Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Муниципальная система здравоохранения: организационная структура и функционирование 14
1.1. Понятие и место муниципальной системы здравоохранения в системе здравоохранения России 14
1.2. Правовой статус и структура муниципальных органов управления здравоохранением ... 56
1.3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов муниципальной системы здравоохранения 100
ГЛАВА 2. Ресурсное обеспечение муниципальной системы здравоохранения 133
2.1. Кадровое обеспечение муниципальной системы здравоохранения 133
2.2. Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы здравоохранения 154
Заключение 172
Библиографический список использованной литературы 188
- Понятие и место муниципальной системы здравоохранения в системе здравоохранения России
- Правовой статус и структура муниципальных органов управления здравоохранением
- Кадровое обеспечение муниципальной системы здравоохранения
- Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы здравоохранения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Здравоохранение относится к числу приоритетных направлений социальной политики государства в современных странах, так как здоровье нации представляет и самостоятельную ценность и в то же время выступает важной составляющей общего социально-экономического потенциала страны.
Экономические и политические реформы, проводимые в нашей стране, привели к изменению в подходах к здравоохранению как важнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в здравоохранительную сферу, её ориентация на интересы пациента, придание медицинским учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственного сектора здравоохранения поставили перед системой управления здравоохранением новые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление здравоохранением в условиях перехода к рыночной экономике гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. Это связано как с расширением прав и ответственности медицинских учреждений, органов управления здравоохранением на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления здравоохранением: федеральный, региональный, муниципальный.
Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования здравоохранительных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что децентрализация как один из ведущих принципов развития здравоохранения в России возлагает на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем здравоохранения. Это способствует развитию местных инициатив, интенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.
В то же время деятельность местных органов управления здравоохранением связана со многими трудностями, возникающими, в том числе вслед ствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности ресурсного обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления здравоохранением (МОУЗ), регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых вопросов в значительной мере определились лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления, незавершённой до сих пор.
В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в области здравоохранения. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах этих полномочий даёт возможность установить основные направления и пределы их деятель-• ности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а также позволяет анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективности механизмов обеспечения конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь и создания необходимых условий для деятельности муниципальных медицинских учреждений (ММУ).
Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечения муниципальной системы здравоохранения (МСЗ). Без надлежащего кадрового, финансового, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.
Всё сказанное обусловило выбор темы диссертационного исследования, связанной с анализом правового регулирования муниципальных здравоохранительных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и здравоохранения.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании МСЗ в России, а именно в том, чтобы на основе действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, обобщения практиче ской деятельности государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, медицинских учреждений и других участников здравоохранительных отношений, показать своеобразие современной российской системы муниципального здравоохранения, выявить ее недостатки, определить качественно новые подходы к организации МСЗ; исследовать административно-правовой статус муниципальных учреждений здравоохранения, МОУЗ выработать рекомендации по совершенствованию управления МСЗ.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- определение понятия и выявление признаков муниципального здравоохранения;
- анализ МСЗ как объекта правового регулирования и управления и исследование ее особенностей;
- выявление пробелов и коллизий в нормативно-правовом регулировании здравоохранительных отношений, выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере управления муниципальным здравоохранением;
- анализ проблем современной муниципальной системы управления здравоохранением и разработка предложений по их разрешению;
- раскрытие особенностей организации и деятельности муниципальных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по управлению здравоохранением; формулирование рекомендаций по совершенствованию форм деятельности этих органов;
- выявление особенностей разграничения предметов ведения субъектов РФ и муниципальных образований в сфере здравоохранения;
- выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных мер оптимизации функционирования муниципальной системы управления здравоохранением;
- исследование особенностей административно-правового статуса, а также правового регулирования организации и деятельности объектов муниципального управления в сфере здравоохранения - ММУ;
- выявление предпосылок и сущности проведения организационно-правовой реформы муниципальных учреждений здравоохранения в России, обоснование предложений по совершенствованию статуса ММУ;
- анализ правовых проблем ресурсного (кадрового и финансового) обеспечения МСЗ.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСЗ.
