Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социально-правовые закономерности становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
1.1. Историография становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка 16
1.2. Современные тенденции развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка 31
ГЛАВА II. Конституционно-правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
2.1. Полномочия органов местного самоуправления как конституционно-правовой институт 54
2.2. Виды и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка 76
2.3. Особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности 104
Заключение 138
Список литературы
- Историография становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
- Современные тенденции развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
- Полномочия органов местного самоуправления как конституционно-правовой институт
- Виды и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В последние годы проблема становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка все больше стала отражать закономерные конкретно-исторические процессы децентрализации государственного управления и расширения полномочий органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особенно ярко это находит выражение в установлении правил землепользования, поведения в общественных местах, соблюдения противопожарной и экологической безопасности, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, авариями и катастрофами на транспорте и т.п.
Организацию охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления с полным основанием следует расценивать как особое направление в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления и как фактор, способствующий преодолению социально-экономических противоречий в условиях конкретного региона.
Общесоциальная важность решения этой задачи диктует необходимость ее постановки на научном уровне в целях обоснования конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в правоохранительной сфере государственного управления.
Актуальность проблемы разработки конституционно-правовых основ реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка переоценить трудно, если признать, что современный этап обновления российской государственности характеризуется нарастанием таких негативных тенденций, как рост политического экстремизма, сепаратизма, терроризма, национальных и религиозных конфликтов, вооруженных столкновений и т.п. общественных катаклизмов.
Совершенствование и развитие федерализма, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, относит к числу задач обеспечения национальной безопасности, а обеспечение их взаимного соответствия, как и осуществление конституционного принципа народовластия обеспечивается четким распределения полномочий между органами государственной власти и органы местного самоуправления.
Переустройство системы и структуры федеральных и региональных органов представительной и исполнительной власти объективно сопряжено с разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектов на конституционно-правовой основе. В то же время конституционный принцип разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в рамках федеративного конституционного законодательного развития не получает, а его реализация ограничивается нормативным правовым регулированием на уровне подзаконных актов1.
Очевиден в этой связи факт о явной несбалансированности конституционного и иного нормативного правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в целом и в сфере обеспечения правопорядка, в частности.
Научно-практическая значимость разработки проблем становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка объясняется все большим возрастанием их роли и значения в разработке мер социальной и правовой защиты местного населения. Именно это принципиально важное соображение позволяет отнести данную проблему к числу тех, которые оказывают существенное влияние на всю инфраструктуру социально-экономических отношений и ее успешная разработка возможна лишь при условии координации усилий ученых и специалистов различных отраслей научного знания.
С учетом сказанного, следует подчеркнуть, что до настоящего времени разработка и решение проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не получили соответствующее развитие в административном, муниципальном и иных отраслях права.
Социально-правовым последствием пробелов в законодательном регулировании явилось то, что вне нормативной регламентации остались не только гарантии прав граждан на местное самоуправление, но и виды юридической ответственности за их нарушение.
Во многом это объясняется тем, что к формированию правовой базы местного самоуправления законодатель приступил лишь в середине 1990-х годов и действующее законодательство в этой области еще не в полной мере отвечает ни возросшим общественным потребностям, ни международно-правовым стандартам, содержащимся в Европейской Хартии о местном самоуправлении (1985 г.).
В этой связи перед теорией и практикой конституционного, административного и муниципального права возникают задачи развития этого правового комплекса с учетом критического осмысления отечественного и зарубежного опыта становления федерализма и местного самоуправления, а также сложившихся в последние годы реалий в правоохранительной сфере государственного управления.
Степень научной разработанности темы
Теоретическую основу формирования полномочий органов местного самоуправления, реализуемых в том числе и в сфере обеспечения правопорядка, составили не утратившие и сегодня своей научной актуальности труды И.Н.Березина, Б.Б.Веселовского, Н.Ф.Дубровина, М.М.Ковалевского, Ф.И.Леонтовича, М.Петрова, К.И.Прушановского, П.Стучки и многих других российских ученых - основоположников идей отечественного местного самоуправления.
