .»б.
Следовательно, правовой статус рассматривается как стабильное правовое состояние субъекта, а реальное правовое положение отражает постоянно изменяющуюся совокупность прав и обязанностей, обусловленную вступлением субъекта в различные правоотношения.
P.O. Халфина отмечает, что поскольку термин «правовое положение» применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений, представляется целесообразным выделить термин «правовой статус» для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе1.
В.Д. Сорокин подчеркивает, что закрепление правового статуса субъекта есть определение его возможностей как потенциального участника правоотношений2.
Существует и своеобразная точка зрения, в соответствии с которой правовой статус представляет собой комплекс всех прав и обязанностей конкретного субъекта, включая фактическое правовое положение. При этом правовое положение является реализованной и реализующейся частью правового статуса, то есть совокупностью использованных прав и исполненных обязанностей (неоднократно, полностью и частично) .
Структура организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления
Под структурой (от лат. structura - строение, расположение, порядок) принято понимать относительно устойчивое единство элементов, их отношений и целостности объекта1. Следовательно, структура правового статуса органа ТОС - это организация его содержания, которая выражает лишь то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы.
Для определения структуры организационно-правового статуса органа ТОС необходимо проанализировать различные теоретические подходы, целью которых является исследование организационно-правового статуса.
По мнению Д.Н. Бахраха, содержание правового статуса коллективного субъекта зависит от следующих факторов: 1) является он частью государственного механизма, или нет; 2) каким видом деятельности занимается; 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру2.
Таким образом, при выделении структурных элементов организационно-правового статуса органа ТОС необходимо основываться на том, что орган ТОС - негосударственная, некоммерческая организация, являющаяся самостоятельной организационной единицей3.
В отношении организаций также следует учитывать точку зрения В.М. Манохина, что правовой статус организации, прежде всего, включает в административном порядке совершение определенных действий по ее созданию и управлению.
Организационно-правовой статус органа ТОС не может содержать в своем составе только права и обязанности самой организации, также необходимо в него включить и большой круг полномочий органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении органа ТОС.
К числу действий по созданию и управлению в отношении органа ТОС можно отнести: 1) создание (учреждение) органа ТОС; 2) регистрация органа ТОС в исполнительном органе местного самоуправления; 3) государственная регистрация органа ТОС в качестве юридического лица; 4) формирование органов управления; 5) определение круга полномочий органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении органа ТОС; 6) правовые гарантии деятельности органа ТОС; 7) правовой порядок ликвидации органа ТОС. Вышесказанное позволяет расширить понятие организационно-правового статуса, включив в структуру большой круг полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, что приобретает большое значение с учетом специфики муниципально-правовых отношений как управленческих.
В юридической литературе предлагается рассматривать структуру правового статуса организаций в виде юридической конструкции, объединяющей по содержательному признаку следующие основные блоки элементов: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенция) . Целевой блок элементов организационно-правового статуса органа ТОС включает в себя: предмет, цели, задачи деятельности органа ТОС.
Так, в ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 цель деятельности органа ТОС определяется как решение собственных инициатив в вопросах местного значения.
Законы субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении конкретизируют целевой блок организационно-правового статуса органа ТОС.
Например, согласно ч. 1 ст. 4 Закона Республики Башкортостан «О территориальном общественном самоуправлении в Республике Башкортостан»3 целью организации и деятельности органа ТОС является решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, а также реализация их общественных интересов.
В управленческих актах (например, в уставе органа ТОС) цель детализируется в перечне основных задач и функций.
При этом, например, согласно ч. 2 ст. 19 Закона Республики Башкортостан «О территориальном общественном самоуправлении в Республике Башкортостан»» орган, зарегистрировавший орган ТОС, осуществляет контроль за соблюдением им устава в отношении целей и порядка деятельности.
Таким образом, значение целевого блока организационно-правового статуса органа ТОС состоит в том, что он является юридическим основанием для определения объема полномочий, необходимых для решения соответствующих задач и установления ответственности органа ТОС за их невыполнение.
В структурно-организационный блок организационно-правового статуса входит нормативно-правовое регулирование порядка образования, легализации деятельности, ликвидации субъектов, права на организационное самоопределение1. Следует отметить, что процедура создания органа ТОС определяет всю его дальнейшую деятельность.
Исторически известно несколько способов образования негосударственных (общественных) организаций.
Ц.А. Ямпольская к основным способам образования негосударственных (общественных) организаций относила: а) разрешительный (концессионный) способ; б) регистрационный способ; в) заявительный (уведомительный, явочный) способ; г) нормативный способ2.
При разрешительном порядке создания негосударственной организации необходимо предварительное согласие на то компетентных органов и принятие акта, разрешающего создание такой организации.
При регистрационном порядке создания негосударственная организация подлежит регистрации в компетентном государственном органе, где проверяется законность целей создания. Акт регистрации считается актом учреждающего значения.
Похожие диссертации на Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности
