Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация предоставления общедоступного, бесплатного дошкольного и школьного (общего) образования как предмет ведения органов местного самоуправления
1.1. Конституционное право на образование и законодательная база деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере
1.2. Муниципальные органы управления образованием и их полномочия в предоставлении образовательных услуг населению
1.3. Компетенция органов местной власти по организации образовательного процесса в истории российского государства
Глава 2. Особенности и основные направления реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере образования
2.1. Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного среднего общего образования .
2.2. Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования
2.3. Деятельность органов местного самоуправления по организации дополнительного образования и отдыха детей в каникулярное время .
Заключение
Список использованной литературы
- Конституционное право на образование и законодательная база деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере
- Муниципальные органы управления образованием и их полномочия в предоставлении образовательных услуг населению
- Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного среднего общего образования
- Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Являясь одним из социальных институтов, образование удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. По мере роста значения человеческого фактора в общественном прогрессе образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений в обществе. В этой связи развитию образования уделяется повышенное внимание на всех уровнях власти - государственной (федеральной, региональной) и местной (муниципальной). В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к числу вопросов местного значения, которые должны решаться в муниципальных образованиях, относятся следующие: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Однако в деятельности дошкольных и школьных образовательных учреждений, как показывает практика, возникает много проблем. Значительная часть из них связана с недостаточным финансированием, в результате чего школы не имеют возможности приобретать современные образовательные технологии, привлекать к преподавательской деятельности опытных и высококвалифицированных учителей, создавать для школьников необходимые условия для их гармоничного физического, интеллектуального и нравственного развития. В то же время деятельность муниципальных органов управления образованием нередко затрудняется вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, определяющей виды и содержание полномочий органов местного самоуправления по организации деятельности муниципальных образовательных учреждений (детсадов, школ и т.д.). Законодательные акты в сфере образования (прежде всего Закон РФ «Об образовании») очень часто меняются, и существенно, включая нормы о правах и обязанностях местной власти в данной области, что не дает возможности для выработки более стабильных методов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. До настоящего времени продолжает оставаться актуальной задача приведения законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам образования в соответствие с федеральными законами. В связи с этим возникает необходимость исследовать реализацию органами местного самоуправления своих полномочий в образовательной сфере, правоприменительную практику, выявить особенности деятельности муниципальных органов по основным направлениям в образовательной сфере (организация предоставления дошкольного образования, школьного образования, дополнительного образования, отдыха детей в каникулярное время), провести анализ норм нормативных правовых актов органов местного самоуправления в различных регионах России, регламентирующих данную сферу муниципальной деятельности, предложить пути совершенствования этих и других аспектов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. Указанные обстоятельства во многом обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. При выработке общетеоретической базы исследования в своей работе автор опирался на труды по теории государства, теории государственного управления, конституционного и административного права, муниципального права, финансового и гражданского права, которые были посвящены теоретическому осмыслению деятельности государственных и муниципальных органов как в целом, так и в различных отраслях и сферах жизнедеятельности государства и общества (работы С.А. Авакья- на, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Е.Д. Волоховой, JI.A. Дорофеевой, Т.Д. Зражевской, В.А. Кар- ташкина, Е.А. Лукашевой, М.В. Мархгейм, P.A. Мюллерсона, Ф.М. Рудинско- го, В.В. Рыбаковой, О.В. Стульниковой, Р.Л. Суняевой, O.A. Тепляковой, Е.Е. Тонкова, И.Е. Фарбера, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова и др.). В своих трудах указанные авторы высказывали конструктивные идеи и предложения, которые способствуют дальнейшему совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и его эффективности.
Некоторые аспекты правового регулирования сферы образования и формирования муниципальной образовательной системы представлены в трудах C.B. Анюшина, Е.Б. Баянова, C.B. Безуглова, С.Н. Братановского, Е.В. Буслова, Ю.А. Варфоломеева, Л.П. Волковой, Е.Д. Волоховой, Т.А. Гусевой, З.П. Да- щинской, Г.А. Дороховой, JI.A. Дольниковой, С.Ю. Дубровиной, Г.Т. Ермоши- на, С.А. Иванова, C.B. Курова, Т.Н. Матюшевой, B.JI. Назарова, Т.В. Савиной, В.В. Спасской, В.М. Сырых, H.H. Хридиной, Ю.Н. Царева, Г.Д. Шкарлупиной, В.И. Шкатуллы, В.Е. Шудегова, Д.А. Ягофарова и др.