Разработке проблем становления отечественного местного самоуправления как конституционно-правового института уделялось большое внимание в работах С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Л.Бачило, Л.А.Григоряна, Ю.А.Дмитриева, А.В.Зиновьева, О.Е.Кутафина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, других ученых-правоведов.
В научных трудах А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, В.М.Безденежных, И.И.Веремеенко, А.П.Коренева, Ю.М.Козлова, Ф.Е.Колонтаевского, Б.М.Лазерева, В.В.Лазерева, Г.В.Мальцева, Л.Л.Попова, Т.Н.Радько и др. юристов ставились и решались в рамках конституционного, административного и муниципального права современные вопросы развития и реализации полномочий органов местного самоуправления.
Но проблема становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, несмотря на ее очевидную научно-практическую актуальность и значимость, объектом самостоятельного исследования на монографическом уровне еще не стала.
В специальной литературе не акцентируется внимание ни на теоретических аспектах проблемы (например, полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как конституционно-правовой институт), ни на прикладных вопросах, ориентированных на изучение особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Эти и иные проблемные вопросы и предопределили выбор темы диссертационного исследования, охватывающего критический анализ социально-правовых закономерностей становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и выработку на этой основе соответствующих предложений по повышению эффективности их реализации.
Объект исследования - комплекс социальных, политических, юридических (конституционно-правовых, административных, муниципальных) отношений, складывающихся в ходе становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
Предмет исследования - практика законодательного и иного нормативного правового регулирования процессов становления, развития и реализации полномочий местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и особенности их реализации в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях столичного региона.
Цель и задачи исследования - теоретико-прикладное изучение проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и научное обоснование предложений по совершенствованию практики реализации полномочий органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в г. Москве.
Задачи исследования:
- выявить социально-правовые закономерности становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- изучить историографию становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- проанализировать современное состояние и тенденции развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- изучить сущность и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как конституционно-правового института;
- определить виды и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- выявить особенности формирования нормативных правовых основ полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и уровень их обеспечения нормами действующей Конституции Российской Федерации;
- провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о полномочиях органов местного самоуправления и перспектив их развития;
- определить особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в г. Москве;
- обосновать предложения по совершенствованию конституционного и административного законодательства о полномочиях органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
Методология и методы исследования
Теоретико-методологическую основу исследования составляет концептуальный подход к анализу социально-экономических, общественно-политических и нормативных правовых и т.п. предпосылок становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
В процессе исследования изучалась научная и специальная литература по проблемам теории и истории конституционного права, законотворческого процесса, практики применения конституционного, административного и муниципального законодательства.
В ходе работы использовались различные научные методы познания: анализ и синтез, сравнительно-правовой анализ, анализ документов, с помощью которых осуществлялась теоретическая интерпретация научного и эмпирического материала, положенного в основу выводов и предложений. В частности, проведен сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов мэрии и Правительства Москвы, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
Положения, выносимые на защиту
1. Отечественный опыт становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не получил еще достаточно глубокого историко-правового исследования в целом и в рамках науки административного и муниципального права, в частности.
Процессы становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка обусловлены закономерностями и особенностями развития как российской государственности, так и собственно местного самоуправления в России, а их содержание, имея конкретно-исторический характер, определяется ролью, местом и значением органов местного самоуправления в общей структуре социально-правовых институтов общества.
Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка происходило одновременно с формированием регулярной полиции по пути последовательного размежевания общих (смешанных) функций и по мере законодательного закрепления свойственных и вновь приобретаемых ими прав, обязанностей и направлений деятельности.
Превалировавший над местными (общественными) интересами абсолютизм верховной государственной власти в Российской империи обусловил не только дисбаланс компетенции центральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, но и оказал негативное влияние на весь ход становления и развития полномочий органов местного самоуправления в целом и в сфере обеспечения правопорядка, в частности.
2. Исторически обусловленная в отечественной теории и практике трактовка местного самоуправления как производное от централизованного государственного управления детерминировала ход развития и современное состояние системы органов местного самоуправления. Это находит свое выражение в реализации муниципальными образованиями не столько полномочий, вытекающих из их компетенции как органов местного самоуправления, сколько полномочий государственно-властного характера, определяемых нормативными правовыми актами органов исполнительной власти различного уровня.
