Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что одной из основных задач современного этапа становления таджикской государственности является реализация провозглашенных Конституцией Республики Таджикистан 1994 года принципов местного самоуправления. С одной стороны, научная разработка правовых вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления связана с обеспечением его эффективности, с другой - систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий.
В наибольшей степени это относится и к происходящим в Таджикистане экономическим и политическим реформам, где кардинальные изменения в жизни таджикского общества предусматривают решение многих проблем развития государственности и формирования гражданского общества. Одной из них является проблема создания оптимальной системы власти, обеспечения рационального использования предусмотренных Конституцией форм осуществления государственной власти и местного самоуправления.
Однако же процесс становления местного самоуправления и обеспечение эффективности его деятельности осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. Отсутствие комплексной модели местного самоуправления в республике затрудняет дальнейшую реформу системы местной власти. Это «обстоятельство прямо влияет на процесс переориентации правовой базы с государственного управления на местное самоуправление».
Именно отсутствие четкой концепции усложняет переход от существующей системы организации власти на местах к подлинной системе местного самоуправления. Установленная законами "О государственной власти на местах" и "Об органах самоуправления в поселке и селе" от 1 декабря 1994 года, в соответствии с Конституцией Республики Таджикистан 1994 года система двоевластия привела к тому, что органы местного самоуправления делят на местах власть с органами государственной власти. Это стало главной причиной отставания реформы местного самоуправления. Принятие нового конституционного Закона «О местных органах государственной власти», с изменениями, внесенными в 2006 году, не изменило ситуацию.
В последние годы предпринимаются попытки изменить положение, но недостаточно четкое закрепление в Конституции принципов местного самоуправления, правовой природы органов местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления, сводят эти попытки на нет.
И немаловажно то, что мы переживаем в своей социальной истории своеобразный переходный период, для которого характерен критический пересмотр прошлого и поиск новых путей в будущем. Не случайно поэтому в данной работе значительное внимание уделено историческим аспектам становления и развития органов власти на местах на территории Таджикистана.
Интерес к теме вызван еще тем, что она наименее исследована и недостаточно освещена в литературе, особенно историками и юристами, представляет и теоретический, и, несомненно, практический интерес.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы организации власти на местах на территории Таджикистана, прежде всего органов местного самоуправления, остаются в таджикской юридической литературе недостаточно разработанными.
По сути дела, только Н.Н. Негматов, поставил вопрос о необходимости изучения истории социологической мысли и форм самоуправления таджикского народа. В то же время следует подчеркнуть, что в юридической науке содержится обширный материал, способный содействовать исследованиям в данной области. Прежде всего это касается российской науки. В частности, речь идет о работах дореволюционных авторов В. Ачадова, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, И.И. Дитятина, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева, М.И. Свешникова, Д.Д. Семенова.
В советский период основное внимание уделялось местному государственному управлению. В последние годы существования СССР и в период его распада интерес к идее общественного (в том числе местного) самоуправления значительно возрос. Начиная с начала 90-х годов ХХ века появилось большое количество научных статей, принадлежавших перу В.Ф. Абрамова, С.А. Авакьяна, Л.С. Аникина, Г.В. Барабашева, Н.А. Богдановой, И.Ф. Бутко, В.И. Васильева, И.А. Векшиной, Л.В. Гильченко, О.Е. Кутафина, В.Т. Ковалева, В.В. Таболина, В.И. Фадеева и других. Вышли в свет фундаментальные монографические исследования, среди которых отметим работы Д.Ф. Аяцкова, В.Я. Бойцова, В.И. Быстренко, Н.А. Емельянова, Н.В. Постового, В.Д. Калинина, А.В. Лабутина.
За прошедшие годы на указанную тему прошли конференции и симпозиумы, появились курсы лекций, сборники документов, учебники и учебные пособия. Особо следует отметить то, что успешно защитили докторские и кандидатские диссертации К.И. Амирбеков, Л.А. Андреева, Р.А. Ахмеджанов, И.В. Бабичев, Н.С. Бондарь, Н.И. Воробьев, И.В. Выдрин, А.Г. Гладышев, В.Ю. Голубев, Н.А. Емельянов, В.А. Зозуляк, О.В. Кудрякова, М.А. Кудушева, С.С. Кузнецов, А.В. Лагуткин, А.П. Ларькина, И.В. Лойников, А.И. Лясниковский, А.А. Макушин, Т.С. Масловская, А.М. Медведев, Н.Л. Пешин, Ю.В. Пуздрач, В.В. Пылин, А.А. Саломаткин, О.В. Соколова, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас. Соответствующие диссертации были защищены и в целом по СНГ и по отдельным республикам бывшего СССР.