Вместе с тем анализ научной литературы показывает, что специальные работы по изучению заявленной проблематики в рамках муниципального права стали появляться лишь с начала 2000-х гг., когда была наработана некоторая практика в этой области. В частности, были защищены несколько диссертаций, среди которых работы A.C. Ермаковой, А.К. Куранова, Т.Н. Матюшевой, В.В. Шейко, однако большинство этих работ были написаны на основе старого закона о местном самоуправлении (1995 г.). Кроме того, в них не были учтены изменения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании», и соответственно ряд важных аспектов в деятельности органов местного самоуправления по регулированию и реализации их полномочий в сфере образования остается недостаточно изученным.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления своих полномочий по обеспечению образовательного процесса и обеспечению конституционного права личности на образование на территории муниципальных образований.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие виды и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, проекты таких актов, локальные акты муниципальных образовательных учреждений, научные труды по данной проблематике.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение и анализ федерального и регионального законодательства, нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в области образования и закрепляющих организационные, финансовые и иные основы деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, а также разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики деятельности муниципальных органов по организации предоставления образовательных услуг населению муниципальных образований.
С учетом поставленной цели основными задачами работы являются:
рассмотреть организацию предоставления общедоступного, бесплатного дошкольного и школьного (общего) образования как предмет ведения органов местного самоуправления;
раскрыть социальное назначение деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере;
изучить законодательную базу полномочий органов местного самоуправления в образовательной сфере;
выявить виды, содержание и классифицировать полномочия муниципальных органов по обеспечению образовательных услуг;
определить статус и изучить эффективность работы муниципальных органов управления образованием;
провести анализ компетенции органов местной власти по организации школьного и дошкольного обучения в истории Российского государства;
исследовать особенности реализации органами и должностными лицами местного самоуправления основных форм образовательных услуг (деятельность по организации предоставления общедоступного и бесплатного среднего общего образования, дошкольного образования, дополнительного образования и отдыха детей в каникулярное время).
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, применяемых в исследованиях такого рода. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно- правовой, анализа и синтеза и др. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов. Автором использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика. Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность.
Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта по проблемам осуществления органами местного самоуправления деятельности по организации предоставления образовательных услуг населению в современной России. Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентируют деятельность местной власти в сфере образования (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ «Об образовании», законы субъектов РФ, акты федеральных ведомств, муниципальные нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу общественных отношений). Эмпирическую базу исследования составили также сведения, содержащиеся в целевых программах по развитию образования, аналитических справках, отчетах и других документах по вопросам образования в муниципальных образованиях. Теоретические, нормативные и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.
Научная новизна исследования определяется тем, что автором осуществлено муниципально-правовое исследование проблематики, связанной с деятельностью органов местного самоуправления в сфере образования, охватывающее значительный круг вопросов, которые не рассматривались в муници- пально-правовой литературе либо не получили до сих пор определенного решения. Постановка и предлагаемая автором трактовка этих вопросов содержат элементы новизны или во многих случаях являются новыми.
В результате проведенного исследования автором достигнуты следующие результаты:
раскрыто значение органов местного самоуправления в обеспечении конституционного права на образование;
дана и обоснована оценка состояния законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления по обеспечению образовательных услуг;
осуществлена классификация этих полномочий дифференцированно по видам муниципальных образований; определены критерии разграничения компетенции органов местного самоуправления в области образования от аналогичных функций и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
изучен исторический опыт деятельности органов местной власти в образовательной сфере, сформулированы его позитивные составляющие, которые могут быть использованы в настоящее время;
выработаны предложения по совершенствованию нормотворческой базы и деятельности органов местного самоуправления по управлению образовательной сферой.
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
Концептуальные предложения по законодательному регулированию полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, суть которых в следующем: во-первых, полномочия органов местного самоуправления в сфере образования целесообразно сосредоточить в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имея в виду императивный метод их регулирования; во-вторых, в отраслевых законах, регулирующих деятельность в сфере образования, дублировать полномочия органов местного самоуправления не следует, поскольку в этом случае будет иметь место неоправданное смешение отраслей права, что затрудняет применение норм права.