Предметом исследования выступают международные акты; совокупность норм конституционного, административного, муниципального, финансового права Российской Федерации, права социального обеспечения, устанавливающих общие положения управления муниципальным здравоохранением, а также определяющих круг субъектов, институтов и механизмов, используемых в процессе обеспечения функционирования муниципального здравоохранения. В предмет исследования входят также государственные концепции, научные разработки и правоприменительная практика в этой области.
Теоретическая основа диссертации. При написании настоящей работы автором были изучены и использованы научные положения в области общей теории права, конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и международного права. Специфика темы потребовала также исследования работ ведущих ученых в области медицины и медицинского права и организаторов здравоохранения нашей страны. Кроме того, использовались публикации в периодической печати, статистические данные, информация сети Интернет. Использовались научные и нормативные материалы Саратовской области.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, международные нормативно-правовые акты, законодательные акты Российской Федерации и субъектов РФ, указы Президента РФ, нормативно-правовые акты федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти, документы государственных органов и общественных организаций по вопросам организации муниципального здравоохранения.
Эмпирическая база исследования представлена данными государственной статистической отчетности, материалами опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме. В процессе работы автором была обобщена и проанализирована деятельность органов законодательной и исполнительной ветвей власти Саратовского городского муниципального образования, а также деятельность городских муниципальных медицинских учреждений.
Методологическую основу исследования составила система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.
Автором использовались методы различного операционального статуса: общенаучные - диалектический, частные методы - системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический и историко-юридический, статистический и другие методы научного познания. Посредством формально-логического метода, например, исследовались муниципальные правоотношения в системе муниципального здравоохранения, определялся круг структурных звеньев муниципальных медицинских учреждений. С помощью сравнительно-правового - выявлено качественное своеобразие муниципальной системы здравоохранения по отношению к государственной и частной. Системно-структурный метод позволил рассмотреть муниципальное здравоохранение как самоуправляемую социальную систему, элементами которой выступают государственные, муниципальные и частные структуры.
Степень научной разработанности проблемы. Изучению отдельных аспектов проблемы управления муниципальным здравоохранением в Российской Федерации посвящено множество научных трудов ученых-представителей различных отраслей права. В ходе разработки данной темы были исследованы труды в области теории права, конституционного, финансового, муниципального и административного права таких ученых, как: С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Ю. С. Адушкин, И. Ю. Аккуратов, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, Т.М. Бял-кина, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, С. Н. Бочаров, В. Н. Бутылин, С. Н. Братановский, М. А. Васильев, Н. В. Витрук, И. В. Выдрин, Б. Н. Габ-ригидзе, Ю. А. Дмитриев, С. В. Журавлев, В.Т. Кабышев, Ю. Д. Казанцев, Н. Н. Ковалев, Ю. М. Козлов, М. Н. Козюк, А. В. Колесников, Е. В. Колесников, Г. Н. Комкова, Н. М. Конин, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. И. Майоров, А. В. Малько, В. М. Манохин, Т. С. Масловская, Н. И. Матузов, В. А. Мельников, А. Н. Писарев, В.В.Пылин, А. И. Радченко, Ф. М. Рудин-ский, Е. Н. Селютина, А. П. Солдатов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, Н. И. Химичева, С. Е. Чаннов, В. И. Чиркин, Н. А. Шевелева, К. Ф. Шеремет, Е. В. Шилин, Е.С. Шугрина, Б. И. Шумратов, Б. С. Эбзеев, В. А. Юсупов.
