Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы в Кыргызстане происходит трансформация политической значимости представительных органов власти на местном уровне в рамках общей системы властных институтов. Современная нормативная база отечественного местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее до недавнего времени существовали серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Кыргызской Республике конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений. Да и сейчас еще до конца не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в кыргызском обществе и государстве. Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в отечественном законодательстве. Практика последних лет также отходила от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества.
На современном этапе развитие местного самоуправления неразрывно связано с вопросами формирования представительных органов местной власти. Одним из характерных признаков системы органов самоуправления является демократический характер их образования, выражающийся в том, что многие органы власти на местном уровне - выборные. Формируемые на основе избирательной системы, они наделяются значительными властными полномочиями: решают задачи хозяйственного и социально-культурного развития регионов.
Формирование представительных органов местного самоуправления путем выборов не может обойтись без создания надлежащих условий открытости и гласности для их проведения в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права. Складывающиеся правоотношения в процессе организации и проведения выборов в местные кенеши должны стать сегодня объектом тщательного изучения. Несмотря на то, что в последние годы создана солидная нормативная база в сфере организации и проведения местных выборов, однако стоит признать, что в настоящее время действующее законодательство и правоприменительная практика значительно опережают теоретические изыскания в области из-
бирательного права. Так, в юридической литературе до сих пор не сформулировано единого понятия выборов, их принципов, предопределяющих свободу волеизъявления народа; неоднозначно толкуется избирательный процесс в целом; ограниченно рассматривается содержание гарантий избирательных прав граждан; далеки от совершенства и избирательные законы.
Проблемы правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления нередко сопряжены с концептуальными аспектами участия в них граждан Кыргызской Республики, и здесь среди должностных лиц государственных и местных органов власти и представителей институтов гражданского общества существуют различные варианты толкования провозглашаемых на конституционно-правовом уровне избирательных прав и свобод. Данное положение как в теоретическом, так и в практическом плане не может быть признано удовлетворительным, особенно в свете того, что задача обеспечения конституционных избирательных прав граждан на современном этапе является ключевой линией в развитии избирательного законодательства.
Очевидно, что названные проблемы не могут быть решены без разработки теоретической концепции современной избирательной системы. Теоретическое осмысление института выборов в представительные органы местного самоуправления, его сущности, социально-политического назначения является на сегодняшний день самой актуальной задачей отечественной науки конституционного и муниципального права.
Актуальность темы диссертации продиктована также потребностью теоретического и практического решения проблемы, исключительно важной для Кыргызстана - изменение отношения граждан республики к выборам в представительные органы местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы в науке конституционного права вопросам избирательной системы уделялось достаточное внимание. Однако проблемы выборов в представительные органы местного самоуправления не получили в науке должного освещения. В этой связи научно-теоретическую основу данной проблемы составили классические труды зарубежных ученых К. Боуна, У. Брайсона, М. Дюверже, Д. Оливера, Дж.Ст. Милля.
Рассмотрением общественных отношений, складывающихся в процессе выборов в местные органы власти, в аспекте исторического развития законодательства и практики его применения занимались российские ученые: С.А. Авакьян, А.С. Автаномов, П.А. Астафичев, М.В. Баґлай, Г.В. Барабашев, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, Г.В. Герасименко, А.В. Зиновьев, А.А. Карам, С.Д. Князев, О.Е. Кутафин, Ю.И. Лейбо, В.В. Лазарев, B.C. Мартеменов, А.В. Самсонов, В.Н. Фальков, Н.Э. Шишкин и др.
Научно-теоретические основы проблемы и современное состояние гобирательной системы нашли свое отражение в работах казахстанских авторов: А.К. Абельдинова, А.А. Абикенова, А.Т. Ащеулова, К.К. Айтко-жина, М.Т. Баймаханова, М.Ю. Джунусова, Л.Т. Жанузаковой, З.Ж. Кен-жалиева, В.А. Ким, O.K. Копабаева, В.А. Малиновского, Э.Б. Мухамеджа-нова, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, Р. Сакиева и других ученых и практиков.