Оценка законодательного регулирования вопросов местного значения в сфере образования в муниципальных образованиях разных видов, суть которой в том, что такое регулирование требует существенного изменения. Необходимо наделить соответствующими полномочиями в сфере образования городские и сельские поселения, органы местного самоуправления, которые в настоящее время таких полномочий не имеют, что создает сложности в правоприменительной практике. Предоставление таких полномочий должно быть дифференцированным и осуществляться в зависимости от финансово-экономических возможностей конкретного поселения, определяемых органами местного самоуправления муниципального района, которые могут делегировать соответствующие полномочия поселениям.
Корректировка организационного полномочия органов местного самоуправления в сфере образования на уровне федерального законодательства: организационное полномочие органов местного самоуправления в сфере образования, определенное в п. 3 ч. 1 ст. 31 Закона РФ «Об образовании», целесообразно сформулировать следующим образом: «Принятие решений в пределах своей компетенции о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений».
Распределение основных полномочий между органами местного самоуправления в сфере образования целесообразно определить в уставе муниципального образования в следующем виде: а) к полномочиям главы муниципального образования должно относиться: внесение проекта решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; координация деятельности органов местного самоуправления в сфере образования; подписание от имени муниципального образования договоров и соглашений в сфере образования: б) к полномочиям представительного органа местного самоуправления должно относиться: принятие нормативных правовых актов в сфере образования; установление объема финансирования, необходимого для организации предоставления образования при принятии местного бюджета; определение размера и условий оплаты труда работников муниципальных учреждений образования, в том числе их руководителей; утверждение размеров родительской платы и тарифов на дополнительные платные образовательные услуги: в) к полномочиям местной администрации должны относиться: создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; утверждение целевых программ в сфере образования; организация предоставления предусмотренных законом видов образования; организация отдыха детей в каникулярное время; формирование, размещение и исполнение муниципального заказа в сфере образования.
Предложение по изменению финансирования деятельности муниципальных средних общеобразовательных школ (СОШ): поскольку в настоящее время финансирование осуществляется из бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета, но при этом праву органа местного самоуправления на создание СОШ однозначно не корреспондирует обязанность субъекта Российской Федерации выделить соответствующие средства, то целесообразно все финансирование закрепить за местным бюджетом. При этом возникающая дополнительная нагрузка на местный бюджет должна быть компенсирована путем соответствующих изменений в сфере межбюджетных отношений.
Предложение по более равномерному распределению условий для получения дополнительного образования детей: в целях примерного выравнивания прав населения на дополнительное образование для детей во всех регионах России необходимо разработать рекомендации Минобрнауки РФ, определяющие соотношение объема бюджетного дополнительного образования для детей и объема платного образования этого вида. Причем это нужно сделать отдельно для городских округов и отдельно для муниципальных районов, учитывая несоразмерность условий в городских и сельских населенных пунктах, и тем самым в большей мере обеспечить социально-территориальное равноправие. Окончательные решения в любом случае будут принимать органы местного самоуправления.
Характеристика деятельности органов местного самоуправления по организации отдыха детей в каникулярное время и предложения по ее совершенствованию. При осуществлении этой деятельности (как правило, в форме летних лагерей труда и отдыха) во многих муниципальных образованиях имеют место следующие недостатки: число отдыхающих детей превышает допустимые нормы, не соблюдаются минимальные нормы площади помещений для отдыха на каждого ребенка, санитарные нормы, имеются нарушения трудовых прав несовершеннолетних, нередко отсутствуют либо разработаны на низком уровне программы физического и духовного развития детей. В целях более полного соблюдением прав детей следует организовать постоянно действующий контроль за деятельностью летних лагерей со стороны органов управления образованием субъектов Российской Федерации. Учитывая важность данной сферы деятельности органов местного самоуправления и имея в виду обеспечение доступности организованного летнего отдыха для детей из различных социальных слоев, целесообразно создавать на территории каждого городского округа и муниципального района не менее одного летнего лагеря. В связи с этим возникает необходимость формирования минимума программных стандартов отдыха детей в летний период по физическому и духовному развитию, разработанных на уровне субъектов РФ.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания по реализации органами местного самоуправления в сфере образования своих полномочий. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении состояния и развития местного самоуправления в нашей стране, в частности при дальнейшей разработке категорийного аппарата науки муниципального права и в целом проведении научных исследований по проблемам функционирования различных форм осуществления населением права на местное самоуправление.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой муниципального права практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, и состоит, прежде всего, в том, что собранный и обобщенный материал может представить методологическую и методическую основу для органов местного самоуправления в практической деятельности по правовому регулированию и организации предоставления образовательных услуг населению. Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса муниципального права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин. Они представят также интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления и образования в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях в Ростове-на- Дону, Краснодаре, Нальчике, Новороссийске, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (20052010 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по муниципальному праву.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы.
