Содержание к диссертации
Введение
Г л а в а I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие, содержание и принципы органи зации местного самоуправления 35
2. Функции и полномочия органов местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации 64
3. Исторический обзор становления и развития местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации 83
Г л а в а П. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Конституционные основы организации и функ ционирования органов местного самоуправления 107
2. Международно-правовые акты, регламенти рующие организацию и функционирование органов местного самоуправления 135
3. Муниципальное законодательство Азербайд жанской Республики и Российской Федерации и перспективы его развития 166
4. Сравнительный анализ систем органов местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации 190
Г л а в а III. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВОПОРЯДКА КАК ОДНА ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Правопорядок как объект управления органами местного самоуправления 207
2. Международный опыт деятельности в правоохра нительной сфере и его использование органами власти в Азербайджанской Республике и Российской Федерации 237
3. Взаимодействие органов местного самоуправления с другими субъектами правоохранительной деятельности в обес печении правопорядка на территории муниципальных образований 271
4. Формы иметоды деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка на территории муниципальных образований 301
5. Особенности обеспечения правопорядка в условиях сложной обстановки 325
Г л а в а IV. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА
1. Роль средств массовой информации в обеспечении правопорядка 346
2. Взаимодействие органов местного самоуправления и региональных средств массовой информации в обеспечении правопорядка 375
3. Роль органов местного самоуправления в осуществлении деятельности средств массовой информации по обеспечению правопорядка 398
Г л а в а V. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОПОРЯДКА
1. Организационные основые планирования деятель ности органов местного самоуправления по обеспечению право порядка на территории муниципальных образований 419
2. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления и организация реализации принимаемых решений в сфере правопорядка 444
3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка 464
Заключение 489
Литература 502
Приложение 560
Введение к работе
Актуальность разрабатываемой темы и ее значимость для науки и практики. Основной задачей демократического государства являются создание благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести формирование полноценного местного самоуправления, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики в области обеспечения охраны правопорядка, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области правопорядка и безопасности и т.п.
Однако реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания населения - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы гражданам условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
Следуя классическим традициям изложения избранной темы от общего к частному, диссертант, прежде чем изучать вопросы совер шенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка, рассматривает общетеоретические, исторические и правовые основы организации местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации.
За органами местного самоуправления в России закреплен широкий круг вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности каждого человека и населения муниципального образования в целом, включая сферу обеспечения общественного порядка. Законодатель не выделяет каких-либо вопросов местного значения по степени их важности. Однако не вызывает сомнения, что именно вопросы обеспечения охраны правопорядка могут быть названы в числе наиболее важных.
Конституция России, в отличие от Конституции Азербайджанской Республики, определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя и одну из самостоятельных форм осуществления власти народом.
Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления подкрепляется самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Роль местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка определена ст. 132 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.
Конституционное закрепление системы местной власти в Азербайджанской Республике пошло по пути дуалистической теории: закреплено существование местной государственной власти и муниципалитетов - представительных органов местного самоуправления. Модель, избранная Азербайджанской Республикой, основывается на понимании местного самоуправления как особой формы публичной власти на местах. Ни местные органы исполнительной власти, ни органы самоуправления не обладают какими-либо властными полномочиями в отношении друг к другу, их властные полномочия не пересекаются и не дублируются. Власть местных органов самоуправления не является государственной, в то время как главы исполнительной власти на местах осуществляют государственную власть, получая свои полномочия непосредственно от Президента Азербайджанской Республики.
Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России не только признается право населения, местных сообществ на самоуправление, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления.
Конституция Азербайджанской Республики закрепляет народ в качестве единственного источника государственной власти и, перечисляя формы реализации суверенитета народа, в отличие от Конституции России, не называет местное самоуправление, как не определяет и субъективное право гражданина Азербайджанской Республики на местное самоуправление. Тем не менее, основные принципы и положения Европейской хартии о местном самоуправлении, вступившей в силу для Азербайджанской Республики с 2001 г., соответствуют ее Конституции. В азербайджанском законодательстве отражены все обязательные для исполнения пункты Хартии, перечисленные в ст. 12.
Согласно Конституции Азербайджана, для осуществления власти народа необходимо получение уполномочивающего мандата непосредственно от народа. Делегирование подобного мандата возможно только путем выборов, необходимым условием которых является проведение их на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного и личного голосования. Любое управление, осуществляемое на местах без учета и не на основе волеизъявления населения, не может именоваться самоуправлением.