К необходимым условиями эффективного развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка автор относит создание современной организационной структуры муниципальных образований, системы профессиональной подготовки муниципальных служащих, обеспечение четкого соответствия федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
К социально-правовым закономерностям становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка автор относит:
- нецелесообразность законодательной и иной нормативной правовой регламентации на федеральном уровне тех или иных вопросов местного значения;
- потребность в конкретизации норм федерального законодательства и (или) законодательства субъектов Федерации, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка;
- прямое делегирование полномочий Российской Федерации и (или) ее субъектов по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения путем установления соответствующим законодательством перечня вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления и т.д.
Автор отстаивает точку зрения, согласно которой образующей местное самоуправление отраслью права является муниципальное право, позволяющее в наиболее полной форме регулировать складывающиеся в сфере обеспечения правопорядка отношения между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти.
На этом основании автор делает вывод о целесообразности дополнения норм Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствующих законодательных актов субъектов Федерации положениями о содержании основных полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как относящихся к вопросам местного значения.
Общей тенденцией развития российской теории и практики местного самоуправления следует признать органическое сочетание исторически сложившихся организационно-правовых форм местного самоуправления с их ориентацией на интеграцию с западно-европейским опытом законодательного регулирования местного самоуправления.
К конкретным тенденциям (направлениям) развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка следует отнести дальнейшее совершенствование нормативной регламентации правового статуса органов местного самоуправления и организационной основы реализации их полномочий, а также вопросов организации охраны общественного порядка и общественной безопасности и порядка осуществления правоприменительной деятельности органами местного самоуправления.
Современный этап развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка протекает в сложной внутриполитической и социально-экономической обстановке, в условиях центробежных тенденций отдельных субъектов Российской Федерации, что, естественно, имеет противоречивый характер как на уровне теории, так и практики реализации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Среди факторов, отрицательно влияющих на процессы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, прежде всего, следует выделить политический, национальный и т.п. экстремизм, который имея транснациональные масштабы развития, является фактором, дестабилизирующим правопорядок, а в конечном счете - национальную безопасность и процессы демократического развития общества.
3. Выделяются конституционно-правовые признаки, характеризующие «вопросы местного самоуправления» и оказывающие влияние на формирование системы местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
На основе сравнительно-правового анализа положений Конституции Российской Федерации о содержательных элементах конституционно-правового института местного самоуправления конкретизируется круг вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления и реализуемых в сфере обеспечения правопорядка: укрепление конституционного строя Российской Федерации, обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, развитие основ федеративного устройства Российской Федерации.
Применительно к теме диссертационного исследования уточняется содержание таких понятий, как «вопросы местного значения», «самостоятельное решение населением вопросов, входящих в их компетенцию», «территории, где осуществляется местное самоуправление», «структура органов местного самоуправления».
Отмечается, что понятие «полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка», имея конкретно-историческое содержание, находится в постоянном видоизменении и по своей сущности является производным от таких родовых понятий, как «местное самоуправление», «органы местного самоуправления».
Обосновывается вывод, что полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка распространяются на ряд проблем, предполагающих государственно-правовое регулирование, например, в части, касающейся взаимодействия с органами исполнительной власти.
Выделяется формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, ряд условий и ограничений наделения органов местного самоуправления определенными государственно-властными полномочиями: правовой статус органа местного самоуправления, наличие конституционно-правовой основы делегирования органам местного самоуправления государственно-властных полномочий, соответствие контрольных функций государственным органам, по линии которых переданы и реализуются определенные государственные полномочия и т.п.
4. Проводится дифференциация полномочий органов местного самоуправления в зависимости от предмета административно-правового регулирования, что составляет основание для их условного разделения на две группы, отражающих соответственно общий и специальный характер и находящих свою реализацию в определенной совокупности административно-правовых и муниципальных отношений, складывающихся в сфере обеспечения правопорядка.