Свою весомую лепту в изучение указанных проблем внесла и Академия Управления МВД России, где в частности, успешно защитили диссертации Б.С. Дубанаев, Н.И. Ерохин, Е.А. Переверзев, А.В. Томилов, О.В. Чернова, Н.Н. Черногор и другие.
Несмотря на это, приходится констатировать, что в Республике Таджикистан государствоведение все еще не выработало в прогностическом аспекте достаточно значимых идей, относящихся к проблеме местного самоуправления. Все работы о местном самоуправлении опубликованы в виде журнальных и газетных статей, либо материалов той или иной конференции, в которых авторы высказывают свою точку зрения по отдельным вопросам, как правило, в общем, постановочном плане. На данный момент в республике в этой области нет ни одного более или менее крупного научного труда.
На некоторых аспектах становления и развития местного самоуправления на современном этапе останавливались такие авторы, как З.М. Алиев, Р.Х. Зойиров, М.Т. Каримова, Ш.Т. Каримов, Д. Муродов, М. Ходжиев.
В проведенном исследовании диссертант, кроме вышеотмеченных работ, опирался на получившие всеобщее признание труды по общественному самоуправлению Ал де-Токвиля, Рудольфа Гнейста, Лоренца Штейна, А.В. Зиновьева, Н.М. Коркунова и других. Были использованы труды советских, российских и таджикских ученых по общей теории права и государства, конституционному праву и т.д.
Труды этих ученых, равно как и опыт функционирования местного самоуправления стран СНГ и других зарубежных стран, безусловно могут использоваться при разработке проблем местного самоуправления в Таджикистане. Естественно, при этом не следует забывать о конкретных условиях и специфике Республики Таджикистан.
Объект исследования составляют правовые отношения, охватывающие организацию и деятельность органов местного самоуправления, а также механизм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления в Республике Таджикистан.
Предметом исследования служат Конституция Республики Таджикистан, законодательство Республики Таджикистан, нормативные акты и другие документы, регулирующие организацию и деятельность органов местного самоуправления, а также Конституции и законодательство ряда зарубежных государств, регулирующие деятельность муниципальных органов.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в анализе и обобщении правовой основы деятельности органов власти на местах, в том числе и организационных форм местного самоуправления Таджикистана в историческом прошлом и в современный период, в разработке на этой основе современный модели организации и деятельности органов местного самоуправления с учетом позитивного зарубежного опыта применительно к специфическим условиям Республики Таджикистан.
В соответствии с целью работы сформулированы ее основные задачи:
- изучить процесс становления и развития организационных форм построения власти на местах на территории Таджикистана в дооктябрьский период и в годы Советской власти;
- на основе анализа современной конституционно-правовой базы рассмотреть проблемы организации и деятельности органов местного самоуправления Республики Таджикистан;
- выявить противоречия и недостатки ныне действующего правового механизма регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления;
- выявить правовую природу органов местного самоуправления, закрепленную в Конституции и законах Республики Таджикистан;
- показать воздействие экономических, политических и социальных условий в республике на деятельность органов местного самоуправления;
- сформулировать предложения по созданию системы органов местного самоуправления, отражающую и учитывающую специфические условия Республики Таджикистан.
Теоретическую и методологическую базу исследования составили современные концепции конституционного, муниципального права, государственного и общественного управления, теории права и государства.
В работе использованы социально-философские, конкретно-социологические, сравнительные, эмпирические, экономические, историко-правовые и другие методы исследования.
Нормативную базу исследования составляют Европейская Хартия о местном самоуправлении, Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ", Конституция и законодательство Республики Таджикистан, уставы местных сообществ Республики Таджикистан, Конституции отдельных стран СНГ и некоторых европейских государств, их законодательство в области местного самоуправления.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она является первым комплексным, монографическим исследованием, посвященным проблеме совершенствования правовой основы организации и деятельности органов местного самоуправления Республики Таджикистан на новой конституционной основе.
В диссертации содержится анализ новаций, имеющихся в правовой базе содержания института местного самоуправления, местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, выявляется сущность местного самоуправления, общие принципы и формы организации местного самоуправления.