Конституционное право на образование и законодательная база деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере
Общеизвестно, что в системе социально-культурных прав и свобод че-ловека и гражданина право каждого человека на образование занимает одно из ведущих мест. Впервые четко на общемировом уровне это право было за-креплено в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. («Образо-вание должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образо-вание должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами») и получило свое дальней-шее развитие в других основополагающих международно-правовых актах, и прежде всего в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ч. 1 ст. 13). Кроме того, в Конвенции о правах ребенка , Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, кото-рое должно реализовываться в течение всей жизни человека . Такое внимание образованию не случайно. Современное образование является участником процесса зарождения нового всемирного сообщества - сегодня оно оказалось в самом сердце проблем, связанных с развитием лич-ности и различных сообществ . Образование дает возможность всем без ис-ключения проявить свои таланты и весь свой творческий потенциал, подра-зумевающий для каждого возможность реализации своих личных планов. Эта цель является доминирующей в создании более человечного и справедливого мира, где каждому предоставляется возможность понять другого во всем его своеобразии и понять мир в его хаотичном движении к некоему единству. И тем более это важно сейчас, в начале третьего тысячелетия, когда с развити-ем образования все в большей степени связывают духовный прогресс чело-вечества и подготовку людей к жизни в стремительно меняющемся мире, перспективы экономического роста и успехи социально-политического ре-формирования, дальнейшее развертывание научно-технического прогресса, интеграцию в мировое сообщество и сохранение национальных традиций, а также решение многих других острейших проблем современности . Отметим еще, что, будучи одним из основных социальных институтов, образование удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необ-ходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. По мере роста значения человеческого фактора в общественном прогрессе образование становится важнейшим средством формирования но-вого качества экономических, социальных и духовных отношений общества.
В нашей стране право на образование неизменно закреплялось на кон-ституционном уровне. И это не случайно – как справедливо отмечается в ли-тературе, образование и просвещение являются национальными категориями, для благосостояния государства в высшей степени важно развить и укрепить эту мощную силу жизни - образование, дать ей здоровое направление, сде-лать ее полезным инструментом общего благополучия в будущем . Провоз-глашение приоритетности области образования непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и сво-боды являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). В ч. 2 ст. 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бес-платность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учре-ждениях и на предприятиях. Основное общее образование - это образование в объеме 9 классов общеобразовательной школы или приравненного к ней иного образовательного учреждения. Получение полного (среднего) общего образования в объеме 10 - 11 классов является личным делом каждого. Граж-данам России на ее территории гарантируется возможность получения обра-зования независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состоя-ния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, со-циального происхождения, места жительства, отношения к религии, убежде-ний, партийной принадлежности, наличия судимости Государство заинтересовано в неуклонном развитии сферы образова-ния, так как с этим напрямую связаны вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина; успешное развитие российской экономики и соци-альное благополучие нации; состояние национальной безопасности . Таким образом, сфера образования представляет собой объект правового регулиро-вания не только в связи с реализацией конституционного права на образова-ние и иных основных прав и свобод человека и гражданина, но и как отрасль экономики, от состояния которой во многом зависит будущее государства, одна из важнейших составляющих социально-культурной жизни общества, а также как фактор национальной безопасности
Муниципальные органы управления образованием и их полномочия в предоставлении образовательных услуг населению
Перед тем, как вести речь о видах и содержании полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, необходимо затронуть ряд вопросов, требующих теоретического обоснования и связанных с этими пол-номочиями. Прежде всего нужно уточнить понятийный аппарат. В литерату-ре справедливо указывается, что среди признаков, характеризующих право-вое положение органа местного самоуправления, особая роль принадлежит полномочиям, посредством которых государство уполномочивает его осуще-ствлять определенные задачи и функции . В юридическом словаре под пол-номочием понимается совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица и указывается, что полномочия органов власти и управления определяются непосредственно конституцией и другими закона-ми . Толковый словарь русского языка определяет полномочия как «офици-ально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, веде-ния дел» . Еще в одном, уже специальном словаре, полномочия определяют-ся как права и обязанности государственного органа, органа местного само-управления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом.
