Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и правовые аспекты развития полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения в Российской Федерации 14
1.1. Становление и развитие сферы коммунального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства в контексте местного самоуправления и управления в России 14
1.2. Понятие, особенности и сущность коммунального обслуживания населения в Российской Федерации, правовые основы его реформирования 59
Глава 2. Конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления и отдельных видов коммунального обслуживания населения в Российской Федерации 84
2.1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения, конституционно-правовой механизм их реализации 84
2.2. Полномочия муниципальных образований по вопросам местного значения в сфере коммунального обслуживания населения 106
2.3. Отдельные виды коммунального обслуживания населения в контексте реализации полномочий органов местного самоуправления ... 134
Заключение 169
Список литературы 173
- Становление и развитие сферы коммунального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства в контексте местного самоуправления и управления в России
- Понятие, особенности и сущность коммунального обслуживания населения в Российской Федерации, правовые основы его реформирования
- Полномочия муниципальных образований по вопросам местного значения в сфере коммунального обслуживания населения
- Отдельные виды коммунального обслуживания населения в контексте реализации полномочий органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации в течение последних лет происходят сложные политические и социально-экономические процессы, несмотря на продолжающийся курс политических и экономических реформ, не прекращаются дискуссии о путях развития общества и государства. Необходимость корректировки курса реформ нашла свое отражение в провозглашении курса на модернизацию страны. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев: «Чем «умнее», интеллектуальнее, эффективнее будет наша экономика, тем выше будет уровень благосостояния наших граждан, тем свободнее, справедливее, гуманнее будет наша политическая система, общество в целом.... Какую бы сферу ни затрагивали преобразования, их цель в конечном итоге одна - повышение качества жизни в России. Создание условий для обеспечения граждан жильём, работой, медицинской помощью»1.
Тема модернизации нашей страны в отдельных, важнейших отраслях проявляется в научных публичных дискуссиях и публицистике, однако положительные тенденции — особенно в сфере коммунального хозяйства и обслуживания населения — наблюдаются все реже. Современная жизнь в русле реализации социально-экономических прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации, поставила перед юридической наукой и практикой ряд конкретных задач, связанных с необходимостью критического исследования конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в области коммунального обслуживания населения. Проблемы, связанные с функционированием коммунального хозяйства, являются объектом всестороннего пристального внимания, со стороны руководства государства. Жилищно-коммунальное хозяйство
по-прежнему, как показывает изучение практики, характеризуется отсутствием эффективных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг.
. Поскольку коммунальное хозяйство является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, реализацией его конституционных прав и удовлетворением нормальных жизненных потребностей, главной задачей государства в настоящее время является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышения качества жизни людей.
Сложный системный характер проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве требует серьезных политических, экономических и юридических решений на государственном уровне. В Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг.2 справедливо констатируется, что общее состояние жилищно-коммунального хозяйства страны не отвечает современным требованиям, а «качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор экономики. Жилищный фонд остро нуждается в капитальном ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг».
О серьезных нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации свидетельствует динамика правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией за последние три года. В Москве, например, в 2009г. количество жалоб населения на ущемление своих конституционных прав (с появ-
'Медведев Д, А. «Россия, вперед!» 10 сентября 2009 года // Официальный портал Администрации Президента Российской Федерации .
^Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 сентября 2001 г., № 39, ст. 3770.
лением такой организации-посредника в сфере электроэнергети
ки, как «Русэнергосбыт-М», с нарушением1 федерального анти
монопольного законодательства) привело не только1 к более чем
стократному увеличению жалоб, но и к многочисленным акциям
протеста граждан против такой политики, что делает исследова
ния в этой сфере общественных отношений ещё более актуаль
ными. :
Количество; жалоб'населения за последние два года возросло в стране более чем. в шесть раз. Если в 2008 г. количество жалоб по сравнению с 2007 rj выросло вдвое, то в 2009т. их стало втрое больше, чем в предыдущем.; Введение же; рыночных механизмов оказания услуг ЖКХ нередко усугубляет ситуацию в целом. В то же время, органами местного самоуправления, несмотря на законодательные: у становления, до сих пор не в полном объеме используются механизмы реализации полномочий в сфере коммунального обслуживания населения.