Вопросы, касающиеся реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, гражданско-правовых аспектов медицинской услуги, характеристики договорных отношений в сфере здравоохранения, а также организационных и административно-правовых аспектов функционирования отрасли здравоохранения, рассматривались диссертантом на основе работ ученых-медиков и организаторов здравоохранения, среди которьк А.С. Акопян, Н.С. Григорьева, P.M. Зарифзянов, Н.И. Здасюк, В.В. Кизилов, Н.В. Косолапова, Е.Д. Куделя, М.Н. Малеина, Г.В. Марьян, В.И. Новоселов, А.Н. Сагиндыкова, В.Н. Самсонов, А.В. Свидерский, Ю.Д. Сергеев, В.И. Стародубов, А.В. Тихомиров, Т.В. Яковлева.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день проблема управления муниципальным здравоохранением в Российской Федерации исследовалась учеными с различной степенью конкретизации и расстановкой акцентов. Комплексное исследование данной проблемы с позиций совершенствования законодательной базы, а также реформирования как субъектов, так и объектов управления муниципальным здравоохранением, в данной диссертации проводится впервые.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее изучению с учетом уже разработанных соответствующих вопросов, и заключается в том, что оно является одним из первых диссертационных исследований функционирования и совершенствования системы управления муниципальным здравоохранением, соотнесенных с процессами реформирования этой системы, с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Анализ современного состояния муниципального здравоохранения Российской Федерации позволил определить приоритетные направления его развития, связанные с формированием муниципальной политики в области здравоохранении и повышением ответственности всех органов власти за ее реализацию; обеспечением адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям в сфере здравоохранения, поэтапным повышением доли средств, направляемых на финансирование здравоохранения (до 6-7 процентов ВВП); развитием негосударственного сектора в здравоохранении; совершенствованием правового регулирования деятельности в сфере здравоохранения.
2. На основе изучения и анализа действующего законодательства и специальной литературы сформулировано авторское понятие муниципальной системы здравоохранения (МСЗ) как совокупности всех медицинских и фармацевтических учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих мезкду собой и с муниципальными органами управления здравоохранением в интересах населения территории муниципального образования, её комплексного развития. В рамках анализа понятия «муниципальная система здравоохранения» проводится разграничение его с понятием «региональная система здравоохранения».
Аргументирована целесообразность более четкого разграничения полномочий между субъектами Российской Федерацией и муниципальными образованиями в области здравоохранения и необходимость их законодательного закрепления. Дальнейшая разработка вопросов разграничения предметов ведения и полномочий субъектов публичного права в сфере охраны здоровья населения может быть сосредоточена на уточнении и конкрети зации предметов ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по таким направлениям, как финансирование отрасли, материально-техническое оснащение, лекарственное обеспечение населения и др. Поскольку в ведении местного самоуправления могут находиться передаваемые законом отдельные государственные полномочия, представляется необходимым внедрять в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров. В форме такого договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах - передача и делегирование.
4. Установлено что муниципальный уровень управления здравоохранением не обладает какой-либо компетенцией в решении вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в здравоохранении. Его главная задача - обеспечить функционирование установленной государством системы здравоохранения. Если на нижнем уровне государственной власти - уровне субъекта Федерации управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе здравоохранения, которые строятся на основе прямого подчинения и отчётности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами здравоохранения, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования.
5. Анализ структуры правового статуса МОУЗ позволяет выделить следующие его основные составные части: целевой блок, структурно-организационный блок, компетенция, ответственность. В современных условиях основной задачей, стоящей перед наукой и практикой управления муниципальным здравоохранением, является создание стабильных организационных структур, способных реализовать всё множество управленческих функций МОУЗ.
Обоснована необходимость создания в аппарате управления муниципальным здравоохранением служб функционально-структурного совер шенствования управления.
Проведённый в диссертации правовой анализ показал, что значительное количество управленческих решений по развитию муниципального здравоохранения (17.8%) направлено на совершенствование организации и деятельности МОУЗ, которое объективно выделилось в самостоятельно существующую управленческую фуекцию. Создание службы обеспечит: а) получение руководством МОУЗ своевременной и достаточной информации
0 работе подведомственных муниципальных медицинских учреждений, а следовательно выявление соответствия содержания воздействия органов управления запросам и требованиям управляемых объектов; б) создание наиболее рациональных управленческих связей; в) изменение структуры МОУЗ соответственно изменениям управленческих функций.