Муниципалитеты в Азербайджанской Республике не являются составной частью государственного механизма самоуправления. Однако Закон Азербайджанской Республики "О статусе муниципалитетов" определяет местное самоуправление как государственную систему организации деятельности граждан, которая предоставляет им возможность для осуществления в рамках закона права самостоятельно и свободно решать вопросы местного значения. Имеются особенности в определении, характеристике местного самоуправления в России и Азербайджане. В России - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, а в Азербайджане - это государственная система.
В современных демократических государствах отсутствует единообразная практика определения компетенции органов местного самоуправления. Основной объем полномочий этих органов может различаться даже в одной стране. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел.
Конституционно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации является управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения, которые обозначены в специальном законе.
В отличие от Конституции России, в общей форме закрепившей полномочия местного самоуправления, Конституция Азербайджана перечисляет полномочия муниципалитетов (ст. 144). К организационным полномочиям муниципалитетов можно отнести признание полномочий членов муниципалитета, утрата и прекращение их полномочий в случаях, установленных законом; утверждение регламента муниципалитета; избрание председателя муниципалитета и его заместителей, председателей постоянных и иных комиссий. К полномочиям по решению местных дел относятся: установление местных налогов и сборов; утверждение местного бюджета и отчетов о его исполнении; владение муниципальной собственностью, пользование этой собственностью и распоряжение ею; принятие и исполнение местных программ социальной защиты и социального развития; принятие и исполнение местных программ экономического развития; принятие и исполнение местных экологических программ. Обеспечение охрана правопорядка -это прерогатива органов государственной власти Азербайджана.
Органы местного самоуправления Азербайджанской Республики находятся в стадии формирования. Из-за отсутствия нормативной правовой базы процесс идет медленно и неэффективно. В Российской Федерации принята и действует достаточно стройная нормативно-правовая база организации и деятельности местного самоуправления, имеется практика деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения общественного порядка. Опыт России в данной сфере может быть применен в Азербайджанской Республике.
Преобразования, осуществляемые в России и Азербайджане в течение последних лет, настолько глубоки и масштабны, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно сделать вывод: идет процесс коренного обновления государственности указанных стран. Меняются место и роль государства в жизни общества, взаимоотношения государства и личности, признаваемые и защищаемые государством ценности. Формируется принципиально новая правовая система. В условиях нестабильности современной общественной жизни, характеризующейся в первую очередь ослаблением правопорядка, известным противостоянием центра и регионов, возникновением иных негативных социальных процессов, вопросы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности выдвигаются в число приоритетных направлений деятельности органов государственной власти.
Отношения в сфере обеспечения охраны правопорядка наиболее тесно связаны с повседневной жизнью, трудовой и общественно-политической деятельностью граждан, с их правами, свободами и законными интересами. Именно поэтому проблемы участия органов местного самоуправления в обеспечении охраны правопорядка при влекают повышенный интерес ученых-юристов. Отнесение Конституцией России административного и административно-процессуального законодательства к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов способствовало бурному развитию административно-деликтного права — правовой отрасли, большую часть предмета регулирования которой составляют общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения охраны правопорядка. Нормотворческая компетенция субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения охраны правопорядка активно реализуется представительными и исполнительными органами государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. Ими принято множество нормативных правовых актов, предусматривающих административную ответственность за различные виды правонарушений в рассматриваемой сфере. Практика возложения на местное самоуправление в России вопросов охраны общественного порядка и их реализации ценна не только для России, но и для Азербайджанской Республики, в которой эти вопросы все еще находятся в ведении хоть и местного уровня, но только государственной власти.
Поэтому на современном этапе утверждения конституционной модели российской и азербайджанской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка и защиты прав и законных интересов граждан приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала всех возможностей. Большие резервы для решения проблем обеспечения правопорядка содержат органы местного самоуправления (муниципалитеты).
Создание специальных муниципальных органов обеспечения охраны правопорядка в Азербайджане и России требует решения ком плекса разнообразных проблем, в первую очередь теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил обеспечения правопорядка, сформировать правовые основы их организации и деятельности, разработать механизм передачи полномочий органов государственной власти в сфере обеспечения охраны правопорядка органам муниципальной власти и механизм перехода к децентрализованным формам обеспечения охраны правопорядка.
Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, что и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Степень разработанности темы исследования. Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.
Говоря о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие каких-либо нормативных документов, определяющих все перечисленные направления осмысленного реформирования, на государственном уровне как в России, так и в Азербайджанской Республике. Соответствующие статьи Конституций России и Азербайджана в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация о намерениях государственной власти и правах населения в этой области.