Очевидно, что современное состояние сферы коммунального обслуживания населения, её реформа в целом не приводят к желаемым результатам и требуют новых путей реформирования.
Разработанность темы исследования. Изучению тематики теоретических аспектов коммунальной сферы, её проблем посвящали свои работы А. П. Анисимов, С. А. Батчиков, И. В: Берен-штейн, О. Э. Бессонова, И. А. Власенко, Е. Ю. Герасимова, С. Ю. Глазьев, Т. М. Говорёнкова, Т. И. Гонт, О. А. Городов, А. К. Губае-ва, А. К. Гусев, М. Н. Долгополый, Н. А. Енисейская, А. И. Жуков, А. Н. Кайль, Н. В. Кичигин, К; К. Клопотов, А. В. Кодолова, Н.Б. Косарева, А. С. Кривов, Ю. В. Крупнов, В. И. Ленин^Л.;В. Люкге, Э. С. Набиуллина, М. В. Пономарев, Л.С. Рогачевская, В. Д. Родионов, Д. А. Савин, Е. А. Суханов, Н. С; Тимофеев, И. В. Ткаченко, В.И.Фадеев, Л. Н. Чернышов, А. Ю. Чикильдина.
Проблемам реализации полномочий органов местного самоуправления посвящены работы ведущих ученых, таких, как П. П.
Беликов, Н. С. Бондарь, В.В. Еремян, С. Ю. Зюзин, Е.И. Козлова, В. А, Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, М. М. Мокеев, Ю. С. Наумов, А. А. Подсумкова, А. С. Прудников, Л. В. Храмков, Е. С. Шугрина.
Однако вопросам реализации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере до настоящего времени комплексных исследований на территории Российской Федерации посвящено не было. Не проводилось полного исследования конкретной правовой регламентации сферы коммунального обслуживания населения, конституционно-правового механизма и его особенностей. В силу изложенных обстоятельств настоящее диссертационное исследование в определённой мере восполняет пробел и будет способствовать лучшему пониманию перспектив, направления развития и совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения.
Объектом исследования является механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения и связанные с ним конституционно-правовые отношения в рассматриваемой сфере.
Предмет исследования включает в себя сущность, особенности и формы конституционно-правового обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством в сфере коммунального обслуживания населения в современных условиях.
Целью исследования является:
- анализ исторического опыта реализации государственными органами своих полномочий в сфере коммунального обслуживания;
-проведение комплексного анализа конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения;
- выявление и изучение специфики отдельных элементов
конституционно-правового механизма реализации полномочий
органов местного самоуправления в сфере коммунального обслу
живания населения.
В связи с тем, что работа имеет научно-правовой и теоретический характер, основньми задачами исследования являются:
рассмотрение исторического пути развития сферы коммунального обслуживания населения в контексте местного самоуправления и управления в России;
анализ конституционно-правовых особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения;
исследование понятийного аппарата сферы коммунального обслуживания населения и его элементного состава;
критическое исследование правовых и теоретических основ закрепления полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере;
исследование процесса становления и развития сферы коммунального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства в контексте местного самоуправления и управления в России;
комплексный анализ понятия, элементов и сущности коммунального обслуживания населения в Российской Федерации, правовых основ его реформирования;
- критический анализ механизма реализации полномочий
органов местного самоуправления в сфере коммунального обслу
живания населения и конституционно-правового механизма их
реализации;
- исследование отдельных видов коммунального обслужива
ния населения в контексте реализации полномочий органов мест
ного самоуправления.
Методология исследования. Методологический инструментарий диссертационного исследования составляют такие методы, как логический, исторический, сравнительный, структурно-рациональный.
Для решения поставленных задач использовались теоретические положения теории государства и права, конституционного права, административного, муниципального права, права прав человека, науки управления и других отраслей знаний.
Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, её субъектов, министерств и ведомств, органов местного самоуправления. Значительное место в формировании теоретической базы исследования заняли работы межгосударственных органов и периодической печати, труды отечественных и зарубежных ученых в сфере конституционного и муниципального права, хозяйственные и правовые исследования.
В диссертационном исследовании трудно переоценить значение научных работ известных отечественных учёных-государствоведов, таких как: С.А. Авакьян, В.М. Аврутина, А.С. Автономов, Г.Н. Андреева, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, О.Н. Бу-лаков, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, В.В. Еремян, К.К. Гасанов, И.Н. Глебов, И.В, Гончаров, В.Н. Григорьев, И.П. Ильинский, М.Д. Давитадзе, А.В. Ендольцева, А.А. Кармолиц-кий, В.Я. Кикоть, Е.И. Козлова, Е.М. Колюшин, Б.М. Лазарев, Ю.И. Лейбо, С.Я. Лебедев, И.М. Мацкевич, С.С. Маилян, В.В. Маклаков, В.П. Малахов, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, В.Н. Фадеев, СО. Харламов, А.Г. Чепурной, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин, Л.Т. Чихлад-зе, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева, Б.С. Эбзеев, Л., Н.Д. Эриашвили, Я.В. Якямович и других.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении и исследовании темы, которая ранее ком-
гоїексно не изучалась, самой постановке задачи исследования, выборе круга рассматриваемых вопросов. Критически исследованы действующие источники федерального, регионального и муниципального уровня, взаимоотношения органов местного самоуправления и структур, осуществляющих организацию коммунального обслуживания населения, высказан ряд предложений, связанных с реформированием организации и деятельности органов местного самоуправления в контексте коммунальной проблематики, в частности:
диссертантом предложено авторское понятие коммунального обслуживания населения;
обосновывается авторская классификация основных видов коммунального обслуживания населения,
обосновывается предложение о расширении полномочий территориальных общественных самоуправлений в отношении ряда видов коммунального обслуживания населения;
выработаны предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения в современных условиях, в частности, по созданию «гибридной» государственно-муниципальной системы управления жилищным хозяйством.
Диссертантом проведено исследование новелл законодательства, критически проанализированы соответствующие последствия в сфере публичных отношений, что позволило прийти к ряду выводов и сформулировать положения, выносимые на защиту и обладающие научной новизной или её элементами.
1. Критический анализ источников и правоприменительной практики в историческом развитии позволяет сделать вывод о том, что жилищно-коммунальное хозяйство являлось одной из немногих сфер общественных отношений, в которой преемственность в организации коммунального обслуживания населения - важней-
ший критерий практической деятельности органов государственной власти. В сложнейший послереволюционный период именно органы внутренних дел (НКВД) осуществляли руководство не только восстановлением разрушенного Гражданской войной и интервенцией коммунального хозяйства, но и выведением его на качественно новый уровень.
-
Авторское определение коммунального обслуживания населения под которым диссертант понимает комплекс операций по выполнению работ, направленных на удовлетворение предприятиями коммунального хозяйства нужд и потребностей населения, включающих коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при печном отоплении)), услуги по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения (по содержанию, текущему и капитальному ремонт), вывозу бытовых отходов и другие услуги, предусмотренные государственным стандартом и договорами.
-
Вывод диссертанта свидетельствует о том, что в Российской Федерации продолжает формироваться конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения, о чем свидетельствуют постоянно разрабатываемые и принимаемые нормативный правовые акты и изменения к ним на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления, которые до сих пор требуют коррекции, как в законодательной сфере, так и в правоприменительной практике по совершенствованию правил установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги равных как для организаций, так и для граждан, а также в сфере управления муниципальным жилищным фондом.
4. Диссертант обосновывает авторскую классификацию ви
дов коммунального обслуживания населения, в отношении ко
торых органы местного самоуправления на современном этапе
могут реализовывать свои отдельные полномочия, среди которых
электроснабжение, водоснабжение (холодное, горячее) и водоот-
ведение (канализация), газоснабжение, теплоснабжение, снабже
ние топливом (отопление), сбор и вывоз бытовых отходов и му
сора.