В диссертации исследованы исторические аспекты становления и развития органов самоуправления в Таджикистане, рассматривается как развитие общественного самоуправления в дореволюционном Таджикистане, так и развитие местного государственного управления и самоуправления в Советском Таджикистане (октябрь 1917-1991 гг.). Основное внимание уделялся разработке правовых основ организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Таджикистан. В диссертации в логической системе и взаимосвязи рассматривается формирование и развитие правовой основы организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Таджикистан. Дана характеристика правовых проблем взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, рассмотрены полномочия и организационно-правовой механизм их функционирования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Местное самоуправление – как одно из наиболее важных выражений народовластия в Республике Таджикистан отличается многообразием форм. Это выборные представительные органы, создаваемые ими исполнительные органы, это - органы общественного самоуправления, институт местных референдумов, сельские, поселковые сходы, городские махаллинские комитеты и советы.
2. Анализ документальных и других источников показывает, что различные формы общественного самоуправления, действовавшего на местах, функционировали на территории Таджикистана с древнейших времен. Однако круг их полномочий был весьма ограниченным, распространялся главным образом на вопросы местного бытового характера.
В советский период местные Советы являлись составной частью органов государственной власти. Но они широко использовали различные формы привлечения общественности к своей работе.
3. Поскольку в Республике Таджикистан на конституционном уровне не закреплены место и роль местного самоуправления как формы народовластия и составной части основ конституционного строя, в Конституцию страны предлагается внести поправку следующего содержания: "Местное самоуправление как форма народовластия составляет одну из основ конституционного строя Республики Таджикистан и действует наряду с государственной властью". Это позволило бы точнее закрепить правовую природу местного самоуправления и установить его организационную самостоятельность.
4. Законодательство Республики Таджикистан, определяющее организационную обособленность местного самоуправления, должно закреплять самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при его поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления охватывают часть государственной территории, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики, на основе сочетания местных (общественных) и общегосударственных интересов.
5. Законодательным путем необходимо четко определить принципы и порядок отношений между различными уровнями органов местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
6. В условиях местных сообществ в Республике Таджикистан должны подробно регулироваться вопросы местного значения, которые решаются либо местным сообществом на местном референдуме, сходах, собраниях, либо джамоатом, но с обязательным выявлением мнения местного сообщества или в порядке реакции на правотворческую инициативу населения.
7. Наиболее удачным для системы органов местного самоуправления в Республике Таджикистан следует считать вариант, при котором сохраняется приоритет представительных органов местного самоуправления над исполнительно-распорядительными органами, выражающийся не только в подотчетности администраций представительным органам, но и в участии представительных органов в формировании исполнительного органа.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером анализа и обобщения использованных литературных, нормативно-правовых и иных документальных источников. Вместе с тем обоснованность и достоверность результатов проведенного исследования обусловлена изучением и обобщением практики функционирования органов общественного и местного самоуправления Республики Таджикистан. Это позволило сформулировать ряд научно обоснованных практических предложений.
Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловлена тем, что ее результаты, выводы и фактический материал могут представлять интерес для законодателя, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, правоведов, политологов, социологов, историков, занимающихся проблемами местного самоуправления в Республике Таджикистан.
Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при разработке и совершенствовании правовой базы местного самоуправления, а также в ходе преподавания учебных дисциплин по курсу «Конституционного права» и курсу «Муниципального права», в практике деятельности органов местного самоуправления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где проведено ее рецензирование. Основные положения и выводы работы отражены в статьях диссертанта, изложены в сообщениях на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на научно-практической конференции «Таджикистан на пути демократического развития и международный опыт» (4 марта 2008г., Центр стратегических исследований при Президенте Республики Таджикистан, г.Душанбе). Семинар - совещаний в честь дня независимости Республики Таджикистан «Становление и развитие органов местного самоуправления Республики Таджикистан» (9 сентября 2008г., Академия МВД Республики Таджикистан, Факультет № 4, г. Худжанд).
Положения и выводы диссертации используются в учебном процессе Академии МВД Республики Таджикистан и Худжандском государственном университете имени академика Б. Гафурова в преподавании курсов конституционного и муниципального права. Материалы диссертации внедрены в практику деятельности органов местного самоуправления – джамоат Лохути, Канибадамского района Согдийской области.
Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам, их последовательному раскрытию. Диссертация включает введение, три главы, разделенные на семь параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.