Проводимые в Российской Федерации и Азербайджанской Республике конституционные реформы во многом изменили существо вавшие ранее приоритеты строительства государственности исследуемых государств. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или иной мере испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского и азербайджанского общества.
С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни указанных стран закономерно появилась новая группа носителей экономических, а значит, и политических, интересов - местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований и с интересами этого населения. Совершенствование нормативной базы их деятельности и в большей мере закрепление полномочий органов местного самоуправления - актуальная задача как для Российской Федерации, так и для Азербайджанской Республики.
Провозглашение исследуемых стран правовыми государствами, где единым источником власти является народ, где конституционно закреплена обязанность государства охранять и защищать права и свободы граждан, изменило направленность деятельности органов государственной и местной власти, ориентировало их деятельность на приоритет прав человека и гражданина, и на обеспечение охраны правопорядка как необходимого и обязательного элемента правовой и демократической государственности.
В связи с этим вполне объяснимо, что проблемы организации и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области обеспечения охраны правопорядка не нашли еще достаточно полного отражения в научных работах, характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и Азербайджанской Республике.
Отдельные аспекты исследуемых диссертантом проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных российских авторов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Г.В. Барабашева, А.В. Васильева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Л.А. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, А.В. Зиновьева, В.Н. Иванова, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, М.А. Краснова, О.Е. Ку-тафина, Г.В. Морозова, Г.В. Мальцева, В.И. Патрушева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Б.С. Эбзеева, К.Ф. Шеремета, И.С. Яценко и других.
Отдельным сферам и аспектам местного самоуправления посвящены работы ученых Академии управления МВД России: A.M. Алексеева, В.М. Анисимкова, В.М. Артемова, Ю.Н. Болтенко, А.А. Бондарева, А.С. Борисова, А.В. Борисова, А.А. Благоразумного, В.М. Бу-тылина, A.M. Бушуева, Ю.Е. Волкова, В.Д. Горобец, Н.Л. Гранат, СВ. Гущина, Ю.Н. Демидова, А.И. Дурова, А.П. Ипакяна, В.Н. Ивановой, СВ. Калашникова, М.П. Киреева, В.П. Козлова, Л. М. Колодкина, A.M. Кононова, А.В. Корнева, А.А. Крылова, В.В. Лазарева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, Р.С Мулукаева, Ю.В. Наумкина, Л.А. Николаевой, Е.А. Переверзева, Л.Л. Попова, Ю.П. Соколова, О.А. Степанова, В.В. Тоболина, Г.А. Туманова, Н.А. Шевелевой и других.
Некоторые вопросы рассматривались в трудах азербайджанских авторов: Х.Д. Алекперова, М. Алескерова, И.А. Алиева, Р.Г. Ахмедо-ва, Ч.А. Баширова, Х.Ф. Гаджиева, 3. Гаралова, Е.Г. Гасанова, С. Ган-дилова, М.А. Джафаркулиева, Ю.А. Иддрым-заде, И.А. Исмаилова, Г.С. Курбанова, Е. Мамедова, Р.А. Мехтиева, С. Мирзоева, А.К. Ра-гим-заде, Г.М. Раджабли и других.
Теоретическими источниками науки муниципального права являются также труды русских ученых прошлого и начала нынешнего века В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселов-ского, В.Н. Гессена, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова и других.
Проблемам местного самоуправления посвящены работы многих зарубежных ученых: Д. Бормана, Р. Бойтона, Г. Брэбана, Ж. Ведель, Р. Гнейста, Р. Гравера, К.Дейвиса, Р. Драго, И.Мени, С. Монтина, А. Пэюхэнена, П. Слоу, А. Токвиля, Л. Штейна, И. Шумера, Э. Харлофа и других.
Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития российской и азербайджанской государственности.
Источниковедческую основу диссертации составили обширная нормативно-правовая база местного самоуправления советского периода развития российской и азербайджанской государственности и ее современного этапа, основные дореволюционные правовые документы о земских и городских учреждениях самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых, уставы и правовые акты муниципальных образований, аналитические обзоры, социологические исследования и статистические данные по вопросам деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка.
Анализ проблем организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления ведется на разных уровнях государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями.
Вместе с тем ряд проблем, анализируемых в диссертации, еще не получил должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам организации системы местной власти в исследуемых странах и взаимодействия с органами государственной власти различных уровней в области обеспечения охраны правопорядка, и будет представлять научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются правовые основы, принципы и формы структурирования местного самоуправления в исследуемых странах, система правоотношений, складывающихся в процессе деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка в условиях реализации конституционной модели государственности Азербайджанской Республики и Российской Федерации; практика деятельности и роль органов и должностных лиц местного самоуправления в решении вопросов защиты прав граждан и их взаимоотношения с иными субъектами правоохранительной деятельности и средствами массовой информации.