Остальные виды коммунального обслуживания, такие как содержание и текущий ремонт, капитальный ремонт жилищного фонда собственником, сопутствующее обслуживание жилищного фонда (уборка, озеленение и т.д.) фактически являются жилищно-коммунальными и преимущественно объектами регулирования жилищного и гражданского права.
5. С учетом тенденций, которые проявляются в ряде регионов
Российской Федерации, связанных с высокой капиталоемкостью
и особой важностью сферы коммунального обслуживания насе
ления, диссертант обосновывает порядок совместного ведения
Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных
образований в сфере коммунального обслуживания населения и
предлагает дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ
ления в Российской Федерации» новой статьей 16.2 следующего
содержания: «Федеральные органы исполнительной власти и ор
ганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в случаях, установленных федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации, вправе издавать обязательные
для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять
контроль за их исполнением в отношении следующих видов ком
мунального обслуживания населения: электроснабжение, водо
снабжение (холодное, горячее) и водоотведение (канализация),
газоснабжение, теплоснабжение, снабжение топливом (отопле-
ниє), сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.
В контексте расширения полномочий территориальных органов самоуправления и придания им действенных функций диссертант предлагает дополнить ч. 8 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новым пунктом 5 следующего содержания: «5) могут осуществлять контрольные функции в отношении следующих видов коммунального обслуживания населения: электроснабжения, водоснабжения (холодного, горячего) и водоотведения (канализации), газоснабжения, теплоснабжения, снабжения топливом (отопление), сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
6. До полного перехода на управление Управляющими организациями и Товариществами собственников жилья многоквартирных домов диссертант считает целесообразным создание «гибридной» государственно-муішципальной системы управления жилищным хозяйством, с передачей полномочий по коммунальному обслуживанию населения на уровень субъектов Федерации и крупных муниципальных образований, которая смогла бы повысить ответственность государственных и муниципальных органов перед населением за результаты практической деятельности коммерческих организаций, действующих в коммунальной сфере.
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки государственной политики Российской Федерации в современных условиях.
Проведенный автором критический анализ конституционно-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального обслуживания населения позволяет использовать полученные результаты в правотворче-
ском процессе и правоприменительной деятельности, в научной и учебной литературе.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в рамках образовательных программ в учреждениях высшего профессионального образования России, при преподавании и разработке курсов конституционного, муниципального и жилищного права, а также практическими работниками различных государственных и муниципальных органов, политическими партиями и общественными организациями Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях, используются в преподавательской и юридической деятельности органов государственной власти.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, а также в подготовленных и опубликованных автором статьях.
Результаты диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий.
Результаты исследования используются в правотворческой деятельности фракций крупнейших политических партий Государственной Думы РФ Федерального Собрания Российской Федерации и в Московской городской Думе.
Становление и развитие сферы коммунального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства в контексте местного самоуправления и управления в России
Так, в Псковской Судной грамоте 1467 г., предположительно принятой вечевым собранием, являвшейся основным источником права для Пскова до его присоединения к Москве, регулирование каких-либо вопросов связанных с коммунальной сферой отсутствует. Аналогичная Псковской Судной грамоте, Новгородская Судная грамота дошла до нас в виде отрывка в московской редакции конца 70-х гг. XV в., содержащем в основном нормы процессуального права. Псковская Судная Грамота также известна в единственном списке из сборника, составленного в 1638 г. Находящаяся там копия Псковской Судной грамоты была сделана, по всей видимости, с очень древней рукописи, так как уже переписчик XVII в. не мог воспроизвести некоторые места оригинала, чем объясняется неясность многих статей Грамоты. Грамота была составлена «по благословению отец своих попов всех 5 съборов»: состоит из 120 статей, 108 из которых были приняты в 1467 г., а остальные были дописаны позже по решению веча. Некоторые из этих статей были приняты и выполнялись еще задолго до появления Судной Грамоты17.
