Содержание к диссертации
ВВВДИШЕ. 3
ГЛАВА I Местное самоуправление как форма народовластия
1 Сущность местного самоуправления. „„11
2 Системам содержание прнтіщіов оргаишавдга местного
самоуправления 30
ГЛАВА И Исторические аспеггы стано#иіеш« общественного cajvRv
управления и местного ітк^дарственного управления в Кыргызстане 1 Становление и развитие общественного самоуправления в
Кыргызстане „48
2 Становление и развитие местного государственного у^^
Кыргызстане (1917-1991 гг.) 76
ГЛАВА Ш Правовые основы организации и деятельности органов
местного самоуправления
1 Становление в Кыргызской Республике правовой основы местного
самоуправления 106
2 Совершенствование правовой основы организации и деятелыюстн
органов местного самоуправления Кыргызской Республики 122
3 Правовые проблемы взаимодействия органов пх^дарственной
власти Кыргызской Республики с органами местного самоутіравления 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 163
СТЖСОКИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 166
ПРИЛОЖЕНИЕ 180
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одной из основных задач современного этапа становления кыргызской государственности является реализация провозглашенных Конституцией Кыргызской Республики 1993 года принципов местного самоуправления. Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий.
Научная разработка правовых вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления связана с обеспечением его эффективности.
Экономическая и политическая реформы, радикальные изменения жизни кыргызского общества и государства предусматривают решение многих проблем развития государственности и формирования гражданского общества. Одной из них является проблема создания оптимальной системы власти, обеспечения рационального использования предусмотренной Консплгуцией и другими нормативно-правовыми актами форм осуществления государственной власти и местного самоуправления.
Пока же становление местного самоуправления и обеспечение эффективности его деятельности осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. Отсутствие комплексной модели местного самоуправления в республике затрудняет дальнейшую реформу системы местной власти. Это обстоятельство прямо влияет на процесс переориентации правовой базы с государственного управления на местное самоуправление.
Именно отсутствие четкой концепции, усложняет переход от "дуалистической" системы организации власти на местах к подлинной системе местного самоуправлешія. Установленная Законом 1992 г. "О местном са-
моуправленин и местной государственной администраиии Ресггубликн Кыргызстан*', а затем закрепленная Консттггуцией Кыргызской Республики система "двоевластия", которая позволила органам местного самоуправления целить на местах власть с органами государственной власти, явилась главной причиной пробуксовки реформы местного самоуправления.
В последние годы Указами Нерезидента Кыргызской Республики предпринимаются попытки преодолеть згу порочную практику. Но недостаточно четкое закрепление в Конституции принципов местного са\яоуправлешш. правовой природы органов местного самоуправления (в частности исполнительных органов местного самоуправления), прав граждан на осуществление местного самоуправления, сводят инициативу Президента на-нет.
Вышеуказанное и определяет актуальность избранной дисоергтантом темы исследования.
Состчздіїї^научіюйіизработ^нностм темы исслежнишия.
Современная югящнческая наука содержит обширный материал, способный содействовать исследованиям в данной области. Вместе с тем приходится констатировать, что в Кыргызстане государслтюведение все еще не выработало в прогностическом аспекте достаточно значимых идей, относящихся к проблеме местного самоуправления. Все работы о местном самоуправле-нии опубликованы в виде журнальных и газетных статей, в которых авторы высказывают свою точку зрения по отдельным вопросам, как правило, в общем постановочном плане. На данный момент в республике в этой области нет ни одного более или менее крупного научного труда.
На некоторых аспектах становления и развития местного самоуправления, останавливались такие авторы, как К.М. Жумалиев, Т. Койчуев, Д. То-гойбаев, Т.О. Ожукееяа, Т.Э. Омуралиев и А. А. Карашев.
В проведенном исследовании диссертант опирался на получившие всеобщее признание труд» по общественному самоуправлению Ал. Де-Токви-ля, Рудольфа Гнейста, Лоренца Штейна, А.И. Васильчикова, В.М Гессена,
АД. Градовского, АВ. Зиновьева, К.М. Коркунова и других. Автором изучены работы советских и современных российских ученых: С. А. Авакьяна, И А. Азовкнна, С.С. Алексеева, ПВ. Атаманчука, ГЗ. Барабашева, ВЛ. Васильева, В.Г. Вишнякова. В.В. Володина. Б.И Габричмдзе, В.Е. Гулиева, А.А. Григоряна, ФА. Григорьева, Д.А. Керимова, АЕ. Козлова, МА. Краснова, О.Е. Кугафиш, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, ВЛ. Новоселова, ЮЛ. Скуратова, АЛ. Сливы. ВЛ Страшуна, ЮА Тихомирова, Б.Н. Топорннна, ВЛ. Фадеева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной. К.Ф. Шеремета.
При написании диссертации были учтены исследования последних лет, проведенные: НА Антоновой, Н.С. Бондарем, AT- Гладышевым, СИ. Кулиевой, В.В. Пылиным. Р. Сидднковым. В.В. Таболнным. Н.Э. Шишкиной.
Труды этих ученых, равно как н опыт реформы местного самоуправления стран СНГ н друпіх зарубежных стран, безусловно могут использоваться при разработке проблем местного самоуправления в Кыргызстане. Естественно, при этом не следует забывать о конкоетных условиях Кыргызской Республики.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования заключается в анализе и обобщении правовой базы местного самоуправления Кыргызстана, в разработке на основе сделанных выводов новой действенной правовой основы организации и деятельности органов местного самоуправления с учетом позитивного зарубежного опыта применительно к специфическим условиям Кыргызской Республики.