Предметом исследования служат государственно-правовые, теоретические и практические аспекты процесса становления, развития и осуществления системы местного самоуправления в Азербайджанской Республике и в Российской Федерации. Предметом так же является нормативно - правовое закрепление механизма, организации деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка в Азербайджанской Республике и Российской Федерации; использование в новых исторических условиях российского и зарубежного опыта местного самоуправления в Азербайджанской Республике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели: научную - изучение и формирование теоретических основ организации системы местного самоуправления и механизма обеспечения охраны правопорядка органами местного самоуправления; и прикладную - разработку научно обусловленной концепции и модели реализации конституционных положений в исследуемой сфере.
На основе общетеоретических идей построения демократического и правового государства в исследуемых странах, с позиций конституционного, административного, муниципального права, анализа действующего законодательства и современной практики диссертант попытается комплексно исследовать правовые, теоретические и практические аспекты осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения охраны правопорядка и защиты прав граждан и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма с учетом характерных особенностей и специфики систем управления исследуемых государств, определить пути их развития и совершенствования.
Предмет и цели исследования определили круг взаимосвязанных задачщ решение которых составило содержание данной работы.
К задачам диссертации относятся:
1. Исследовать в историческом аспекте эволюцию местного самоуправления в Азербайджанской Республике, судьба которой тесно связана с судьбой России.
2. Раскрыть с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и реализуемой правоохранительной практики социальную сущность и содержание категорий "общественный порядок", "правопорядок", "обеспечение и охрана общественного правопорядка" .
3. На основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых юристов исследуемых государств рассмотреть содержание и правовые основы деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка, выявить тенденции и закономерности становления и развития указанного направления функционирования муниципальных образований.
4. Проанализировать опыт участия населения и органов местного самоуправления и управления в сфере обеспечения охраны правопорядка, рассмотреть зарубежный опыт и возможности его использования в указанных государствах.
5. Рассмотреть вопросы теории и практики обеспечения охраны правопорядка, определить соотношение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в исследуемой области.
6. Определить подходы и методы оптимального сочетания и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и иными субъектами, участвующими в обеспечении охраны правопорядка и защиты прав граждан.
7. Раскрыть сущность и предназначение муниципальных властей в обеспечении охраны правопорядка.
8. Установить место муниципальных органов в правоохранительной схеме обозначенных государств, формы разграничения полномочий, способы их передачи, взаимодействие всех субъектов обеспечения охраны правопорядка.
9. Выявить характер и особенности местного самоуправления в исследуемых странах, изучить проблемы создания систем и методы правового регулирования их деятельности в сфере обеспечения охраны правопорядка.
10. Определить приоритеты и оптимальные модели систем органов муниципальной власти по обеспечению охраны правопорядка в Азербайджанской Республике и Российской Федерации.
11. Извлечь из имеющегося нормативно-правового опыта России теоретические и практические уроки, которые могут оказаться полезными при решении теоретических и практических вопросов, связанных с развитием местного самоуправления, основанного на традициях свободы и демократии, с правовым обеспечением деятельности местного самоуправления в Азербайджанской Республике, с взаимоотношениями муниципалитетов и органов местной государственной власти и тенденциями их развития.
12. Выработать теоретическую конструкцию и практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка.
Методологическая база и методы исследования. Основой исследования является общенаучный диалектический метод познания.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе демократического устройства исследуемых государств. В качестве методов исследования использовались общенаучные и специально-правовые методы: системный, исторический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, метод анкетирования, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, в их целостности и всесторонности, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения, сформировать рекомендации по совершенствованию обеспечения охраны правопорядка.
Применение методов социологического опроса, в частности анкетирования, среди членов муниципалитетов и жителей территорий муниципалитетов позволило соотнести теоретические разработки диссертанта с практической значимостью исследования и ожиданиями населения муниципальных образований.
В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права; муниципальному, конституционному, административному, гражданскому и другим отраслям права.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу правовых, теоретических и практических вопросов осуществления и развития системы местного самоуправления в исследуемых странах и их деятельности в сфере обеспечения охраны правопорядка.
На значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале диссертантом осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации в новых для Азербайджана и России конституционных и правовых условиях комплексного и системного подхода рассмотрения общетеоретических, правовых и практических проблем организации местного самоуправления и обеспечения его органами охраны правопорядка.