Определенный вклад в изучение данной проблематики внесли отечественные исследования Ч.И. Арабаева, Р.Ш. Азыгалиева, Э.Д. Бейшембие-ва, Г.А. Бидильдаевой, Б.С. Дубанаева, Э.Э. Дуйсенова, М.Д. Джумабаева, Б.Р. Зулпиева, Б.Б. Ишимова, Г.А. Мукамбаевой, Б.Н. Малабаева, К.К. Нур-бекова, К.М. Осмоналиева, Э.Н. Ракимбаева, С.С. Сооданбекова, Л.Ч. Сыдыковой, М.К. Укушева, Р.Т. Тургунбекова, У.К. Чыналиева и др. Однако в своих трудах многие из них рассматривали общие вопросы избирательного процесса, обращая основное внимание на процедуры выборов в представительные органы государственной власти. Так, в частности, Б.Н. Малабаев в своей монографии «Конституционно-правовые основы избирательной системы Кыргызской Республики» (2005) рассматривает в основном базовые теоретические и практические институты современного избирательного процесса, анализирует источники избирательного права, освещает стадии избирательного процесса. Другой ученый М.Д. Джумабаев в своем научном исследовании «Развитие избирательной системы Кыргызской Республики» (2004) исследует в основном истори-ко-правовые аспекты развития избирательной системы республики и др.
Наряду с разработкой общетеоретических проблем функционирования представительной местной власти в юридической литературе получили широкое распространение исследования отдельных аспектов выборов, а также юридический анализ материалов, выпускаемых перед выборами государственными органами, как: инструкции, положения, настольные руководства для организаторов выборов, электората и т.д. Исследователями также разрабатывалась методология прогнозирования итогов выборов в региональные и местные кенеши.
Тем не менее в современном Кыргызстане представительная власть на местном уровне трансформируется столь стремительно, что проводимые исследования не всегда успевают за ходом преобразований.
Все вышеперечисленное подтверждает актуальность и своевременность выбора темы данного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения выборов в представительные органы местного самоуправления, направленные на обеспечение избирательных прав граждан.
Предмет исследования составляют:
нормативные правовые акты Кыргызской Республики, регулирующие правовые основы организации и функционирования органов местного самоуправления;
тенденции и особенности развития избирательной системы и избирательного законодательства Кыргызской Республики, регламентирующего организацию и проведение выборов в местные кенеши;
эффективность применения норм избирательного законодательства в процессе выборов в представительные органы местного самоуправления.
Цель диссертационной работы состоит в обобщении и развитии теории и практики выборов в представительные органы местного самоуправления и на этой основе формулирование рекомендаций по оптимизации норм избирательного законодательства и механизмов его реализации.
Достижение этой цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:
проанализировать теоретические и конституционно-правовые основы местных выборов как формы осуществления народовластия;
конкретизировать и расширить перечень принципов выборов представительных органов местного самоуправления;
определить правовое содержание и соотношение понятий «избирательная система», «избирательное право» и «избирательный процесс»;
рассмотреть основные стадии выборов в представительные органы местного самоуправления с практической точки зрения;
исследовать механизм защиты избирательных прав при разрешении избирательных споров;
разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства Кыргызской Республики, регулирующего выборы в органы местного самоуправления.
Методологическая основа диссертационного исследования состоит в применении как общенаучных методов и приемов, так и специальных научных методов, разработанных в юридической науке. При проведении исследования особую роль сыграли такие методы научного познания, как конкретно-социологический, формально-юридический, системный, метод сравнительного правоведения, диалектический, логический и др.
Теоретическую основу диссертации составили труды зарубежных и отечественных ученых. В ходе работы над темой диссертационного исследования были использованы классические труды У. Брайсона, М. Дюверже, Д. Оливера, Дж. Ст. Милля и др.
Основой для проведения исследования послужили работы современных российских ученых, казахских и отечественных ученых: С.Д. Князева,
О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.В. Лазерева, B.C. Мартеменова, А.А. Аби-кенова, А.Т. Ащеулова, К.К. Айткожина, М.Т. Баймаханова, B.C. Дубанаева, Э.Э. Дуйсенова, М.Д. Джумабаева, Б.Р. Зулпиева, С.С. Сартаева, Б.Б Ишимова, В.А. Ким, Г.А. Мукамбаевой, В.А. Малиновского, Э.Б.Мухамеджанова, Б.Н. Малабаева и др.