7. На основе исследования вопросов нормативного разграничения компетенции в системе муниципального здравоохранения между органами местного самоуправления и МОУЗ установлено, что при формулировании компетенции органов местного самоуправления в области здравоохранения акцент должен быть на нормативно-контролирующую составляющую, а к компетенции МОУЗ следует отнести непосредственное руководство деятельностью муниципальных медицинских учреждений и мониторинг здоровья населения.
В целях практического решения вопроса в диссертации предлагается Ч.
1 ст. 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, дополнить Ч. 2, определяющей полномочия МОУЗ.
8. Установлено, что на практике значительная часть ММУ не имеет прав юридического лица, что не позволяет в полном объёме этим учреждениям реализовывать стоящие перед ними задачи. Для предоставления ММУ прав юридического лица представляется необходимым принять постановление Правительства РФ «О государственной регистрации учредительных документов муниципальных лечебно-профилактических учреждений», которое установит обязательную перерегистрацию учредительных документов указанных учреждений.
Обосновывается необходимость введения муниципальных мини мальных стандартов в здравоохранении, которые должны закреплять уровень медицинских услуг, предоставляемых государством населению на бесплатной основе за счет бюджетных средств и средств внебюджетных фондов. Услуги, предоставляемые населению медицинскими организациями сверх минимального уровня, должны быть платными за счет средств потребителей медицинских услуг.
10. Аргументирован вывод о том, в целях повышения эффективности деятельности ММУ сметное финансирование части предоставляемых ими услуг должно быть заменено договорным финансированием по системе муниципального социального заказа. При этом под муниципальным социальным заказом в здравоохранении следует понимать совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между муниципальным заказчиком и поставщиком (ММУ), по условиям, на которых муниципальное образование обязуется оплачивать медицинские услуги, оказываемые поставщиком (ММУ) населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, углубляют научное представление о правоотношениях в сфере управления муниципальным здравоохранением и могут быть использованы в дальнейшем исследовании этой насущной проблемы.
Практическая значимость состоит в том, что положения диссертации могут быть восприняты законодателем при внесении изменений и дополнений в муниципальное законодательство. Материалы данного исследования могут быть также востребованы в учебном процессе при изучении курсов «Административное право», «Муниципальное право», «Конституционное право» в юридических вузах, при чтении курсов «Управление здравоохранением» и «Правовые основы современного здравоохранения» в медицинских вузах, а также при подготовке методических материалов по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного права и государственного строительства ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина».
Основное содержание исследования было представлено на научно-практических конференциях, проводимых в г. г. Саратове и Пенза с 2004 г. по 2007 г.
Практические рекомендации были выработаны автором при осуществлении служебной деятельности, связанной с адвокатским обслуживанием медицинских учреждений г. Саратова.
По теме диссертации опубликовано 10 научных работ.
Структура работы обусловлена целью, задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и место муниципальной системы здравоохранения в системе здравоохранения России
Здоровье, как сказано в преамбуле Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ), - это «состояние полного физического, психического и социального благополучия». Из этого краткого определения вытекает, что здоровье в его широком, системном восприятии есть одновременно биологическая, физиологическая, экономическая, социальная и психологическая категория.
Таким образом, здоровье - основа общественного благополучия нации, ее экономического и социального процветания.
Связь здоровья с экономикой и социальной стороной жизни людей проявляется в том, что уровень здоровья представляет важную составную часть социально-экономического понятия «уровень жизни населения». Тем самым можно сделать вывод, что состояние здоровья населения влияет на систему здравоохранения, ее организацию и финансирование. Можно выделить и обратную зависимость: рационально организованная система здравоохранения, обеспеченная необходимыми финансовыми средствами будет способствовать повышению уровня жизни населения страны и конкретного муниципального образования.