Однако таких трактовок явно недостаточно – в научной литературе дискуссия ведется по более широкому кругу аспектов, как правило, вокруг соотношения трех понятий: полномочия, компетенция и функции органа. Одни авторы отождествляют полномочия и компетенцию таких органов, оп-ределяя последнее как «совокупность полномочий или прав органа государ-ства» . С точки зрения другой группы авторов, под полномочием органа власти понимается «совокупность прав и обязанностей» . В соответствии со следующей позицией, в полномочия входят не только права и обязанности, но и определенный круг деятельности государственного органов . О.Е. Ку-тафин и В.И. Фадеев включают в понятие полномочий местного самоуправ-ления права и обязанности муниципальных образований в целом . Однако здесь не ясно, какие обязанности может нести муниципальное образование в целом, отличающиеся от обязанностей других названных субъектов муници-пальных правовых отношений (органов, должностных лиц муниципального образования). В этой связи необходимо отметить, что понятие «полномочие» в пер-вую очередь отнесено к органам местного самоуправления и должностным лицам муниципального образования, для которых «полномочие» является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия «орган», в том числе и «орган местного самоуправления» (как орган власти вообще), и «должностное лицо». Раскрывая содержание понятия «полномочие», нужно обратить внимание на то, что данная категория отражает не просто права и обязанности. Права и обязанности в данном случае - это единая категория, права одновременно являются и обязанностями, если мы говорим о полномо-чиях (а не о правах вообще). В связи с этим важно заметить, что органы ме-стного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (как и органы государственной власти и должностные лица государственной вла-сти) имеют не только полномочия, но и отдельные права, которые не являют-ся их обязанностями, при этом в законодательстве прямо употребляется тер-мин «права», а не «полномочия» . Представляется, что общий знаменатель приведенным точкам зрения может быть найден только в случае рассмотрения полномочий и функций в качестве взаимосвязанных, но все же самостоятельных и обязательных при-знаков правового статуса органа местного самоуправления. При этом следует исходить из того, что практически все современные ученые под функциями органа власти понимают направления, сферы его деятельности, под полно-мочиями - основные права и обязанности, с помощью которых им реализу-ются закрепляемые в законе функции. Такой подход дает возможность соз-дать эффективные механизмы правового регулирования общественных от-ношений, в том числе и в области образования; разграничить полномочия ор-ганов местного самоуправления и государственных органов в зависимости от их функционального предназначения; проанализировать круг и содержание каждого в отдельности полномочия с точки зрения решения задач, стоящих перед органом местного самоуправления и оценить его действия и решения с точки зрения их соответствия законодательству .
Необходимо также определиться с понятием «компетенция», которое конкурирует с понятием «полномочия», на что обращалось внимание в лите-ратуре . В настоящее время отсутствует законодательное определение поня-тия «компетенция», что создает определенные проблемы в правовой регла-ментации этого важнейшего института деятельности всех уровней публичной власти. Между тем ранее действовавший Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полно-мочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор-ганами государственной власти субъектов Российской Федерации» содер-жал указанное понятие применительно к органу государственной власти. Указанный Закон определял ее как совокупность полномочий органа госу-дарственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 2). Этот подход соответствовал мнению большинства специалистов в области публичного права, хотя в научной литературе выска-зываются и иные точки зрения по данному вопросу . В отсутствие законода-тельного закрепления указанного понятия вопросы определения компетен-ции широко исследованы в российской юридической науке. Современные представления о компетенции во многом основаны на трудах дореволюцион-ных российских ученых (В.Л. Безобразов, М.И. Свешников, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.), а также исследованиях, проводившихся в советские годы (К.Ф. Шеремет, Н.Г. Александров, Б.М. Лазарев и др.). В настоящее время проблема компетенции подробно освещена в работах Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и других. Большинство ученых определяют содержание компетенции по-средством двух составляющих - предметы ведения и собственно полномочия.
Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного среднего общего образования
Организация предоставления общедоступного бесплатного среднего общего (полного) образования является приоритетным, если не сказать – главным, направлением деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. Что касается начального общего и основного общего об-разования (также общедоступных и бесплатных), то их объем как самостоя-тельных направлений с каждым годом снижается, учитывая, что абсолютное большинство учащихся стремится получить среднее общее образование, в рамках которого как ступени они получают последовательно начальное и ос-новное общее образование. Ранее мы показывали, что такая задача всегда ставилась перед местными органами власти. Данное направление деятельно-сти органов местного самоуправления осуществляется посредством соответ-ствующих структурных подразделений администрации муниципального об-разования (управления, отделы, департаменты образования).
В последние годы деятельность органов местного самоуправления в сфере образования, и прежде всего связанной с предоставлением среднего общего образования, осуществляется в рамках национального проекта «Об-разование». Для страны, которая ориентируется на инновационный путь раз-вития, жизненно важно дать системе образования стимул к движению впе-ред – это и есть первоочередная задача приоритетного национального проек-та «Образование». Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода. Во-первых, предстоит выявить возможные «точки роста». Государство будет стимулировать инновационные програм-мы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым – то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необ-ходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, – это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики – чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех. Во-вторых, проект предполагает вне-дрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечитель-ских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (со-веты ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием – вот способы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к за-просам общества. Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реа-лизацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование ка-чества и результативности педагогической работы. В числе основных на-правлений этого нацпроекта: информатизация образования; поддержка ини-циативной и талантливой молодежи; дополнительное вознаграждение за классное руководство; поощрение лучших учителей; поставка школьных ав-тобусов в сельские территории; оснащение школ дотационных регионов учебным оборудованием. Как справедливо отмечал В.В. Путин при обосно-вании данного нацпроекта, «мы должны наконец создать основы для про-рывного инновационного развития страны, для укрепления ее конкуренто-способности. Очевидно, что нужны особые меры государственной поддерж-ки вузов и школ, активно внедряющих инновационные образовательные про-граммы. В предстоящие два года на приобретение для них лабораторного оборудования, программного обеспечения, модернизацию учебных классов и подготовку преподавателей должны быть выделены значительные суммы» .
Говоря об организации деятельности муниципальных образовательных учреждений, необходимо уточнить данное понятие, учитывая, что федераль-ный законодатель почему-то решил его не давать, вводя изменения в Закон РФ «Об образовании» в 2004 г. Речь идет о том, что в ч. 3 ст. 12 данного закона был добавлен новый пункт (второй по счету, а всего их стало три). В нем дается определение федеральному государственному образовательному учреждению. Было бы логично дать подобные определения и государствен-ному образовательному учреждению, находящемуся в ведении субъекта РФ, и муниципальному образовательному учреждению. Но предполагалось, что это должны сделать в отношении своих образовательных учреждений сами субъекты РФ и муниципалитеты в соответствии с современным принципом разделения компетенции между органами власти и органами местного само-управления (в изученных нами законах субъектов РФ об образовании такого определения не обнаружено). Если бы федеральный закон взял на себя ответ-ственность дать определения не только образовательным учреждениям, на-ходящимся в непосредственном подчинении федеральному центру, то пред-ставляется, что ч. 3 ст. 12 выглядела бы более логичной и завершенной. В этой связи полагаем, что в данной статье следует сделать дополнение в виде следующего определения: «Муниципальное образовательное учреж-дение – учреждаемое органом местного самоуправления образовательное уч-реждение, предназначенное для реализации государственной образователь-ной политики» (такой подход должен быть применен и в отношении государ-ственного образовательного учреждения, но этот вопрос мы не рассматрива-ем). Данное определение относится ко всем муниципальным образователь-ным учреждениям, в том числе к общеобразовательным учреждениям сред-него (полного), образования, именные по традиции как СОШ – средние об-разовательные школы.
Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования
Современная система дошкольного образования представляет собой гибкую многофункциональную сеть дошкольных образовательных учрежде-ний, которые предоставляют широкий спектр услуг (образовательных, оздо-ровительных, развивающихся, медицинских, организационных и др.) с учё-том возрастных и индивидуальных особенностей ребенка, потребностей се-мьи и общества в целом. Дошкольные образовательные учреждения обеспе-чивают воспитание, обучение и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет, присмотр, уход за ними.
Сразу следует заметить, что в постсоветской России пребывание ре-бенка в детских садах было включено в систему образования, а не воспита-ния, как это было раньше. Однако нельзя не отметить и того, что, будучи со-ставляющей системы образования, дошкольное образование на фоне общего и профессионального образования, явно ушло в тень, и в этом смысле видит-ся негативная сторона такого концептуального изменения. Так, в Законе РФ «Об образовании» дошкольное образование явно обделено вниманием, что и неудивительно, учитывая несопоставимость этого уровня образования со всеми другими уровнями . В этом законе специально дошкольному образо-ванию уделена всего одна статья (ст. 18), где, к слову, акцент делается на воспитании, а не на образовании, что некоторым образом противоречит из-мененной концепции в системе образовании. Для сравнения: в Основах зако-нодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании 1973 г. дошкольному воспитанию в детских дошкольных учреждениях была по-священо отдельная глава. В интересующем нас контексте в ст. 15 Основ указывалось, что «Дет-ские дошкольные учреждения организуются исполнительными комитетами районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а также с их разрешения государственными предпри-ятиями, учреждениями и организациями, колхозами, иными кооперативными и другими общественными организациями». В ст. 16 раскрывались задачи дошкольного воспитания, что заслуживает внимания и современного законо-дателя: «Детские дошкольные учреждения в тесном сотрудничестве с семьей осуществляют всестороннее, гармоничное развитие и воспитание детей, ох-раняют и укрепляют их здоровье, обеспечивают физическое и эстетическое воспитание, развивают познавательные интересы и способности, воспитыва-ют у детей любовь к природе, родному краю, к Родине, почтительное отно-шение к старшим, доброту, товарищество и коллективизм, другие высокие нравственные качества, прививают детям культуру поведения, трудолюбие, самостоятельность, первоначальные практические навыки, приучают их к ор-ганизованности и дисциплине, подготавливают к обучению в школе». В дей-ствующем законе об образовании столь четких задач не сформулировано (впрочем, как будет показано ниже. этот пробел компенсируется в нормах муниципальных правовых актов).
Такую вводную часть к данному параграфу мы решили сделать потому, что дошкольное образование как образовательный институт, на наш взгляд, еще не получило достаточно убедительного обоснования с точки зрения его целей и организационно-правового обеспечения (вряд ли можно говорить, например, об образовании ребенка в возрасте нескольких месяцев, но фор-мально, тем не менее, он получает образование ), и этим в определенной степени объясняются те проблемы, с которыми сталкиваются органы местно-го самоуправления в реализации полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, и которых речь пойдет ниже.
Обращаясь к нормативно-правовому регулированию деятельности ор-ганов местного самоуправления в сфере дошкольного образования, следует заметить, что она как предмет такого регулирования в основном совпадает с регулированием деятельности органов местного самоуправления по предос-тавлению общего образования в СОШ. В этой связи мы не будем повторять уже рассмотренные ранее нормы права, и сделаем акцент лишь на специфике именно дошкольного образования. Так, в Положении об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, начального общего, основного обще-го, среднего (полного) общего образования по основным общеобразователь-ным программам, дополнительного образования и об организации отдыха де-тей в каникулярное время на территории города Кургана в ст. 4 указывает-ся, что целью дошкольного образования является развитие собственной внутренней жизни ребенка (становление и формирование эмоционально-волевой сферы, интересов, мотивов, самооценки и самосознания ребенка) как фактора, обеспечивающего готовность к школьному обучению. Основные задачи дошкольного образования определены следующим образом: охрана жизни и укрепление здоровья детей; обеспечение интеллектуального, лично-стного и физического развития ребенка; осуществление необходимой кор-рекции отклонений в развитии ребенка; приобщение детей к общечеловече-ским ценностям; взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка.
