Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. Становление местного самоуправления в российской федерации: проблемы теории и практики
1. Теория местного самоуправления
2. Исторический опыт местного самоуправления в России
3. Современный этап становления местного самоуправления в Российской
Федерации
Глава II. Общее и особенное в правовой основе местного самоуправления на районном уровне
1 Конституционная основа местного самоуправления
2 Основные принципы местного самоуправления в свете федерального законодательства
3 Район как особая административно-муниципальная единица
4. Особенности в организации местного самоуправления в районе
5 Особенности в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления на районном уровне
Заключение
Список использованной
Литературы
Приложение
- Теория местного самоуправления
- Исторический опыт местного самоуправления в России
- Конституционная основа местного самоуправления
- Основные принципы местного самоуправления в свете федерального законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В Российской Федерации местное самоуправление закреплено в качестве основного элемента основ конституционного строя. Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением прежде всего различных экономических задач, а так же самостоятельным осуществлением всех других задач, вытекающих из жизнедеятельности местного сообщества. В настоящее время можно считать решенной задачу создания общих правовых основ местного самоуправления. На основе Конституции Российской-Федерации принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ", действуют уставные документы многоих, преимущественно городских, муниципальных образований. Однако создание правовых основ местного
самоуправления в централизованном порядке не могло не повлечь за собой в том
_ К числе и некоторых негативных моментов. Во всяком случае ухе сегодня
проявляется необходимость прослеживать осущеСвление местным сообществом
своих функций на самом низовом уровне - на уровне жизни поселений, малых
городов, районов в городе и сельских районов. Поэтому особую актуальность
приобретает анализ правовых аспектов организации и функционирования
системы местного самоуправления на территории разных субъктов Российской
Федерации и в разных местностях отдельных российских регионов.
Актуальность вопроса об организации местного самоуправления и его
правовом опосредовании на районном уровне определяется тем, что именно здесь
местное самоуправление решает наиболее значимые экономические, политические,
социальные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседневные
#
интересы населения и , что особенно важно, именно в этом звене пересекаются все
особенные аспекты решения вопросов местного самоуправления. Во взаимосвязи
общего и отдельного через особенное проявляется сущность и социальное назначение местного самоуправления.
Важнейшие содержательные стороны местного самоуправления, связанные с проведением в жизнь интересов населения районного муниципального образования, могут быть поняты только в аспекте правового обеспечения этих интересов.
Процесс реорганизации государственной власти и российского
законодательства привел не только к образованию равноправных субъектов Федерации, но и признанию и конституционному закреплению местного самоуправления. Еще Закон РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 года положил начало созданию новой системы местного самоуправления, которая получила затем наиболее полное закрепление в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К сожалению до настоящего времени нет единства во взглядах и практике государственного строительства относительно принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и, в частности, взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на районном уровне.
Поскольку произошло переосмысление места и роли местного самоуправления вообще, возникает вопрос, в какой степени это относится к районному уровню и нет ли в этом отношении каких либо особенностей в зависимости от того, городской это район или сельский, отдален от административного центра или нет и т. д. Ведь на этом уровне идет речь не столько о повышении значения политической функции, сколько об удовлетворении социальных и экономических потребностей жителей района. Осуществляя их, местное самоуправление преследует цель удовлетворения жизненных интересов населения, образующего муниципальное сообщество. Поэтому исследование вопросов правового закрепления экономической и социальной функций местного самоуправления приобретает особую актуальность. Правда иполитические задачи не снимаются. В Уставе местного самоуправления Одинцовского района ( районного сообщества Московской области ), принятом 10 марта 1995 года, местное сообщество "признает районное звено органов исполнительной и представительной власти в
качестве гаранта и проводника дальнейшей реформы местного самоуправления на территорииях и в поселениях района..." !
Действующее законодательство недостаточно четко регулирует вопросы, связанные с осуществлением местным самоуправлением своих функций, хотя именно от форм и методов правового воздействия на отношения в данной сфере зависит достижение максимального социально-экономического эффекта. Таким образом, актуальность исследования определяется важностью социального значения правового регулирования соответствующих отношений на
муниципальном уровне вообще и на райнном. в особенности.
Состояние научной разработки темы. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных исследованию правовых основ организации и деятельности органов местного самоуправления на районном уровне.В работах некоторых юристов затрагиваются лишь отдельные стороны этой проблемы.
Вопросы правового закрепления отдельных аспектов некотолрых функций местного самоуправления получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (труды Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, М.И. Свешникова и др.)
В советский период развития российской государственности критически употреблялись такие понятия, как " самоуправление", «муниципалитеты» и т.п., Однако, даже в данный период издавались труды советских ученых, которые в той или иной мере касались вопросов осуществления местными Советами соответствующих функций.
В настоящее время многие аспекты организации и деятельности местного самоуправления рассмотрены в трудах С.А.Авакъяна, Н.А.Антоновой, Г.В. Барабашева, В.В.Белораменского, Н.С.Бондаря,Б.М. Гринчеля, В.И. Васильева,, И.Г. Животовской, Б.С. Жихаревича, СИ. Игнатова, Т.В. Игнатовой, Е.А. Илюхиной, А.В. Ишутина, Ю.С. Калугина, Н.М. Клеман, Т.К. Ковалевой, А.Е. Когута, А.Л. Кочергина, М.А. Краснова, B.C. Кронского, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, В.А. Максимова, Е.Л. Моревой, Г.В. Семеко, В.И. Фадеева, А.Широкова, Е.С.Шугриной, И.Д. Черника, A.M. Чернецкого и др, но названные
работы не дают полного представления о деятельности местного самоуправления на районном уровне.
Следует особо подчеркнуть то обстоятельство, что район как муниципальное образование, представляет собой совершенно особое формирование, которое отличается как от района в городе, так и, тем более, от городских муниципальных сообществ. Достаточно указать на то, что район всегда образует особую административную единицу, что он имеет в своем составе административный центр в виде городского поселения, что он включает в себя такие поселения, которые сами могут претендовать на статус местного сообщества с вытекающими отсюда правами.
Единственной современной монографической работой, в которой район является предметом специального анализа можно назвать исследование доктора экономических наук Ивановой В.Н. Автор справедливо исходит из необходимости выделения различных форм, видов, уровней местного самоуправления.1 Она полагает далее, что "юридическая нерешенность вопроса с определением основого первичного звена местного самоуправления серьезным образом тормозит развитие практики местного самоуправления. Для этого необходимы, как известно, опережающие экономические исследования, а затем юридическое их закрепление." 2 В своем сугубо экономическом труде автор, признавая районное самоуправление главным уровнем, основным звеном местного самоуправления, рассматривает программно-целевой метод социально-экономического развития района; местные бюджеты в системе финансов района; организационные инновации в районном самоуправлении и др.
Недостаточность теоретических разработок в указанной сфере и существующие на практике пробелы законодательного характера определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Аналитические выводы, сделанные автором в результате исследования, основаны на изучении работ ученых в области теории государства и права, гражданского, конституционного и административного права: Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, А.В. Васильева, В.В.
Витрянского, Е.А. Илюхиной, Н.Г. Кобеца, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, В.П. Мозолина, Е.Л. Моревой, И.Б. Новицкого, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.И. Фадеева, P.O. Халфиной, Е.С. Шугриной, В.Ф. Яковлева и др.
В работе использован научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в периодической печати: журналов, еженедельников, сборников.
Цель и задачи исследования. Исследование правововых основ местного самоуправления на районном уровне проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов правового регулирования решения местным самоуправлением организационных задач по созданию системы публичной власти и ее функционированию в различных сферах публичной жизни местного сообщества. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
1.Применяя исторический и современный подходы обобщить основные выводы в теории местного самоуправления и определить свое отношение к олределяющим положениям данной теории в свете анализа отечественного и зарубежного опыта.
2.Определить характерные особенности современного этапа становления местного самоуправления в Российской Федерации.
3.Проанализировать конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации.
4.Установить основные принципы местного самоуправления, имеющие особое значение для районного звена.
5.Исследовать райн как особую административно-муниципальную территориальную единицу.
6.Проследить особености в организации местного сомоуправления в отдельно взятом районе.
7.Выявить особенности в правотворческой деятельности органов местного самоуправления районного уровня.
Объект исследования. Объектом исследования является местное самоуправление в Российской Федерации на районном уровне.