В Судебнике 1497 г. основное место занимали вопросы наказания преступников, предания их суду, а также сбора мыта и пошлин. Литовский статут 1529 г., напротив, содержал достаточно интересные положения, которые, наряду с наказаниями за государственные преступления, предусматривали обязательства великого князя и Литовского государства и правовые принципы, такие как: «Великий князь обязуется никого не наказывать по заочному оговору, даже если бы дело касалось оскорбления дос Псковская Судная грамота, возможно, вобрала в себя еще один памятник права — Псковскую Правду. Об этом источнике упоминается в договорной грамоте 1440 г. Казимира Польского с Псковом: «аже вчыниться пеня нашым ... кончати по Псковъской Правде и по целованию». тоинства его величества», «никто ни за кого не должен нести наказание, но каждый сам за себя. Также никто не должен быть наказан и приговорен за чей бы то ни было проступок, а только тот, кто виновен. А поэтому в соответствии с христианскими законами никто не должен быть наказан, если его вина не будет установлена судом, то есть ни жена за преступление своего мужа, ни отец за преступление сына, ни сын за отца, а также никто из родственников, ни слуга за господина ... все в Великом княжестве Литовском должны быть судимы по одному праву».
Статут 1588 года завершил кодификацию в Великом княжестве Литовском. В этом законодательном акте отразились государственно-правовые идеи того периода и даже те, что опережали время, проявилась богатая правовая культура. Статут 1588 года имел 14 разделов и 488 статей. В разделах I-IV содержались нормы государственного права и судебной системы, в V-X и частично в XIII — брачно-семейного, земельного и гражданского права, в XI-XII, XIV и частично в XIII - уголовного права. После присоединения Беларуси и Литвы к Российской Империи третий Статут Великого княжества Литовского до 1831 года действовал в Витебской и Могилевской и до 1840 года - в Виленской, Гродненской и Минской губерниях18.
Тема правового регулирования мостостроения, устройства дорог (с акцентом на порядок сбора пошлин и мыта) нашла развитие лишь в значительно более позднем документе Московской Руси — Соборном Уложении 1649 г.19 В нем, в отдельной главе IX «О мытах и о перевозех, и о мостах», достаточно подробно рассматривается порядок освобождения от различных пошлин, например: «мыты и перевозы, и на тех перевозех и на мытах з дворян и з детей боярских и с и(ы)ноземцов и со всяких служилых людей и с их лю 18 Вішнеускі А.Ф. Гісторьіі дзяржавы і права Беларусь - Мк, 2000. - С. 92-93 дей и с запасов и з гонцов, которые посланы будут для государевых дел, мыта и перевозу и мостовщины нигде не имати» .
Кроме того, в указанной главе Уложения рассматриваются вопросы устройства переправ, мостов, новых дорог, взимания пошлин, и наказаний за нарушение указанных правил, однако в целом не имеющих к коммунальному обслуживанию населения отношениям.
Таким образом, можно сделать вывод, что до XVII в. тема коммунального обслуживания населения не получила сколько-нибудь значимого отражения в нормативно-правовых актах древнерусского государства.
Знаковым для административной власти и городского самоуправления явился «Регламент или устав главного магистрата»21 от 16 января 1721 г. В период правления Петра I главой II этого документа, наряду с основными обязанностями главного магистрата, устанавливалось: «По присяжной должности главного магистрата правление состоит в том: також в прочее, что к магистратское пользе принадлежит, приводить в добрый порядок в совершенство, где как возможно, с усмотрением».
Из анализа главы XIII «О выборах в городах квартмейстеров и отводе квартир», которую некоторые исследователи, на наш взгляд, ошибочно относят к вопросам гражданского жилищного законодательства, следует, что ее регулирование связано с вопросами взаимоотношений городов и горожан с военнослужащими. Разделы указанного документа, касающиеся общественных интересов, такие как глава XX «О цухтгаузах (или смирительных домах) и о гошпиталях (или больницах)», глава XXI
Таким образом, рассматривая коммунальное обслуживание в современном значении этого термина, следует отметить, что некоторые вопросы обслуживания населения, как, безусловно принадлежащие «к магистратской пользе», относились к вопросам правления главного магистрата, хотя скудность правового регулирования, все-таки не позволяет говорить о нормативном его регулировании в петровскую эпоху.