5. Научное обоснование дифференцированного подхода к определению особенностей реализации данного вида полномочий органов местного самоуправления, где критерием их разграничения может выступать потенциальная или реальная возможность наступления общественно опасных последствий в случае нарушения правил общественного порядка или обеспечения общественной безопасности.
Выделение круга полномочий органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности общего и специального характера обусловлено как содержанием, так и особенностями их реализации в данных конкретных сферах обеспечения правопорядка, что, в свою очередь, не исключает классификацию этих полномочий по иным направлениям, в зависимости от предмета административно-правового регулирования.
Научная новизна исследования
Диссертация является первым монографическим исследованием проблемы становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, решение которой направлено на развитие теории российского конституционного, административного и муниципального права, совершенствование практики реализации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области исследования.
Научная новизна исследования определяется еще и тем, что данная проблема разработана с позиций различных отраслей права (конституционного, административного, муниципального), а также с использованием научного аппарата таких отраслей научного знания, как политика, социология, экология, психология и т.п.
Впервые проведен сравнительно-правовой анализ состояния нормативной правовой базы органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и научно обоснованы пути совершенствования их реализации в условиях столичного региона.
Дальнейшее теоретико-прикладное исследование проблемы имеет важное значение для развития разделов теории государственного и социального управления, касающийся деятельности органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Все это дало возможность обосновать вывод о социально-политической и конституционно-правовой важности постановки и решения проблемы становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка и необходимости дальнейшего совершенствования нормативных правовых основ их реализации.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования
На основе познания конкретно-исторических и социально-правовых предпосылок и закономерностей становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка сформулированы выводы и положения, имеющие существенное значение для науки конституционного, административного и муниципального права. В целях разработки понятийного аппарата уточнен ряд терминов, касающихся развития теоретических положений о местном самоуправлении и повышения его роли в укреплении правопорядка.
С учетом данных историко-правового анализа становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка обоснованы выводы о современных тенденциях их развития и путях совершенствования механизма их реализации в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Практическое значение исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной работе органов местного самоуправления и правоохранительных органов по организации охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Ряд положений вполне может быть использован при преподавании теории и истории права и государства, конституционного права Российской Федерации, административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел в образовательных учреждениях системы МВД России.
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования использовались в трех опубликованных работах автора, выступлениях на конституционно-правовые темы перед работниками муниципальных служб г. Москвы, сотрудниками различных подразделений ГУВД г. Москвы.
Отдельные материалы работы нашли применение в разработке учебных курсов административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Историография становления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
Отечественное местное самоуправление, по мнению некоторых исследователей2, начало складываться в государственном устройстве Киевской Руси еще в период монголо-татарского нашествия, но составляющие его элементы не носили, естественно, правового характера.
Возникновение в российском праве института местного самоуправления, а равно и полномочий органов (первоначально, сословных) местного самоуправление (в том числе сфере обеспечения правопорядка), связано со становлением в XV - XVI веках централизованного государства, проведением в XVIII веке ряда реформ по созданию централизованного государственного управления и особых форм городского управления.
Развитие правовых основ дворянского и городского самоуправления связывается с принятыми Екатериной II в 1785 г. указами: «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства», «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», а также с реформаторской деятельностью в XIX веке Александра II, подписавшего известный Манифест от 19 февраля 1861 г.
На протяжении всех исторических периодов становления и развития российской государственности параллельно шло формирование как системы органов местного самоуправления (а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка), так и, собственно, полицейских органов, их функций, прав и обязанностей. Отсюда следует, что конкретно-исторические познание социально-правовых закономерностей становления и развития органов местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения правопорядка предполагает изучение процессов формирования института полиции в российском государстве.
Охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью и т.п. полицейские функции, как известно, органически присущи любому государству. При этом их содержание, как и организационное выделение полицейских органов из структуры государственного (административно-управленческого) аппарата, а также механизм взаимосвязи с центральными и местными органами представительной и исполнительной власти в различные этапы развития этих государств имели конкретно-исторический характер и социально-правовые закономерности возникновения.
Становление в России самостоятельных полицейских структур связано с реформаторской деятельностью Петра І в области государственного устройства, административно-управленческих органов и армии.