Предмет исследования. Предмет исследования составляют конституционные нормы, нормы федеральных законов. Указов Президента Российской Федерации, Постановлений российского Правительства, а также нормативные акты органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, уставные нормы, относящиеся к организации и деятельности органов местного самоуправления на районном уровне.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой исследования явились современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе диалектический, метод комплексного и системного анализа, исторический, сравнительный, логический, социологический, статистический , формально-юридический методы и др.
Указанные методы исследования неразрывно связаны с такими общефилософскими методами как метод анализа и синтеза.
. Теоретическую базу исследования составляет литература по общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и т.д.
Автором использованы также работы зарубежных юристов и политологов в области местного самоуправления.
В качестве фактического материала автором использовалась статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, материалы периодической печати.
Нормативная основа диссертации. Нормативно-правовая база диссертации основывается на текущем законодательстве и в первую очередь на Конституции РФ, закрепляющей правовую основу местного самоуправления. Анализ правового обеспечения местного самоуправления проводится на основе изучения большого массива законов и подзаконных нормативных актов в области государственного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права. Основой для выводов и предложений автора послужило также ознакомление с рядом уставных документов, принятых на районном уровне.
Научная новизна работы. Представленная работа впервые выдвигает концептуальные положения, связанные с принятием устава района, обосновывает перенесение центра тяжести в решении многих проблем на местный уровень, определяет особенности правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления на районном уровне. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть содержание нормотворческой деятельности местного самоуправления, показать ее место в системе функций публичной власти, обозначить ее пределы. Особо следует
выделить обоснование диссертантом новых категорий в сфере администратино-муниципального устройства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Применительно к России теория местного самоуправления еще не сложилась в качестве целостной и непротиворечивой. Многие ее положения и прежде всего само понятие местного самоуправления, его уровни и пределы нуждаются не только в теоретическом обосновании, но и в опробировании практикой.
2.Исторический опыт местного самоуправления в России еще не до конца осмыслен применительно к организации и деятельности соответствующих структур на уровне современного района, а опыт отдаленных губерний России не исследовался в аспекте юриспруденции вообще. Необходим учет особенностей жизни малых народов России, с тем, чтобы избежать пробельного и неэффективного правового регулирования в определении системы публичной власти на местах.
3.Современный этап становления местного самоуправления в Российской Федерации носит противоречивый характер и для преодоления противоречий , разноплановых подходов к правовому регулированию, пробельности в правовых актах и т.д. необходимо, во-первых, полностью реализовать на законодательном уровне п."н)" ст.72 Конституции Российской Федерации, в части взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, а во-вторых, в полной мере реализовывать компетенцию субъектов Российской Федерации учитывать местные особенности в ходе собственного законодательствования.
Конституционная основа местного самоуправления такова, что позволяет субъектам федерации организовывать в районе или органы государственной власти, или местное самоуправление. В принципе при надлежащем разграничении полномочий тех и других органов возиожно и параллельное их функционирование. Однако интересы практической целесообразности требуют в соответствии с фактически сложившимися условиями избирать один из первых двух вариантов.
5. Содержащиеся в федеральном законодательстве общие принципы организации местного самоуправления неоправданно претендуют на весьма конкретное регулирование деятельности местных сообществ и тем самым затрудняют законодательную деятельность субъектов Российской Федерации и уставное правотворчество в районах.
6.Устав района должен исходить из того факта, что его территория является одновременно и государственной (административной) и муниципальной. Отсюда предлагается новая для нашей литературы категория "Административно-муниципальное территориальное деление".
7.Особенности в организации местного самое/управления в районе и особенности в отправлении главных функций самоуправления на данном уровне обусловлены историческими и иными местными традициями, составом населения, отдаленностью от административного центра субъекта федерации, географическим положением, ресурсной базой, волеизъявлением проживающего здесь населения.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость исследования определяется тем, что в нем раскрывается с позиций общей теории государства и права, конституционного и административного права юридическая природа и содержание деятельности местного самоуправления на уровне района. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую разработку проблем правового закрепления системы местного самоуправления в период продолжающегося реформирования и повышения статуса местного
самоуправления.
Значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы не только в учебном процессе при изучении курсов: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», "Конституционное право",«Муниципальное право», "Административное право", «Гражданское право», и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования практической деятельности органов местного самоуправления. На это напрямую сбориентирована прилагаемая к диссертации разработанная автором Концепция устава Тернейского района Приморского края.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии МВД РФ, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладе на конференции, организованной Владивостокским государственным унивеситехо-М экономики и
сервиса; использовались в учебном процессе филиала названного университета в г. Находке, а также в практической деятельности администрации данного города.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. Первая глава, содержащая в основном теоретические разработки, включает 3 параграфа. Во второй главе, состоящей из пяти параграфов, выполнен анализ действующего законодательства, а также представлены практические рекомендации.
Диссертация включает в себя приложение.
Теория местного самоуправления
Всякая теория ведет свое начало с появления определенных терминов и понятий, с их интерпретации. Пнятие "самоуправление" ( self-government) начали широко интерпретировать еще в XVII столетии в Англии. Впоследствии один из английских авторов определял местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязонностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву. В Германии и затем в России английские интерпретации получили свое дальнейшее развитие. Например, г. Еллиннек определял местное самоуправление как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами. 2 В этом подходе обращает на себя внимание свойственное именно немецкому правосознанию огосударствление любой деятельности, в том числе и самоуправленческой.
Подобная позиция разделялась и российскими государственниками, которым свойственно было объявлять местное самоуправление "децентрализованным государственным управлением."
Местное самоуправление - антипод всякому управлению извне и в то же время это разновидность управления местными делами. Управление делами местного значения может осуществляться двумя способами: или через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах, выступающие в качестве периферийного звена государственного аппарата; или через представительные органы, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц. Эти представительные органы, а также органы решения повседневных дел местного сообщества именуются органами местного самоуправления или муниципального управления.1
Самоуправление, как право решать дела внутреннего управления по собственным правилам на местах самими жителями непосредственно или посредством избранных ими органов, существовало задолго до возникновения государства ( модель самоуправления при первобытно-общинном строе). В дальнейшем оно приобретало структуры, соответствующие социально-экономической организации государства. Как институт права местное самоуправление возникло с появлением государственности, когда оно стало средством организации публичной власти и управления, осуществляемого местными выборными учреждениями.
В Афинских государствах-городах территориально-самоуправленческий механизм полиса представляли самоуправляющиеся демы, в которых имелось свое внутреннее устройство (народное собрание, финансы, суд, гражданская полиция), определявшее порядок самоуправленческой деятельности.
В республиканскую эпоху римской истории муниципалитетами назывались города, которые пользовались правами самоуправления, а городское управление рассматривалось как «берущее на себя по уполномочию города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общих задач и распоряжения хозяйственными средствами»2.
Среди ученых-государствоведов России длительное время превалировало два взгляда на сущность и развитие самоуправления. Одни понимали самоуправление как особую организацию государственного управления (хозяйственно-государственная теория самоуправления). Другие же ученые воспринимали самоуправление как отказ государства от заведования чужими для него хозяйственными делами отдельных административных единиц (общественная теория самоуправления). 2
Послеоктябрьскую судьбу местного самоуправления отличает коренная ломка его интересов, поскольку сама идея местного самоуправления противоречила централизованной природе государства диктатуры пролетариата.
В континентальной Европе понятие самоуправления связывалось с идеей свободной общины, требованием удержать те или иные отрасли местного хозяйства от захвата правительственной бюрократией. Именно эта причина явилась основой противопоставления государственного управления общественному самоуправлению в английской модели местного самоуправления.