Система здравоохранения — это совокупность организаций, учреждений, предприятий, ассоциаций, научных обществ, специалистов и иных хозяйствующих субъектов, вне зависимости от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы деятельности, деятельность которых связана с производством, обеспечением, контролем качества, реализацией лекарственных средств, медицинской техники, медицинских услуг, проведением работ по предупреждению заболеваний, организацией и управлением процессами и финансами в сфере охраны здоровья граждан, образованием медицинских работников на додипломном и после ди пломном уровне .
В пунктах 1 и 2 статьи 41 Конституции РФ указано, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Из контекста норм пунктов 1 и 2 статьи 41 Конституции РФ можно заключить, что, действующая ныне Конституция РФ предусматривает: - государственные и муниципальные учреждения здравоохранения; - государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения.
Основной целью государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и всех трех указанных выше систем здравоохранения является обеспечение гражданам реализации установленных прав на охрану здоровья. Но в ситуации сложившейся в настоящее время далеко не всегда обеспечивается право граждан Российской Федерации на охрану здоровья. Этот очевидный факт усугубляется недостаточно проработанной системой управления здравоохранением, в том числе и на муниципальном уровне. В связи с этим необходимость совершенствования организации и управления системой здравоохранения в настоящее время широко обсуждается в научных кругах. По мнению одних авторов реформирование - закономерный процесс развития региональных и муниципальных систем здравоохранения2, другие определяют его как вынужденную меру, связанную с дефицитом финансирования отрасли3. В любом случае проблема организации и финансирования муниципального здравоохранения, требует тщательной проработки всех основных направлений реформирования отрасли.
Современное состояние муниципального здравоохранения Российской Федерации характеризуется рядом негативных тенденций, связанных в целом с его ухудшением. Такая ситуация, по мнению отечественных исследователей, обусловлена как комплексом общих социально-экономических факторов, так и негативными тенденциями во всей системе здравоохранения, основными из которых, являются:
1. Недостаточное финансирование муниципального здравоохранения, неудовлетворительное состояние материально-технической базы, высокая степень износа основных фондов в отрасли. Потребность муниципальных учреждений здравоохранения в современных видах медицинской техники покрывается лишь на 50-55%. Низкая фондовооруженность медицинских учреждений не позволяет своевременно проводить диагностику и лечение заболеваний, что оборачивается существенными экономическими потерями. Необоснованная экономия на финансировании мероприятий по охране здоровья населения приводит к снижению валового внутреннего продукта и прямому ущербу для общества в целом1.
2. Перемещение нагрузки по финансированию муниципального здравоохранения на население. В России сложилась ситуация, когда легальная и теневая оплата населением медицинских услуг и лекарственных средств составляет значительную долю семейного бюджета. В российском здравоохранении, в отличие от европейских стран, основной формой привлечения личных средств населения к оплате медицинской помощи являются не легальные «соплатежи», а «платные медицинские услуги» и неофициальные гонорары медицинскому персоналу.
Правовой статус и структура муниципальных органов управления здравоохранением
Приступая к исследованию правового статуса и структуры МО УЗ, необходимо предварить его теоретическим анализом понятия «управленческих функций».
Функции муниципальных органов управления, как проявление практической деятельности этих органов обусловлены социальной ролью местного самоуправления и специфическим назначением рассматриваемых органов. Функции местного самоуправления реализуют все муниципальные органы управления, составляющие систему местного самоуправления. В рамках этого единства имеется существенное различие в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды муниципальной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - муниципальными органами (муниципальными служащими), способами реализации муниципальных функций. Все функции могут быть дифференцированы на два вида: общие и специфические. Общие функции МОУЗ персонифицируются в функции отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Они свойственны всем органам местного самоуправления. В специфических функциях отражены особенности управленческой работы именно МОУЗ, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.