В дореформенный период полицейские функции, а также такие функции государственного управления, как военные, судебные, налоговые, финансово-кредитные и т.п. осуществлялись центральными и местными органами государственной власти (приказами, воеводами). Их деятельность, в частности, регламентировалась Соборным уложением 1649 г.3, Указными книгами приказов - Тайный дел, Земского, Разбойного, Холопьего и т.д., указами Боярской думы и царя (Наказ о градском благочинии 1649 г.)4.
Характерной особенностью становления и развития полномочий полицейских органов и органов местной государственной власти являлась пришедшая из Европы и детерминировавшая отечественное государственное устройство идея «просвещенного абсолютизма», согласно которой во имя «общей пользы, человеческой безопасности» правовую регламентацию получали практически все стороны жизни общества и государства. В практическом отношении это выражалось в том, что органы государственной власти в центре и на местах и, в первую очередь, полиция наделялись полномочиями «тоталитарного» управления.
Период становления и расцвета абсолютизма (вторая половина XVII в. - вторая половина XVIII в.) характеризуется радикальными изменениями в общественно-политической и правовой системе российского государства . Их понимание органично связано с историографией и влиянием на государственное и общественное устройство российской империи6.
Особое место в комплексе этих взаимосвязанных исторических процессов занимает организация центральных и местных органов представительной и исполнительной власти.
В рассматриваемый исторических период, как известно, дворянское ополчение, сословно-представительные органы, земские соборы и другие общественно-политические институты в содержательном и функциональном плане изжили себя и их место постепенно стали занимать соответственно регулярные войска, чиновничий аппарат, централизованные военно-полицейские структуры. Эти исторические процессы можно было уже расценивать как явное доказательство распада сословно-представительной монархии (в первую очередь, земских соборов как органов сословного представительства) и ее трансформации в сторону абсолютизма. Так, экономическое (городовое и, в частности, московское) дворянство предлагало в своих челобитных возложить функции сыска беглых крестьян на специально созданную централизованную систему государственных органов: приказов и воевод, а также специально уполномоченных должностных лиц - сыщиков7, что в целом свидетельствовало об их открытой поддержке становления неограниченной, самодержавной власти.
Исчезновение в конце XVII века с политической арены земских соборов совпало с укреплением и разграничением функций приказов, что особенно ярко проявилось в создании при царе Судного дворцового, Приказа тайных дел, осуществлявшего политический контроль за деятельность местных органов управления, Монастырского приказа, по которому церковные корпорации подчинялись общей системе централизованной государственной власти.
Не менее ярко бюрократизация государственного аппарата нашла свое выражение в обособлении учреждений абсолютистского типа (коллегий), формировании социально-политического слоя чиновников, подчиненных верховной власти, которая определяла их служебное и материальное положение, а также во введении воеводско-приказного управления на местах, при котором воеводы подчинялись Разрядным приказом и утверждались царем и Боярской думой9.
Последующие кардинальные изменения в структуре государственного аппарата (приказы по мере становления абсолютизма заменялись коллегиями, Боярская дума - Сенатом, централизованную организацию получили регулярная армия, военно-морской флот, полиция) не могли не сказаться на обновлении системы местного самоуправления, которое в губерниях и провинциях наряду с гражданской предполагало учреждение и военной администрации.
Губернская реформа 1708 - 1710 гг., проведенная в рамках административно-территориального деления России, имевшая по своей сущности полицейско-фискальный характер, в значительной степени повлияла на структуру и компетенцию органов местного самоуправления, которыми в губерниях являлись губернаторы и вице-губернаторы, а в провинциях - воеводы, оберкоменданты, земские и нижние комиссары.
Современные тенденции развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
О современных тенденциях развития местного самоуправления (а равно и полномочий в сфере обеспечения правопорядка) в среде ученых и специалистов сегодня, как и в прошлом столетии, ведется острая полемика, в ходе которой отстаиваются, подчас, диаметрально противоположные точки зрения.
Во многом это объясняется тем, что в российской правовой науке теория местного самоуправления, как и идея административно-муниципального устройства государства пока еще не сформированы, и это, естественно, отрицательно сказывается как на разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, так и на создании оптимальной системы органов самоуправления в условиях федеративного государственного устройства .