Аналогичное развитие получило местное самоуправление и в США, где гибкость и динамичность его механизма заключается не только в выборах множества должностных лиц местного уровня (мэров, советников, казначеев, клерков, судей, шерифов), но и в наличии институтов прямой демократии, например, референдумов, открытых общественных слушаний и т.д.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении начали разрабатываться в первой половине XIX века в трудах Гнейста, Токвиля, Штейна и др. В литературе 3 выделяется несколько теорий местного самоуправления. Во-первых, теория свободной общины ( Арене,ГерберДурэ), опирающаяся на теорию естественного права. Представители этой теории объявляли право общины на заведование своими делами таким же естественным правом, как и право человека. Оно нетчуждаемо и первично по отношению к государству.Как писал впоследствии Л.А.Велихов, "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее".1 К теории свободной общины примыкает теория хозяйственная. Ее последователи делали упор на содержание коммунальной деятельности, а главным в нем считалась не политическая , а хозяйственная работа. Фактически та и другая позиция явились составляющими общественной теории самоуправления, противопоставляющей местное сообщество государству, общественные интересы политически vi, считающей основным признаком местного самоуправления преимущественно экономический характер его деятельности. В противоположность общественной теории государственная теория самоуправления (Штейн - юридическое направление, Гнейст -политическое направление), провозглашала самоуправление одной из форм государственного управления. Существовала и так называемая теория дуализма муниципального управления, согласно которой муниципалитеты при осуществлении своих функций выходят за пределы местных интересов, а потому являются и инструментом государственной администрации. Теория социального обслуживания рассматривала преимущественно такую функцию муниципальных органов, как организация обслуживания населения. Особняком стоят различные социал-реформистские теории, говорящие "возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое»2. Интерес представляет юридическая теория, которой придерживались, например, Н.Коркунов, Б. Чичерин и др. С их точки зрения органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд полномочий, признавая одновременно их независимость и неприкосновенность. Данная теория служила своего рода буфером между общественной и государственной.
Исторический опыт местного самоуправления в России
Рассматривая теории местного самоуправления мы обратили внимание на то, что в России, как и в Германии наибольшее распространение получили государственнические взгляды. И это не случайно. Характерной чертой истории России является тоталитарность, главенство государства над обществом во всех сферах общественной жизни. С момента образования русское государство было сверхцентрализованным. Центральная власть, как правило, ограничивала инициативу с низу. Преобразования в жизни общества проводились всегда ( впрочем и до настоящего времени часто ) сверху. Даже революции совершались " сверху". Местное самоуправление не явилось исключением. Оно всегда создавалось государством, центральной государственной властью. Это основной момент, на катором следует акцентировать анализ проблемы. Не случайно также, что местное самоуправление отражало сословную структуру общества. Ведь последняя тоже юридически закреплена государственной властью.
Истоки местного самоуправления относятся к XVI веку когда на смену скомпроментировавшей себя системе кормления пришло губное и земское самоуправление. Вообще в России в той или иной мере самоуправление существовало на всем протяжении ее истории. Государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти.
Так, Судебник 1550г. провозглашал линию на упрочение демократичности местного самоуправления. Указ 1553-1556 гг. об отмене наместного управления и замене его местной выборной администрацией отдавал власть на местах в руки лучших, с точки зрения царской администрации, людей волостей и городов в пользу выборного дворянского самоуправления. Такое распределение власти не без основания связывается с положением, которое занимали в системе власти земские соборы.
Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшее ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда — основной территориальной единице Русского государства в XVI-XVII веке. Первоначально губные органы осуществляли полицейские функции. Однако, постепенно компетенция их расширялась. Как правило губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы — губные избы — создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских.
Губная изба состояла из старосты, дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы пришедшие из Москвы.
В тех уездах, где помещичье землевладение еще не укрепилось вводилось земское самоуправление. Земские избы вводились как в уезде . так и в группах волостей и даже в отдельных волостях . Они возглавлялись земскими старостами. Последним были подчинены земские дьяки и целовальники, иногда носившие название земских судей. Компетенция земских органов была аналогичной компетенции губных органов.
Однако, существование земской избы пришло в противоречие с введенной в первой половине XVII века воеводской системой управления на местах. По этому, например, новый воевода Пскова князь Хованский ликвидировал органы городского самоуправления, что было решением, исключавшее какое-либо проявление самостоятельности мест.
Тем не менее, местное самоуправление в Российском государстве не исчезло полностью.. Новый этап его развития связан с осуществлением абсолютистским государством Петра реформ начала XVIII века. При их проведении изменился прежде всего статус городского самоуправления, что в данной работе не представляет исследовательского интереса.
Местное самоуправление в России, введенное в начале XVIII века, действовало в строго определенной сфере (городах) и имело ограниченную компетенцию. Это сохранялось на протяжении всего XVIII века и первой половины XIX века. На протяжении всего столетия не прекращалась борьба дворянства за расширение своих привилегий. Особенно отчетливо она проявились во время работы Уложенной комиссии 1767 года, когда последовала серия реформ, изменивших систему управления и местного самоуправления в России.