Еще одним документом, который может представлять интерес для исследователей муниципальной компетенции городов, является «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»22 от 21 апреля 1785 г.
Данный акт регламентирует различные вопросы организации публичных органов, городского самоуправления, гильдий, мещанства, их прав и обязанностей. Из вопросов, касающихся непосредственно благополучия населения, можно выделить п.п. 17-30 Грамоты, в которых «предписывается в городе учредить и иметь школы на точном основании 384 статьи учреждений 7 ноября 1775 года и других изданных о том от императорскаго величества установлений», а также о том, что городу дозволяется построить и содержать различного рода мельницы, корчмы, трактиры, постоялые дворы и лавки по домам. Иные вопросы коммунального значения не получили адекватного нормативного регулирования в указанном документе.
Понятие, особенности и сущность коммунального обслуживания населения в Российской Федерации, правовые основы его реформирования
Следующий период развития правовых основ местного самоуправления и коммунального хозяйства связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».
Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной в Российской Федерации»67, Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»68 и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»69 деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осущест Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 сентября 1993 г., № 39, ст. 3597.
Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Были также утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных Основных положений.
Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих, правовых актов.
Очередной период развития правовых основ местного самоуправления и коммунального хозяйства связан с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»70. 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.
Статья 55 Федерального закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Законом применяются в части, не противоречащей ему.
Закон также сохранил действие ст. 49-76 (закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном самоуправлении, которые применялись в части, не противоречащей Конституции РФ и данному Закону, и действовали до принятия субъектами Федерации законов
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета» от 1 сентября 1995 г.; Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35, ст. 3506. о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Федерального закона. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления. Федеральный закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.
Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержал требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты: - федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Законом; - законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления; - законодательных актов, устанавливающие ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
Начало четвертому этапу развития правовой основы местного самоуправления и коммунального хозяйства положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»71.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета» от 8 октября Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.
Заранее отметим, что проводящиеся реформы пока не дают существенных положительных результатов и ощутимого экономического эффекта (например, существенно повышена самоокупаемость жилищно-коммунальных услуг, так, по заявлению министра регионального развития В.А. Яковлева, в 2006 году плата населения за коммунальные услуги составляла 82,5% от полного тарифа, в 2005 году - 67%, а еще раньше - всего 3-5%72).
По данным главы Госстроя С. Круглика, около половины вводимого в России жилья - индивидуальное, за первое полугодие 2006 года в России введено в эксплуатацию 15,6 млн кв. м жилья, из которых 7,5 млн кв. м - индивидуальное. Рост объемов строительства по сравнению с первым полугодием 2006 года составил около 10% и 6,5% соответственно73.
На дотации в сфере ЖКХ государство тратит в настоящее время 10% ВВП, сообщила, выступая на первом Всероссийском совещании управляющих организаций в жилищной сфере, заместитель председателя Совета Федерации РФ Светлана Орлова. На сегодняшний день износ инженерных сетей в ЖКХ России составляет 50%, а канализации - 30%74.
Полномочия муниципальных образований по вопросам местного значения в сфере коммунального обслуживания населения
Современный этап реформы ЖКХ на страницах официальных изданий объявили как завершающий"1. Речь, как нам представляется, идет не вообще о завершении процесса реформирования жилищно-коммунального хозяйства, а о завершении формирования институциональной базы реформы ЖКХ. В конце 2004 года Государственной Думой был принят пакет законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья. В него вошли: Жилищный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, ряд Федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, в федеральные законы «Об ипотеке», «Об ипотечных ценных бумагах», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также был принят Федеральный закон «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Всего в пакете, обсуждавшемся Государственной Думой, содержалось 27 законопроектов. Из них было принято 26.