В этом плане следует согласиться с В.А.Слепаком, отстаивающим точку зрения, согласно которой становление городского самоуправления в городах федерального значения и в, частности, в Москве, отражает идею органического сочетания общественного и государственного местного самоуправления, т.е. «дуалистическую модель», при которой «городские власти признаются одновременно и органами местного самоуправления»49.
Это положение, в частности, закреплено в Уставе г. Москвы, где признается, что Москва является одновременно и муниципальным образованием, и городом федерального значения. Отсюда следует, что городская дума совмещает функции и органа государственной власти и органа местного самоуправления, что следует рассматривать как формальное нарушение конституционного принципа организации местного самоуправления. Отправление муниципальных полномочий в сфере обеспечения правопорядка осложнено в Москве и тем, что городские управы не имеют своих бюджетов, а, значит, не могут самостоятельно решать вопросы, входящие в их компетенцию.
Таким образом, подобная модель местной власти, как совершенно справедливо пишет Ю.Н.Дорожкин, при которой «мэр - глава исполнительной власти, избранный всем населением и обладающий широкими полномочиями, не имеет пока очевидного преимущества в условиях России...».
Данный вывод автор обосновывает многими аргументами, среди которых наиболее убедительными, на его взгляд, являются то, что «надо быть подготовленными к выполнению функций главы местной администрации экономически, организаторски, психологически, по уровню мышления», но «такая правящая элита еще не сформировалась...» 50.
По мнению Ф.М, Бородкина, «в России сейчас нет местного самоуправления, а ... население и не стремится к самоуправлению в тех формах, которые принято считать подходящими для самоуправления». Этот вывод автор обосновывает социологическими данными, согласно которым «для взаимоотношений между властями и населением России в течении долгого времени характерно взаимное недоверие, неприязнь, низкая взаимна оценка качеств», поскольку «приблизительно 1% опрошенных считает, что на современную ситуацию оказывает влияние население. Треть населения, не больше, считает, что ни не располагают никакими рычагами влияния на органы власти»51.
Сложившееся общественное мнение в значительной степени обусловлено тем, что российское законодательство на федеральном и региональном уровнях еще не в полной мере обеспечивает преемственность признанных в международном праве и закрепленных в Европейской Хартии о местном самоуправлении соответствующие понятийные категории.
В результате - в отечественной научной литературе еще не выработано единого определения местного самоуправления, что в определенной мере затрудняет решение возникающих на практике проблем. Но это положение, однако, не исключает теоретического обоснования и практического решения таких организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, как прямое волеизъявление граждан, создание системы органов местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.52
Понимание весьма сложных современных тенденций развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка невозможно без предварительного историко-правового исследования не только отеческого, но и зарубежного опыта".
При этом сложность самого объекта исследования - местное самоуправление - предполагает изучение составляющих ее элементов (в частности, полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка) с позиций макросоциологии, политологии, конституционного, административного, муниципального права и т.п. отраслей научного знания. Именно такой подход может обеспечить всесторонний анализ становления и развития данного конституционно-правового института, выяснения роли и значения местного самоуправления в историческом развитии общества и государства в целом и в обеспечении правопорядка, в частности.
В мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую, получившую распространение в странах англосаксонской правовой системы, и континентальную (французскую)54, нашедшую свое историческое место в континентальной Европе.
Смешанная форма организации местного самоуправления сформировалась в Германии, где бургомистр является выборным единоличным исполнительным органом муниципальной власти, а магистрат (в некоторых землях) - коллегиальным".
Характерно отметить, что для англосаксонской системы организации местного самоуправления свойственна децентрализация государственной власти, что, естественно, не исключает, по замечанию О.Е.Кутафина и В.И.Фадеева, наличие различных форм государственного контроля над муниципальными органами власти, осуществляемого через соответствующие министерства (например, по делам окружающей среды и т.п.)56.
Французская модель предполагает гораздо более высокую степень централизации власти, которая осуществляется посредством назначения президентом страны префектов, осуществляющих контрольные функции за деятельностью муниципальных образований.