В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 года Екатериной II "Учреждением для управления губерний" в стране вводилось новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды, исходя из количества податного населения в них : 300-400 тыс. душ для губерний и 20-30 тыс. для уезда . В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей господствующего класса — дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия, как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 года ""Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства",1 в которой устанавливался ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян и, в частности, - право созывать дворянские общества и собрания.
Дворяне каждой губернии могли по разрешению генерал-губернатора или губернатора созывать раз в три года в губернии — губернское дворянское собрание, в уезде — уездное дворянское собрание. В их работе могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку , не дослужившись до обер -офицерского чина , также были лишены права голоса.
Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители дворянства, из которых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов.
Дворянские родословные книги, помогали властям вести точный учет дворянства , облегчали подбор чиновников в центральные и местные учреждения. Губернские и уездные дворянские собрания каждое на своем уровне делали представления о своих нуждах, заботились о составлении своей "особливой казны", проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.
Конституционная основа местного самоуправления
В научной литературе дискутируется само понятие "основы местного самоуправления". А.Н Писарев, например, определяет основы местного самоуправления как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения.1 Другой подход соориентирован на определение правовых основ через совокупность норм федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципального уровня.2 Е.С. Шугрина3 приводит примеры неоднозначной трактовки в литературе и нормативных актах организационных основ местного самоуправления.
Во-первых, нам представляется, что не следует отождествлять "основы местного самоуправления" и "правовые основы местного самоуправления". В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преследуется цель определить правовые, экономические и финансовые основы местного самоеправления..., установить общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. " Как убеждаемся, запятые в тексте лишь подтверждают вывод о самостоятельности тех и других основ.Об организационных основах в данном законе не говорится, но вполне вероятно, что под ними понимаются как раз те общие принципы организации местного самоуправления, которые идут в одном ряду с названными основами. Во всяком случае было бы неверно определять последние как "совокупность норм..." Во-вторых, сами "правовые основы" можно понимать в широком и узком смысле. В узком - это только совокупность наиболее существенных, важных (основополагающих ) норм и общих положений, закрепляемых в конституционных актах Российской Федерации и ее субъектов. В широком - это вся совокупность правовых норм, регулирующих организацию и функционирование местного самоуправления во всех его проявлениях.
Возникает вопрос о сооношении понятий "правовые основы" и "правовые принципы" организации и деятельности органов местного самоуправления. Решать его можно по разному. Если придерживаться узкого подхода к определению правовых основ, то эти два понятия едва ли не сливаются. Павовые принципы в любом случае занимают здесь основное место. Если правовые основы определять широко, то приниципы составят в них незначительную часть, хотя и определяющую.
В настоящей работе правовые основы местного самоуправления рассматриваются на уровне общих принципов организации и деятельности органов местного самоуправления. И поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимает эти принципы весьма развернуто ( иногда просто подменяет регулирование конкретными нормами ), то и в диссертации пришлось охватывать весьма широкий спектр вопросов. В то же время было бы принципиально неверно ожидать рассмотрения в настоящем исследовании скажем экономических или финансовых основ местного самоуправления. Они являются предметом изучения экономистов и финансистов. И это несмотря на то, что все отношения получают свое закрепление в праве ( облекаются в форму правовых отношений ). Не являются исключением и организационные формы. Применительно к государственной сфере деятельности почти вся организационная сторона получает правовое опосредование. В системе местного самоуправления его субъекты имеют больше организационной самостоятельности.
"Конституционные основы" местного самоуправления - основополагающая часть его правовых основ. Это те конституционные принципы, которые непосредственно зафиксированы в нормах федеральной конституции конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Это также те принципы, которые выводятся из совокупности конституционных норм, из преамбул соответствующих актов. Поскольку между Конституцией Российской Федерации и конституционными актами субъектов федерации мыслится полное соответствие, для исследования конституционных основ местного самоуправления достаточно обратиться к федеральной конституции.
Основополагающей статьей Российской Федерации является ст. 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти."