Научная новизна также обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику правоприменения норм права органами местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации, органами государственной власти республиканского уровня в Азербайджанской Республике, федерального уровня и особенно уровня субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования муници пальных отношений и полномочий в сфере обеспечения охраны правопорядка.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором процессы становления системы органов местного самоуправления рассматриваются ретроспективно, комплексно, в контексте проводимой в Азербайджанской Республике и Российской Федерации конституционной реформы, направленной на реализацию "принципа разделения власти", формирование системы местного самоуправления как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти.
Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей.
Установлено место органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка, формы разграничения и механизм передачи полномочий от органов государственной власти соответствующим структурам муниципалитетов. Предложена наиболее перспективная и оптимальная для Азербайджанской Республики модель построения и осуществления функций по обеспечению охраны правопорядка органов, определены их компетенция и организационные основы.
В научный оборот впервые введена обширная практика деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка в регионах России, дана ей обстоятельно аргументированная критическая оценка и сформулированы на основе этого рекомендации, которые, по мнению диссертанта, заслуживают не только признания, но и внедрения в практику организации и деятельности органов местного само управления в Азербайджанской Республике. Весьма ценно то, что выводы диссертационного исследования, согласно проводимому опросу (приложение 1,2), поддерживаются как гражданами Азербайджана, так и сотрудниками муниципалитетов (приложение 4, 5).
Исследованы проблемы создания муниципальных органов в Азербайджанской Республике, передачи им функций в сфере обеспечения правопорядка и определены возможные пути их решения. Сформулированы условия и предложена программа перехода к децентрализованной системе обеспечения правопорядка муниципалитетами Азербайджанской Республики.
Положения выносимые на защиту- это идеи, положения и концепции, направленные на повышение роли местного самоуправления в государственности Азербайджанской Республики и совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации, расширения круга деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка. Они представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде следующих блоков.
1. Исследованы теоретико-методологические подходы к вопросам осуществления местного самоуправления, раскрыты особенности теоретико-правового содержания местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации; на основе анализа практики реализации местного самоуправления в исследуемых странах выражена точка зрения диссертанта относительно правовой природы и сущности местного самоуправления и его роли в обеспечении охраны правопорядка, защите прав и законных интересов граждан.
2. Местное самоуправление представлено в Российском законодательстве как самостоятельный в пределах своих полномочий уровень власти в условиях конституционно-правового развития федеративных отношений. Оно построено на основе "модели взаимодействия" с органами государственной власти, позволяющей, с одной стороны, сохранять единство государственной власти, с другой — максимально учитывать интересы населения муниципальных образований. В диссертации даны предложения о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обоснована необходимость принятия ряда федеральных законов, направленных на упорядочение правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка. Тем не менее, местное самоуправление в Российской Федерации сочетает в себе функциональные особенности институтов правового государства и гражданского общества, а в Азербайджанской Республике подлежит разработать системную концепцию и реализовать ее в соответствии с устоями и позициями демократической государственности.
3. На основе анализа источников национальных правовых систем раскрыты характерные особенности конституционной модели органи зации муниципальной власти в исследуемых странах, предложена кон цепция совершенствования конституционно-правового механизма ре гулирования правового статуса местного самоуправления в Азербай джанской Республике, расширения его полномочий в обеспечении охраны правопорядка (приложение 3).
4. Дан критический анализ действующего законодательства в сфере местного самоуправления и его правоприменения в исследуемых странах. Упомянутое носит непоследовательный, противоречивый ха рактер и поэтому требует создания целостной системы научных и ор ганизационных положений осуществления и развития местного само управления, ускорения его правового регулирования, гармонизации и унификации федерального и регионального законотворческого и правоприменительного подхода в России и механизма реализации общепризнанных норм международного права в Азербайджанской Республике.
5. В диссертации предпринята попытка выработки понятия общественного порядка, сформулированного с учетом международно-правовых норм. Аргументирована необходимость принятия в России федерального акта, например Модельного кодекса об административных правонарушениях, который определял бы границы нор-мотворческой компетенции субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности, и Кодексов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; структурирована система полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны правопорядка в России; аргументирована идея расширения полномочий муниципалитетов Азербайджанской Республики в данной области и предложены способы передачи указанных полномочий муниципалитетам.
6. В настоящее время из-за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений нарушены отечественные традиции, фактически игнорируется богатый зарубежный опыт обеспечения охраны правопорядка, показана необходимость организации этой деятельности с учетом функционирующих институтов местного самоуправления.