Научное обоснование тенденций развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации, а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка, предполагает учет опыта формирования полномочий полицейских структур Германии, а также практики законодательного регулирования их взаимоотношений с органами власти земель. Подобный опыт, как правильно пишет А.Н. Костин, «следует рассматривать как один из способов повышения эффективности деятельности органов внутренних дел России»57.
Полномочия органов местного самоуправления как конституционно-правовой институт
Реформирование системы органов государственной власти в соответствии с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1991 г.82, а затем Указов Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 29 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления»81 предопределило возникновение такого конституционного института, как местное самоуправление, отражающего, по словам А.А.Белкина, «внутреннее единство, обособленность некоторой совокупности государственно-правовых норм, а уже затем их отношений к иным отраслям и институтам законодательства и права»84.
Признание и гарантии местное самоуправление как конституционно-правового института содержатся в 20 статьях Конституции Российской Федерации, где закрепляются отдельные функция и полномочия органов местного самоуправления и, в частности в сфере обеспечения правопорядка.
Проблема о государственно-правовых основах местного самоуправления в Российской Федерации состоит, прежде всего, в распределении полномочий между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, что относится в соответствии с п. «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Основополагающее значение для определения полномочий органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства имеет ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч.1 ст.З), осуществляющий «свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч.2 ст.З).
Данные конституционные нормы закрепляет одно из наиболее важных положений конституционного строя - принцип народовластия, который в мировой практике конституционно-правовых отношений приобрел такое общеприемлемое толкование, как «вся власть принадлежит народу» или «вся власть исходит от народа».
Для современной теории и практике международных и внутригосударственных конституционно-правовых отношений это понятие, как правило, не вызывает альтернативных суждений.
Но, если рассмотреть его в историко-правовом плане, то окажется, что для русских просветителей XVIII века проблема происхождения власти как общественной силы имела в теории и практике государственного строительства достаточно актуальный характер. Не принимая точку зрения о божественном происхождении государственной власти, Десницкий С.Е., Козельский Я.П., Крылов И.А., Поленов А.Я., Фонвизин Д.И. и др. ученые разрабатывали собственные теоретические обоснования учения о естественном праве и общественном договоре. Так, по мнению СЕ. Десницкого (не всегда разделявшего договорную теорию происхождения государства), «природные», «натуральные», неотчуждаемые права человека заключаются в непосредственной защищенности его безопасности, гарантиях свободы и защиты собственности и имени.
На рубеже XX века во взглядах отечественных государствоведов (Васильчиков А. И.86, Виноградов П.Г.87, Гессен В.М.88, Лазаревский Н.И.89, Кистяковский Б.А., Котляревский С.А.90, Франк С.Л. и др.) все больше утверждалась мысль об органической связи государственной власти с народом, который через народное представительство является, по высказыванию Б.А. Кистяковского, «соучастником государственной власти», создавая соответствующих государственные органы, а «верховенство закона есть основное требование правового устранения государства и в настоящее время невозможно без представительства, участвующего в осуществлении законодательной власти»91.
В теории правового государства идея о конституционно-правовых основаниях местного самоуправления, как полагал С.Л. Франк, основывается на личном самоопределении каждого члена общества и, опираясь на неприкосновенные права личностей, лишает возможности общество выродиться в деспотию92.
Таким образом, если исходить из того, что «человек, его права и свободы», согласно ст.2 Конституции Российской Федерации, признаются «высшей ценностью», а верховная и единая власть, т.е. суверенитет предполагает органическое сочетание таких трех его форм, как народный, национальный и государственный, то понятие «народовластие» можно трактовать и как «суверенитет народа» и как «источник власти».
С конституционно-правовой точки зрения это означает, что отправление любых полномочий в области законодательной, исполнительной, судебной власти возможно, а, следовательно, и легитимно лишь путем волеизъявления народа.
В системе местного самоуправления власть принадлежит населению того или иного населенного пункта (город, село, поселок) как части, если следовать терминологии Основного закона, «многонационального народа» и ей присущи два существенных признака. Во-первых, на уровне местного самоуправления власть по своей природе не имеет государственного характера, а, во-вторых, она осуществляется как непосредственно: «высшим непосредственным выражением власти являются референдум и свободные выборы» (ч.З ст.З), так и через государственные органы.