Положение «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» - это есть признание его в качестве субъекта российского конституционного права в взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления. Местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений. Оно должно признаваться и международным сообществом.
Местное самоуправление является правом местного сообщества. Это не обязанность. Право организовать местное самоуправление и право участвовать в нем обеспечиваются заинтересованностью и активностью самого местного сообщества. В Конституции, а также в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления.
Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного самоуправления.
Государство гарантирует местное самоуправление всем комплексом правовых актов, которые были названы в ходе анализа современного этапа развития местного самоуправления. Более того, организационные гарантии реализации всех нормативных актов созданы Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» .
Местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо. Всякое постороннее влияние уже подрывает его основы.
Правда самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются соответствующими законами. К тому же государственные органы обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления нарушают законность
Государственные органы осуществляют прямой контроль с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий.
Основные принципы местного самоуправления в свете федерального законодательства
Понятие принципов местного самоуправления вошло в учебники по муниципальному праву и не дискутируется так. как это происходит с другими правовыми категориями. В одном из первых таких учебников В.И.Фадеев определяет принципы как "обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами".1 Поскольку принципы местного самоуправления находят свое выражение в нормативно-правовых актах, они приобретают качество принципов права. И тогда появляется необходимость выделять применительно к местному самоуправлению общие принципы права, принципы конституционного права, принципы муниципального права. Проблема усложняется, появляется много дискуссионных моментов.
Общие принципы права - суть веления справедливости в том виде, как-последняя понимается в определенную эпоху и определенный момент.2
Принципы конституционного права - отражение общих принципов в устройстве публичной власти.
Принципы муниципального права - отражение общих и конституционных в организации и деятельности власти местного самоуправления.
Не останавливаясь на содержании указанных понятий, отметим только, что в новейшей отечественной литературе признается, что "общие принципы права не всегда обладают достаточной четкостью и стабильностью содержания" ; что принципы права имеют надпозитивный характер; что они являются самостоятельным источником права.1
Такого рода замечания оправдывают самые различные классификации принципов и в то же время подчеркивают их значение для правоприменительной практики. Но объектиные сложности классификации принципов местного самоуправления не могут, как представляется, оправдать многообразие классификаций тем, что каждая из них "выполняет в каждом случае определенную роль", что "склонность к той или иной классификации принципов местного самоуправления часто определяется и теми задачами, которые преследуются данным выбором".
Установление принципов местного самоуправления необходимо, во-первых , для того , чтобы дать всем субъектам правотворческой деятельности надежные ориентиры. Особенно они необходимы для самих местных сообществ. Во-вторых, знать, что есть принцип, а что таковым не является, необходимо в решении спорных вопросов при рассмотрении их в различных судебных инстанциях. В особенности при пробелах в законодательстве.
Прежде чем попытаться дать классификацию принципов местного самоуправления . проиллюстрируем соответствующие трудности и практическое значение вопроса на примерах из практики.
Сразу заметим: в большинстве случаев затруднения связаны с известным несоответствием наименования и содержания Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . Конечно, соответствующие принципы местного самоуправления из данного закона выводятся, но уже названия глав и статей закона в большей степени указывают на то, что в нем часто предлагаются адресатам конкретные нормы. Отсюда дискуссии в Конституционном Суде Российской Федерации.
Вопрос о понятии обших принципов затрагивался, например, в Особом мнении Э.М. Аметистова по делу от 30 мая 1996г. N 13-П "О проверке
конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального Закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года). Конституционный Судья заметил:
1. Для решения вопросов, поставленных заявителями перед Конституционным Судом по данному делу ( анализ существа вопроса см. выше 3 ), следует, прежде всего, определить содержание и пределы понятия "общие принципы организации системы органов местного самоуправления". Это необходимо потому, что согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (далее -Конституция) установление таких общих принципов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а по предметам совместного ведения, в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции, могут издаваться федеральные законы. Таким образом, если оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон "Об общих принципах") находятся в рамках указанного понятия, их внесение в данный закон соответствует Конституции. В противном случае следует признать их неконституционными.
2. В Конституции отсутствует понятие общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений позволяет прийти к выводу о том. что такое понятие должно охватывать, по крайней мере, две группы норм.
Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (стать 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133); осуществление республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 76).