Нормативной базой исследования является избирательное законодательство Кыргызской Республики, регламентирующее организацию и проведение выборов; нормативно-правовые источники Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов КР; статистические данные о результатах проведения выборов в местные кенеши 5 октября 2008 г., размещенные в средствах массовой информации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что предпринята попытка комплексного анализа теоретико-правовых основ института выборов с учетом избирательной практики последних лет. Элементы новизны заключаются также в следующем:
установлено, что институт выборов в местные кенеши является одним из эффективных способов формирования представительных органов местного самоуправления;
переосмыслены распространенные в юридической науке подходы к ключевым категориям и понятиям конституционного права, на основании которых дана интерпретация применительно к местным выборам;
раскрыты особенности применения норм действующего избирательного законодательства Кыргызской Республики при формировании представительных органов местного самоуправления;
определены особенности и причины возникновения противоречий в реализации нормативных правовых норм, регулирующих порядок избрания депутатов местных кенешей;
разработаны практические рекомендации и предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления.
Результаты проведенного исследования нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
Выборы как форма народовластия представляют собой не только реальный механизм формирования государственной власти и органов местного самоуправления, но и являются способом участия граждан в непосредственном решении вопросов местного значения.
Избирательная система является одним из важнейших комплексных институтов конституционного права, который представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы; права граждан избирать и быть избранным; определяющих порядок организации и проведения выборов в представи-
тельные органы государственной власти и местного самоуправления; порядок и способы определения их результатов; регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования выборных органов; устанавливающих гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных выборных лиц за свою деятельность перед избирателями.
Сформулировано понятие «избирательное право» как совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных представителей, не оправдавших их доверия.
Предлагается дополнить перечень принципов национального избирательного права еще тремя принципами: принцип гласности выборов; принцип стабильности избирательного законодательства; принцип контроля за организацией и проведением выборов.
В целях усовершенствования избирательного процесса предлагается:
синхронизировать по срокам местные выборы и выборы в парламент страны и установить общий временной срок действия депутатского мандата - 4 года;
проводить выборы в местные кенеши в строго фиксированные сроки. Учитывая то, что основной базой для голосования являются школы или высшие учебные заведения, время для голосования должно назначаться на зимние каникулы;
осуществлять корректировку списков избирателей в отношении лиц умерших или выбывших (по иным причинам) за 7-5 дней до выборов;
упразднить институт членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса;
в целях независимости участковых избирательных комиссий от местной власти во время выборов в местные кенеши законодательно снизить численность в избирательных комиссиях представителей государственных и муниципальных учреждений с 1/3 до 1/4;
исключить из действующего избирательного законодательства норму, закрепляющую разделение информирования избирателей и агитации, поскольку такое разделение всегда является фиктивным;
создать упорядоченную систему государственных СМИ для обеспечения равенства прав кандидатов; определить конкретный перечень из-дательско-полиграфических предприятий, изготавливающих агитационные материалы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ряд сформулированных теоретических выводов и заключений может быть использован для дальнейшей научной раз-
работки проблем совершенствования действующего избирательного законодательства, повышения конституционно-правового статуса представительных органов местного самоуправления, в практической деятельности избирательных комиссий всех уровней, в процессе научных исследований и преподавания курсов конституционного и муниципального права и спецкурсов в юридических вузах. Содержащиеся в работе рекомендации могут быть применены в процессе обновления законодательства с целью формирования единой политики и практики реализации норм Конституции КР и Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Кыргызской Республике» по вопросам выборов в представительные органы местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации отражено в 24 научных публикациях. Выводы диссертационного исследования были доложены на следующих научных конференциях: IX научно-теоретическая конференция Института философии и права HAH КР (Бишкек, 2005); X научно-теоретическая конференция Института философии и права НАН КР (Бишкек, 2006); международная научно-практическая конференция, посвященная 80-летию кыргызской милиции (Академия МВД КР, 2005); международная научно-практическая конференция «Профилактическая деятельность государства как одно из основных средств сдерживания преступности в стране» (Алматы, 2006); международная научно-практическая конференция «Проблемы развития и унификации экологического и аграрного законодательства Казахстана и стран СНГ в контексте интеграционных процессов» (Алматы, 2006); международная научно-теоретическая конференция «Парламент Республики Казахстан: история, современность, перспективы развития», посвященная 80-летию академика НАН РК, доктора юридических наук, профессора Сартаева С.С. (Алматы, 2007) и др.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется ее целями и задачами и состоит из введения, трех глав, включающих 8 разделов, 6 таблиц 5 гистограмм, 4 диаграммы, заключения и списка использованных источников.