7. Отсутствие должного правового регулирования в вопросах разграничения полномочий в области обеспечения охраны правопо рядка между органами государственной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию обеспечения охраны правопорядка и взаимодействия различных субъектов этой деятельности, создает опасность дезорганизации и безответственности в этой сфере.
Показана специфика функционирования организационно-правовых структур местного самоуправления в сфере правопорядка, рассмотрены различные формы и направления взаимоотношений с субъектами защиты прав граждан и т.д.; на основе российского и зарубежного опыта обоснована целесообразность расширения деятельности местного самоуправления по вопросам правопорядка в Азербайджанской Республике; сформулирован ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения сложившихся в ходе конституционной реформы организационных структур местной власти Республики, их взаимодействия в целях повышения эффективности системы управления через создание совместных с органами местного самоуправления коллегиальных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, служб и т. п.) по обеспечению правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан и т. д. (приложение 6). Для выполнения переданных органами местной исполнительной власти Азербайджанской Республики муниципалитетам полномочий по обеспечению охраны правопорядка и защите прав граждан, по мнению диссертанта, необходимо создание при муниципалитетах и соответствующее нормативное регулирование специальных организационных структур (департаментов, служб, отделов, управлений - численность и названия находятся в прямой зависимости от численности и плотности населения, его социального состава, географических особенностей расположения муниципалитета, кримино-генности территории, эффективности деятельности правоохранительных органов государственной власти, особенностей организации муниципалитета и его финансовых возможностей, задач возлагаемых на муниципальные органы и иных факторов) по обеспечению охраны правопорядка на территории муниципалитета.
Примерная схема организационной структуры при органах местного самоуправления, которая предлагается диссертантом с целью обеспечения охраны правопорядка на территории муниципалитета Азербайджанской Республики, такова. Представительным органом муниципалитета создается Департамент по обеспечению правопорядка на территории муниципалитета. В нем целесообразно участие всех служб, органов и организаций, призванных обеспечивать охрану правопорядка на территории муниципалитета: МВД, санэпидемстанции, ветеринарной службы, пожарной службы, рыбнадзора, гортехнадзора, леснадзора и др. Подчинение такого органа только муниципалитету позволит оперативно реагировать на нарушения правопорядка и принимать срочные меры до прибытия, если возникнет необходимость, государственных подразделений.
Задачи, которые должен решать Департамент, - организация, руководство, координация, материальное, финансовое, методическое, техническое обеспечение и направление деятельности всех служб, участвующих в обеспечении правопорядка на территории муниципалитета. Кроме того, Департамент должен заниматься анализом, обобщением, ведением статистической отчетности, подготовкой законопроектов и проектов нормативно-правовых актов, регулирующих правопорядок и подготовкой кадров.
Функции Департамента по обеспечению правопорядка, по мнению диссертанта, должны включать: составление планов и прогнозирование; подготовку и представление схем взаимодействия всех органов, участвующих в обеспечении правопорядка для решения общих и конкретных задач; организацию и координацию деятельности СМИ; обеспечение соблюдения норм поведения; защиту жизни и здоровья.
чести и достоинства людей, проживающих на территории муниципалитета; оказание экстренной помощи лицам, оказавшимся в беспомощном состоянии; предупреждение, пресечение и профилактика преступлений, административных правонарушений в пределах, установленных законодательством; содействие иным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; обеспечение в пределах собственной компетенции выполнения решений органов местного самоуправления по вопросам обеспечения охраны правопорядка на территории муниципалитета; создание в пределах своей компетенции специальных структур и оказание содействия физическим и юридическим лицам в реализации их законных прав и интересов.
Структура Департамента по обеспечению правопорядка предполагает наличие следующих структурных элементов: руководителя департамента и десяти служб: по работе с постоянными комиссиями и рассмотрению поступивших материалов административного характера; по обеспечению охраны общественного порядка и профилактике правонарушений; по обеспечению санитарно-эпидемиологического надзора; по обеспечению ветеринарно-санитарного надзора; по обеспечению экологического надзора; по обеспечению технического и горного надзора; по обеспечению надзора за окружающей природной средой (море, лес, охота); по обеспечению надзора за пожарной безопасностью; по обеспечению надзора за строительствами, архитектурой и землепользованием; по координации, планированию, анализу, прогнозированию, обобщению; по жалобам и предложениям граждан и работе с общественными организациями, населением и СМИ1. Службы воз главляются руководителями, назначаемыми Главой администрации по представлению руководителя Департамента. Сотрудников всех служб также назначает глава администрации по представлению руководителя Департамента. После утверждения структуры Департамент становится юридическим лицом.