Здесь следует подчеркнуть, что местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления населения, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления представляют в целом один из основных конституционно-правовых институтов местного самоуправления, которые обеспечивает гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения.
Особое конституционно-правовое значение данного института состоит в том, что согласно ч.2 ст. 130 Конституции Российской Федерации решения, принимаемые населением путем проведения на определенной территории местного референдума, имеют высшую юридическую силу по сравнению с актами соответствующих органов местного самоуправления.
Виды и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка
Государственно-правовые реформы в России, осуществляемые в условиях сложных внутриполитических и социально-экономических процессов, как известно, сопровождаются осложнением проблем обеспечения правопорядка.
Решение этих проблем предполагает не только повышение эффективности деятельности правоохранительных органов, но и создание организационно-правового механизма их взаимодействия с органами местного самоуправления. И это объясняется тем, что в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации «защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
С учетом усиливающейся тенденции расширения полномочий органов законодательной и исполнительной власти регионов решение правоохранительных задач во все в большей мере, очевидно, будет входить в компетенцию не федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а субъектов Федерации и, более того - органов местного самоуправления.
Конституционно-правовую основу данного суждения составляют положения ст. 132 Конституции Российской Федерации, которой на органы местного самоуправления возложено «самостоятельное решение населением вопросов местного значения», а также соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., относящего охрану правопорядка к ведению органов местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере правопорядка в последние годы получили существенное развитие в ряде субъектов Российской Федерации, но особенно интенсивно - в г. Москве, где эти процессы приобрели соответствующее организационно-правовое оформление.
И речь здесь идет не столько о совершенствовании МОБ, поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка (а, по существу, о реализации соответствующих положений Указа Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»), сколько о расширяющейся нормативной основе функционирования органов местного самоуправления, а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка.
Вместе с тем процессы муниципализации правоохранительных органов, с одной стороны, и усиление роли и значения нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка, с другой, как сложные государственно-правовые и социальные явления, имеют весьма противоречивый путь развития.
И, как представляется, главным вопросом здесь был и остается вопрос о развитии норм конституционного, административного и муниципального права как законодательных источников полномочий органов местного самоуправления. По существу, речь идет о теоретико-прикладном толковании, каков же по своему содержанию перечень вопросов, относящихся к решению на местном уровне вообще и в сфере обеспечения правопорядка, в частности.
Учитывая, что органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный опыт нормотворческой работы, решению этой проблеме в значительной степени может способствовать реализация высказанного О.Л.Савранской предложения относительно организационно-методической поддержки местного самоуправления со стороны федеральных органов власти.
Это, выражается, в частности, в таких формах, как «разработка модельных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам местного самоуправления; подготовка рекомендаций по формированию организационных структур местного самоуправления, по разграничению полномочий и ресурсов между различными уровнями власти;... подготовка кадров; помощь в создании в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации функциональных структур по вопросам местного самоуправления и координация их деятельности».
Как правильно далее пишет автор, «уточнение полномочий, окончательное разделение полномочий между местным самоуправлением и государственными органами, а также между муниципальными образованиями зависят от законодательства субъектов Российской Федерации», а центральным вопросом формирования этого законодательства, как и рациональное распределение ресурсов между государственной власти и местным самоуправлением, является «основывается на разделении между ними функций и полномочий»102.
Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, а равно совершенствование практики реализации соответствующих полномочий, предполагает всестороннее изучение не только в рамках юриспруденции, но и с позиций социологии, политологии, и других отраслей научного знания.
Комплексный анализ механизма этого конституционно-правового института позволит выработать научно критерии классификации органов местного самоуправления и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка. Так, если полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка дифференцировать по административно-правовому критерию, т.е. в зависимости от предмета административно-правового регулирования, то их условно можно разделить на две группы, одна из которых отражает их общий, а вторая - специальный характер, каждая из которых ориентирована на регламентацию определенной совокупности административно-правовых и муниципальных отношений, складывающихся в сфере обеспечения правопорядка.