Первоначально проанализируем общие функции МОУЗ. В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным здравоохранением. По своему внутреннему содержанию все функции местного самоуправления могут быть дифференцированы на три группы:
1) функции ориентирования систем местного самоуправления: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;
2) функции обеспечения системы: кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование, организационно-структурное обеспечение, информационное обеспечение;
3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учёта, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнение конкретных заданий и т.д.).
Дифференцируя подобным образом функции местного самоуправления, необходимо указать на определённую условность такого подразделения. Так, относя информационное обеспечение к группе функций обеспечения системы, указанную функцию можно включить и в группу функций ориентирования системы. Функции материально-технического обеспечения и финансирования, отнесенные к обеспечивающей системе, имманентно присущи и оперативному управлению.
Функции муниципальных органов управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед местным самоуправлением целями и спецификой объекта муниципального управления, например, ММУ и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа муниципального управления на конкретные объекты управления.
К основным общим функциям МОУЗ можно отнести: 1. Информационное обеспечение деятельности МОУЗ, т. е. сбор, получение, обработку и анализ информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности.
Весь массив информационного материала в системе муниципального здравоохранения может быть дифференцирован на следующие виды:
политическая информация отражает процессы, происходящие в идейно-политической сфере муниципального здравоохранения;
экономическая информация даёт представление об экономических отношениях, которые связаны с деятельностью МУ. Она отражает особенности труда работников МСЗ, его нормирование и другие оценочные характеристики. Кроме того, эта информация включает все существующие в сфере здравоохранения показатели, дающие представление об экономических явлениях в их совокупности и связи; научно-техническая информация;
научно-методическая информация является отражением результатов научно-исследовательских и учебно-методических работ по созданию современных методик, направленных на решение различных задач охраны здоровья населения. Это — учебные программы, методические указания, научные исследования по совершенствованию форм и методов профилактики, диагностики и лечения и т. д.;
нормативная информация. К ней относятся нормативные и ин дивидуальные правовые акты, акты органов управления здравоохранением, инструкции, протоколы, справки и другие служебные документы;
статистическая и отчётная информация отражает систему показателей характеризующих количественную и качественную стороны деятельности МУ.
Кадровое обеспечение муниципальной системы здравоохранения
В предыдущей главе анализ системы муниципального управления здравоохранением проводился в рамках нормативного изучения организационно-правовых форм, целей, задач, функций, правосубъектности субъектов и объектов управления. В качестве единицы анализа выступали: муниципальные органы власти и управления здравоохранением общей и специальной компетенции, муниципальные учреждения здравоохранения. Основным же исследуемым материалом являлись различные правовые нормы. Однако, такой анализ не носит универсального характера. Поэтому необходимо исследовать вопросы ресурсного обеспечения системы управления муниципальным здравоохранением, к которому ученые-юристы чаще всего относят кадровые, финансовые, информационные и нормативные1.
Очевидно, что в условиях рыночных отношений в сфере здравоохранения одним из решающих факторов, определяющих эффективную и качественную деятельность и МОУЗ и ММУ будет целенаправленная кадровая работа.
Среди многочисленных специалистов сферы муниципального здравоохранения следует выделять: - административно-управленческих специалистов, т.е. муниципальных служащих МОУЗ; - специалистов, которые непосредственно оказывают медицинскую помощь в ММУ, т.е. медицинских работников; - специалистов, занимающихся подготовкой и переподготовкой кадров для муниципальной системы здравоохранения (преподаватели медицинских вузов, училищ); - научных работников, занимающихся исследованием проблем организации здравоохранения.
С точки зрения кадрового обеспечения муниципальной системы здравоохранением для нас несомненный интерес представляет рассмотрение статуса служащих МОУЗ и медицинских работников, непосредственно оказывающих медицинские услуги населению.