Правовой базой деятельности Департамента явится акт главы администрации о назначении руководителя и сотрудников Департамента, положение о Департаменте и о каждой из его служб, утвержденные на заседании законодательного органа по представлению главы администрации.
Руководитель Департамента назначается главой администрации после утверждения представительным органом местного самоуправления. Кандидата на должность руководителя Департамента представляет муниципальному представительному органу глава администрации (он же глава исполнительного и представительного органа муниципалитета). Департамент и его руководитель подчиняются непосредственно главе администрации. Департамент является исполнительным органом, ежегодно представляющим отчеты о своей деятельности и о состоянии правопорядка на территории муниципалитета представительному органу и населению муниципалитета на утверждение. Если вследствие отрицательных результатов деятельности отчет Департамента не утвержден представительный орган или население вправе предложить главе администрации отправить в отставку руководителя Департамента или любого руководителя службой Департамента.
Участие населения муниципалитета в работе Департамента по обеспечению правопорядка на территории муниципалитета, в контроле его деятельности, с точки зрения диссертанта, обеспечит законность, правопорядок, надлежащую защиту прав граждан на территории муниципалитета, эффективность и прозрачность деятельности как самого Департамента, так и иных органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении правопорядка. Несомненно, что создание Департамента будет способствовать не только повышению эффективности и оперативности обеспечения охраны правопорядка и укреплению авторитета муниципальной власти, но и росту правовой культуры, правосознания и гражданской активности населения, т.е. созданию в Азербайджанской Республике правового государства и гражданского общества.
8. Социально-правовая природа муниципальных органов по обеспечению правопорядка, особый круг решаемых ими задач и харак тер служебной деятельности позволяет рассматривать их как самостоя тельный субъект обеспечения правопорядка. Возможно наделение му ниципальных органов обеспечения охраны правопорядка функциями по профилактике правонарушений, иными функциями некриминаль ного характера, что позволит рассматривать предлагаемую систему органов в качестве специфических учреждений социального обслужи вания населения.
9. Проведенный в ряде муниципалитетов Азербайджанской Рес публики социологический опрос показал, что в настоящее время сло жились социальные условия, осознана необходимость осуществления органами местного самоуправления функций в сфере обеспечения пра вопорядка. Уже сейчас возможна и необходима разработка, принятие системы нормативно-правовых актов, определяющих основы передачи полномочий по обеспечению охраны правопорядка муниципалитетам и организации ими специальных структур.
10. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам муниципальной власти, фактически лишает по следних возможности реализовать свое конституционное право при решении вопросов местного значения. Необходимость муниципализа ции органов охраны правопорядка обусловлена не только требова ниями законодательства, но и потребностью общества в таких органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения и позволяли бы осуществлять социальный контроль за их деятельностью. П. В современных условиях, когда формы непосредственной демократии слабо стимулируются и вследствие этого редко применяются, в обеих исследуемых странах наибольший объем вопросов местного значения, включая обеспечение правопорядка, будет и впредь решаться в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим обосновывается объективная закономерность и необходимость, с одной стороны, всемерно развивать и совершенствовать формы представительной демократии в системе местного самоуправления, с другой - укреплять правовой статус и повышать эффективность деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований в сфере обеспечения правопорядка.
12. Эффективная реализация принципов и функций местного са моуправления в исследуемых странах, формы его народовластия зави сят не только от признания и гарантий их законодательством. В ре шающей степени они определены наличием структур и институтов, способных сложиться в местных сообществах. В работе предложены пути повышения дееспособности местных сообществ на основе разви тия общественной активности и политической культуры населения, применения различных форм общественного самоуправления, введения в законодательство Азербайджанской Республики широкого круга форм непосредственного волеизъявления, используемых в России.
13. В диссертации освещена тема взаимоотношений органов местного самоуправления со средствами массовой информации по во проса обеспечения правопорядка и прав граждан; аргументировано предложение по разработке в исследуемых странах законодательства об органах саморегулирования СМИ как негосударственной системы, зо обеспечивающих "социальную" ответственность СМИ и определяющего роль муниципалитетов в этой сфере. В России данная сфера не урегулирована действующим законодательством, поэтому представляется, что именно органы местного самоуправления могут взять на себя инициативу по нормативному регулированию саморегулирования СМИ и участию в деятельности создаваемых органов. Для Азербайджанской Республики, где практически отсутствует регулирование, предпочтителен закон об органах саморегулирования, не только СМИ, но и других организаций и структур. Как следствие, возникает необходимость разработки комплексной научной концепции института саморегулирования. Аргументировано предложение по передаче и закреплению за муниципалитетами Азербайджана полномочий по регулированию и деятельности муниципальных СМИ, информационных систем, обозначена роль СМИ в сфере обеспечения охраны правопорядка.