Новый Жилищный кодекс четко обозначил государственную жилищную политику: социальное жилье должно предоставляться малоимущим гражданам, для всех остальных будут создаваться условия для покупки, строительства, найма жилья на рынке. Полностью приняты законы, которые были подготовлены с целью расширения платежеспособного спроса на жилье через развитие ипотечного жилищного кредитования, снижение для граждан рисков участия в долевом строительстве жилья, в жилищных накопительных кооперативах, повышение прозрачности и надежности совершения сделок на рынке жилья, в том числе за счет налогового регулирования. По данным Ин 111 Там же.-С. 13. ститута экономики города112, данные меры уже к 2007 году позволили банкам полностью удовлетворять платежеспособный спрос населения на ипотечные кредиты, которые, кстати, по данным социологического опроса, являются для граждан предпочтительной формой финансирования приобретения жилья.
Принятый Государственной Думой Градостроительный кодекс решает чрезвычайно важную задачу перехода в течение пяти лет от бюрократической процедуры установления требований по землепользованию в целях строительства к прозрачным и публичным градостроительным регламентам на уровне муниципальных образований. Решение этой задачи существенно снизит риски в строительстве, но потребует кропотливой организационной работы по созданию в стране новой системы территориального планирования и градорегулирования.
Несмотря на продолжительную подготовительную работу и тщательную подготовку, был отклонен проект федерального закона «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания», направленный на создание условий для привлечения частных инвестиций для обеспечения земельных участков необходимой коммунальной инфраструктурой. Именно принятие указанного законопроекта в совокупности с ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» имело бы наиболее существенное значение для решения проблем коммунального комплекса. Инициаторы этих законопроектов полагают, что принятие ФЗ «Об инвестиционных соглашениях» позволило бы законодателю «урегулировать вопросы управления имуществом коммунальной сферы и решить про См.: Комментарии президента Центра стратегических разработок (ЦСР) Э. С. Набиуллииой и президента фонда «Институт экономики города», руководителя Рабочей группы по формированию рынка доступного жилья ЦСР Н.Б. Косаревой по теме: «Формирование рынка доступного жилья: достижения и перспективы» // Материалы сайта urbaneconomics.ru. 28 декабря 2007 г. блему привлечения частных инвестиций в отрасль» . Принятие ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» направлено на создание условий для проведения эффективной политики в сфере тарифного регулирования с условием передачи функции тарифного регулирования на муниципальный уровень.
Помимо указанных законопроектов, вошедших в пакет, предлагалось принять еще два законопроекта: «Об особенностях регулирования оборота имущества в коммунальной сфере» и «О финансовом оздоровлении предприятий коммунального комплекса»114, которые впоследствии были сняты с рассмотрения.
Таким образом, мы установили, что коммунальное обслуживание населения является важнейшей составляющей социальной сферы, определяющей качество жизни населения.
Автор обосновывает определение «коммунальное обслуживание населения» как комплекс операций по выполнению работ, направленных на удовлетворение нужд и потребностей населения предприятиями коммунального хозяйства, включающие коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления)), услуги по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения (содержание, текущий и капитальный ремонт), вывозу бытовых отходов и других услугах, предусмотренных государственным стандартом и договорами.
Правовые основы реформирования сферы коммунального обслуживания населения, мероприятия завершающего этапа институциональной реформы ЖКХ в целом были реализованы в конце 2004 года. Эффективность же принятых на федеральном уровне решений напрямую зависит от того, насколько восприняты нововведения на местах, прежде всего органами местного самоуправления, как скоро все субъекты Российской Федерации и органы муниципальной власти приведут свою нормативную базу в сфере коммунального обслуживания населения в соответствие с федеральным законодательством.
Отдельные виды коммунального обслуживания населения в контексте реализации полномочий органов местного самоуправления
В первой главе мы проанализировали понятийный аппарат и пришли к выводу о том, что коммунальное обслуживание населения представляет собой комплекс операций по выполнению работ, направленных на удовлетворение нужд и потребностей населения предприятиями коммунального хозяйства, включающие коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления)), услуги по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения (содержание, текущий и капитальный ремонт), вывозу бытовых отходов и других услугах, предусмотренных государственным стандартом и договорами.
Ранее автор уже отмечал, что современная нормативно-правовая база в области коммунального обслуживания населения является не достаточно полной и не лишенной внутренних противоречий. Отсутствует единое понимание о четком составе услуг и работ, составляющих коммунальную сферу, однако, в данной хозяйственной сфере исследование необходимо проводить начиная с хозяйственных нормативно правовых актов, и лишь затем переходить к полномочиям различных организаций и органов, в том числе муниципальных, по их реализации.