В соответствии с целью работы сформулироваины ее задачи:
на основе анализа современной конститущюнно-правовой базы местного самоуправления рассмотреть проблемы оргашсзацни и деятелыюсти органов местного самоуправления в Кыргызской Республике;
выявить противоречия и недостатки ныне действующего правового механизма регулирования организации и деятельностн органов местного само-
управлення;
выявить влияние правовой природы органов местного самоуправления, закрепленной в Констнтуціш и законах Кыргызской Республики, на организацию и деятельность этих органов;
показать воздействие экономических, политических и соїпшішьньїх условий в республике на самостоятельную деятельность органов местного самоуправления;
изыскать пути совершенствования консгитуционной и законодательной базы и выработать предложения по совершенствованию правовых основ организации и деятельности органов местного самоуправления;
разработать общую концепцию механизма констнтущюнно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного, складывается объект исследования, это -правовое поле организации и деятельности органов местного самоуправления, а также механизм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Предметом исследования служат международно-правовые акты, положения Конституции Кыргызской Республики, законодательство Кыргызской Республики, нормативные акты и документы, регулирующие организацию и деятельность органов местного самоуправления, а также Конституции и законодательство отдельных зарубежных государств, регулирующие деятельность их муниципальных органов.
Теоретическую и методолопіческую базу исследования составили современные концепции конституционного права, муниципального права, государственного и общественного управления, теории права и государства.
В работе использованы социально-философские, конкретно-соцнологи-ческне, сравнительные, эмпирические, экономические, историко-правовые и другие методы исследования.
Нормативную базу исследования составляет Европейская Хартия о
местном самоуправлении. Декларация "О принципал местного самоуправления в государствах-участниках CHF\ Конетатуция и законодательство Кыргызской Республики, уставы местных сообществ Кыргызской Республики, Конституции отдельных стран СНГ и некоторых европейских пх^щарств, их законодательство в области местного самоуправления.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она является первым комплексным правовым исследованием, посвященным проблеме совершенствования правовой основы организации и деятельности органов местного самоуправления Кыргызской Республики на новой конституционной основе. В диссертации содержится анализ новаций, имеющихся в правовой базе содержания института местного самоуправления и его взаимосвязи с другими институтами государственного (конституционного) права. В диссертации предпринята попытка разработки ряда новых положений, направленных на реализацию правового статуса, полномочий и организационно-правового механизма деятельности органов местного самоуправления. На защиту выносятся следующие положения работы:
I. Отмена путем внесения изменений и поправок в Конст»ітуцню Кыргызской Республики (10 февраля 1996 г.) статьи, закрепляющей и гарантирующей организационную самостоятельность органов местного самоуправления, фактически привела (хотя об этом в Основном Законе прямо не говорится) к включению органов местного самоуправления, в частности его исполнительных органов, в систему органов государственной власти1. В результате на Конституционном и законодательном уровне осталась неопределенной правовая природа местного самоуправления.
Для решения этого важного вопроса в Конституцию Кыргызской Ре-
1 Норма ст.7 Конституции КР, установившая, что "государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах ... разделения государственной власти и местного самоуправления", путем всенародного референдума 10 февраля 1996 г. по вопросам принятия изменений и дополнений в Конституцию КР, была изменена, в новой редакции она звучит "государственная власть в КР основывается на принципах ... разграничения функций государственной власти и местного самоуправления".
спублики было бы целесообразно внести следующее положение: "Местное самоуправление как форма народовластия составляет одну из основ конституционного строя Кыргызской Республики и действует наряду с государственной властью". Это позволило бы точнее закрепить правовую природу местного самоуправления и установить его организационную самостоятельность.
2. Законодательство, определяющее организационную обособленность местного самоуправления, должно закреплять самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при его поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать то, что уровни местного самоуправления охватывают часть государственной территории, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики, на основе сочетания местных и общеїхюударственшлх интересов.
3 . На уровне законодательства необходимо четкое правовое регулирование отношений между различными уровнями органов местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Данные отношения должны регулироваться государством в форме принятия законов, разграничивающих полномочия и материально-финансовые ресурсы между данными уровнями.
В уставах местных сообществ должны подробно регламентироваться и разграничиваться вопросы местного значения, которые решаются либо местным сообществом на местном референдуме, курултае, сходах, собраниях, либо органами местного самоуправления, но с обязательным выявлением мнения местного сообщества или в порядке реакции на правотворческую инициативу населения.
Наиболее удачным для системы местного самоуправления следует считать вариант, при котором сохраняется приоритет представительных орга-
нов местного самоуправления над их исполнительно-распорядительными органами, выражающееся не только в подотчетности администраций их представительным органам - кенешам, но и в участии представительных органов в формировании исполнительного органа.
Практическая значимость диссертации обусловлена тем, что ее результаты, выводы и фактический материал могут представлять интерес для законодателя, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, правоведов, политологов, социологов, историков, занимающихся проблемами местного самоуправления в Кыргызской Республике.
Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при разработке и совершенствовании правовой базы местного самоуправления, также в ходе преподавания учебных дисциплин по конституционному и муниципальному праву, в практике деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором в процессе разработки проектов законов о местном самоуправлении в Кыргызской Республике, (отделу местного самоуправления Администрации Президента КР был предложен авторский проект Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике"). Совместно со специалистами отдела, осуществлена экспертная оценка уставов местных сообществ Нарынской области на предмет соответствия их Конституции и законодательству Кыргызской Республики.
Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованом автором учебном пособии и четырех научных статьях. В сотрудничестве с журналом "Муниципальная власть" (РФ) опубликована статья научно-ознакомительного характера, вводящая российских читателей в курс реформы местного самоуправления Кыргызской Республики.
»
Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложение.