14. Предложены новые аспекты укрепления и развития в исследуемых странах взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и управления в сфере правопорядка и обеспечения защиты прав граждан на основе законодательного закрепления приоритета интересов личности. Поскольку органы местного самоуправления решают вопросы, отнесенные к их компетенции, исходя из интересов населения и руководствуясь общегосударственными интересами, в работе обосновывается необходимость применения на современном этапе гибкой, корректной системы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и, в большей мере, населением.
Разработаны план законопроектных работ по реализации норм Конституции Азербайджанской Республики о местном самоуправлении и положений Европейской Хартии местного самоуправле ния в Азербайджанской Республике; а также план законопроектных работ по совершенствованию действующего законодательства в Российской Федерации.
16. Процесс перехода к децентрализованным формам обеспечения правопорядка муниципалитетами в исследуемых странах должен иметь планомерный и эволюционный характер. В этих целях необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования системы обеспечения правопорядка Азербайджанской Республики с постепенной передачей полномочий муниципалитетам.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд правовых институтов муниципальной и конституционной отрасли правовых систем исследуемых стран, а также научных дисциплин. Исследуемые в диссертации проблемы государственного и правового регулирования местного самоуправления в Азербайджанской Республике и Российской Федерации, их взаимодействия в сфере правопорядка и обеспечения защиты прав граждан с другими субъектами относятся к числу фундаментальных проблем современной науки о местном самоуправлении. Их научное осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать:
- в нормотворческой деятельности органов государственной власти;
в практике деятельности местного самоуправления в исследуемых странах;
для совершенствования работы муниципальных органов в сфере правопорядка и обеспечении прав граждан;
- для совершенствования механизма взаимодействия органов местной власти с иными субъектами в исследуемой сфере.
Значимость проведенного исследования определяется и тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в исследуемых странах современным социально-политическим процессам.
Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Конституционное право", "Муниципальное право", отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях системы МВД исследуемых стран, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Достоверность полученных результатов. Теоретические положения, практические выводы диссертации докладывались и обсуждались:
на международных, республиканских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях, например на конференции "Актуальные проблемы административного права в России" в Омском юридическом институте; в Бакинском государственном университете им. М.Э. Расул-Заде - по проблемам органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка;
на "круглых столах" Ленкоранского государственного университета органов внутренних дел Азербайджанской Республики, Азербайджанской национальной авиационной академии;
на семинарах и дискуссиях:
в ноябре 1994 г. на региональной научно-практической конференции по подготовке проекта новой Конституции Азербайджанской Республики;
в декабре 1994 г. на региональном научно-практическом семинаре по проблемам подготовки проекта закона "О статусе муниципалитетов" ;
в январе 1995 г. на региональном совещании "О роли местных органов по обеспечению политической стабильности в стране";
в апреле 1995 г. на региональном совещании "О задачах местных органов власти по обеспечению правопорядка";
в июне 1995 г. на региональном совещании по подготовке проекта Конституции Азербайджанской Республики;
в августе 1995 г. на региональном совещании по подготовке проекта правового акта "О правовом статусе органов местного самоуправления" ;
в марте 1996 г. на региональной конференции "Проблемы реализации конституционных положений о создании органов местного самоуправления" ;
в июле 1996 г. на региональной научно-практической конференции "О роли органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка" .
Начиная с 1993 г. по апрель 2001 г., будучи главой исполнительной власти Астаринского района, диссертант в качестве докладчика и содокладчика участвовал в ежегодно проводимых региональных научно-практических конференциях, семинарах; в этот же период участвовал в качестве докладчика на проводимых дважды в год общерайонных активах; в этот же период не только выступал докладчиком на ежеквартальных районных активах, но и инициировал их проведение.
Ряд выводов диссертанта получил апробацию в практической работе Милли Меджлиса над законопроектами Азербайджанской Республики, в частности о местном самоуправлении, о средствах массовой информации Азербайджанской Республики; в нормотворческой дея тельности Кабинета Министров Азербайджанской Республики; в практической деятельности ряда муниципалитетов Республики.
Выводы диссертанта апробированы при проведении двух анкетирований членов муниципалитетов (приложение 5) и населения муниципалитетов Азербайджанской Республики (приложение 4), по разработанным им же вопросникам (приложения 1 и 2).
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах: монографиях, статьях, лекциях. Ряд предложений опубликован в периодических изданиях Азербайджанской Республики.