Следует отметить, что муниципальная служба в МУОЗ по своему содержанию идентична государственной службе, имеющей место в государственных органах управления здравоохранением или иных органах исполнительной власти. Это обусловлено единством параметров федеральной государственной службы, государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы, закрепленных в законодательстве.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяются новым Федеральным законом от 7 февраля 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»1, а так же уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то служащие органов, не являющихся государственными, не могут входить в число государственных служащих. В связи с формированием особого вида службы - муниципальной - возникает вопрос об определении его места среди иных видов службы. В.М. Манохин предлагает все виды негосударственной службы (службу в аппарате общественных объединений, политических партий, кооперативных организаций, в предприятиях и учреждениях, независимо от их подчинения и формы соб ственности, а том числе и муниципальную службу) объединить под общим названием гражданская служба . Однако более обоснованной представляется точка зрения Ю.Н. Старилова о необходимости формирования в теории и установлении в законодательстве более общего понятия - публичная служба, объединяющая деятельность различных субъектов публичного права2. В этом случае можно было бы выделять два типа служебных отношений: публично-правовые служебные отношения, куда наряду с государственными, входили бы и муниципальные служебные отношения, а так же частноправовые служебные отношения.
Институт муниципальной службы является исходным правовым понятием, интегрирующем в себе и правовую базу и систему правоотношений, возникающих в «организме» муниципальной службы, и сами организационные муниципальные структуры .
Институт муниципальной службы состоит из необходимых юридических первоэлементов - правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Служебные нормы могут функционировать только при условии их внутренней согласованности и скоординированности. Можно утверждать, что на сегодняшний день формирование и системность нормативных обобщений в сфере муниципальной службы приближаются к оптимальному.
Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы здравоохранения
Одним из основных вопросов в ресурсном обеспечении функционирования муниципальной системы здравоохранения является ее финансирова ниє.
Муниципальное здравоохранение, по сути, является сферой потребления, но как общественная система располагает своими собственными источниками финансирования и наполнения денежных средств.
Источниками формирования имущества ММУ в денежной и иных формах являются: имущество, переданное собственником (муниципальным образованием) при создании ММУ; средства бюджета муниципального образования; средства, направляемые на медицинское страхование; добровольные взносы и пожертвования; доходы от реализации работ, услуг, товаров; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по ценным бумагам и вкладам; иные источники, не запрещенные законодательством.
По степени централизации можно выделить централизованные и децентрализованные источники финансирования ММУ.
К централизованным, то есть формируемым из общественных фондов, относятся средства муниципального бюджета, а также средства фондов обязательного медицинского страхования.
Децентрализованными (мобилизуемыми самими ММУ) можно считать такие внебюджетные источники финансирования муниципального здравоохранения как средства добровольного медицинского страхования, доходы от платных медицинских услуг, предпринимательской деятельности, благотворительные взносы, доходы от ценных бумаг и т.д.
По принадлежности источники финансирования муниципального здравоохранения можно сгруппировать по бюджетным и внебюджетным источникам.
Все указанные источники финансирования муниципального здравоохранения можно также систематизировать в зависимости от характера дея тельности; полученные в результате основной деятельности ММУ, т.е. в результате оказания медицинской помощи, и дополнительной - непосредственно не связанной с предоставлением медицинских услуг населению.
Анализ специальной литературы1 показывает, в настоящее время структура источников финансирования муниципального здравоохранения по предложенным классификационным признакам, выглядит следующим образом. Финансирование муниципального здравоохранения из централизованных источников составляет примерно 72,2 % и соответственно из децентрализованных - 27,8 %. В свою очередь централизованное финансирование осуществляется за счет средств бюджета на 80 %, а за счет средств фондов обязательного медицинского страхования - 20 %.
В структуре децентрализованных источников финансирования преобладают средства добровольного медицинского страхования (примерно 50 %), доходы от платных услуг занимают около 30 %, оставшиеся 20 % приходятся на прочие децентрализованные источники.
Таким образом, основным источником финансирования деятельности ММУ служат средства, поступающие из местных бюджетов. Поэтому дефицит централизованных ресурсов является сдерживающим фактором развития муниципального здравоохранения. Децентрализованные источники финансирования развиваются недостаточно и не играют пока существенной роли в финансовом обеспечении ММУ.