Обратим внимание на перечень жилищно-коммунальных терминов, введенный в действие постановлением Госстандарта РФ от 20 августа 2002 г. № 307 - Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51929-2002 «Услуги жилино-коммунальные. Термины и определения» , разработанный Автономной некоммерческой организацией «Московский лицензионный фонд» и Открытым акционерным обществом «Институт экономики жилищно-коммунального хозяйства», внесенный Техническим комитетом по стандартизации ТК 393 «Жилищно-коммунальные услуги» при Государственном комитете РФ по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальной сфере и принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 20 августа 2002 г. № 307-ст с 1 января 2003 г. При этом отметим, что согласно ст. 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», с 1 июля 2003 года впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные действующими национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.
Кроме понятийного аппарата ГОСТ Р, который достаточно сложно назвать систематическим, классификация жилищно-коммунальных услуг производится в «Общероссийском классификаторе услуг населению» ОК 002-93 (ОКУН)182 (с изменениями 2008 г.), принятом и введенном постановлением Госстандарта РФ от 28 июня 1993 г. № 163 с 1 января 1994 г. Классификатор разработан совместно Всероссийским научно-исследовательским институтом классификации, терминологии и информации по стандартизации и качеству (ВНИИКИ) Госстандарта России, Всероссийским научно-исследовательским институтом сертификации (ВНИИС) Госстандарта России, Центральным научно-исследовательским институтом бытового обслуживания (ЦНИИБыт) Росбытсоюза и является составной частью Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭИ). Классификация жилищно-коммунальных услуг позволяет конкретизировать объект государственного регулирования и применить более эффективную систему инструментов. Объектами классификации являются услуги населению, оказываемые предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм собственности и гражданами-индивидуалами, использующими различные формы и методы обслуживания.
Для классификатора услуг, оказываемых населению, принята иерархическая структура с делением всего классификационного множества объектов на группы. Затем каждую группу дифференцируют на подгруппы, которые в свою очередь делят на виды деятельности по целевому функциональному назначению. В ОКУН используют последовательную систему кодирования.
В соответствии с Классификатором выделяется группа 04 «Жилищно-коммунальные услуги», которая в свою очередь разделяется на две большие подгруппы, интересующие нас в рамках исследования.
Первая подгруппа - 041100 «Жилищные услуги», основные их которых мы можем условно сгруппировать следующим образом в контексте реализации полномочий органов местного самоуправления: - предоставление нанимателю жилого помещения по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда (041101-2), услуги по управлению многоквартирным домом (041131-6); - содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме (041105-1), капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме за счет собственника жилищного фонда (041106-7), ремонт и эксплуатация лифтов (041107-2); - эксплуатация и ремонт мусоропроводов (041110-9), сбор бытовых отходов (041111-4); вывоз твердых и жидких бытовых отходов (041112-6); - уборка внутриподъездных и придомовых площадей (041113-5), уборка газонов, детских, спортивных хозяйственных и др. площадок (041114-0),
Одновременно с ОКУН приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. № 329-ст с 1 января 2008 г. на период до 1 января 2011 г. был введен в действие «Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2007 (ОКПД) (КПЕС 2002)»83 без отмены вышеприведенного классификатора ОКУН. Применение классификатора ОКПД значительно сложнее, чем ОКУН, поскольку в нем практически не делается различий между продукцией и услугами. По американской традиции, даже любое выполнение работ по договору отнесено к «продукции», что не вполне соответствует семантике слов русского языка и не представляется в нашем исследовании необходимым при классификации деятельности, хотя в разделе «Е» указанного документа «Электроэнергия, газ, пар и вода» перечислены коррелирующие с коммунальными услугами виды продукции, а в разделе «О» в подразделе «90» перечислены «прочие коммунальные, социальные и персональные услуги». В указанных подразделах содержится достаточно пространный перечень таких объектов материального мира и работ, который крайне перегружен различными их видами, сложен для восприятия, посколь
