Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы полномочий органов местного самоуправления по реализации права граждан на жилище и управлению муниципальным жилищным фондом 15
1.1. Теоретико-правовое понятие полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере 15
1.2. Полномочия органов местного самоуправления в области реализации права граждан на жилище 34
1.3. Особенности правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по учету и управлению муниципальным жилищным фондом 63
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и проблемы их реализации 101
2.1. Правовые основы полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса 101
2.2. Взаимодействие органов местного самоуправления и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 122
2.3. Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления по тарифному регулированию в области жилищно-коммунального хозяйства 147
Заключение 173
Список использованной литературы 1
- Полномочия органов местного самоуправления в области реализации права граждан на жилище
- Особенности правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по учету и управлению муниципальным жилищным фондом
- Взаимодействие органов местного самоуправления и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства
- Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления по тарифному регулированию в области жилищно-коммунального хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Проблема реализации социально-экономических прав граждан в области жилищных отношений является многогранной и требует взвешенного подхода со стороны всех уровней власти. Большая роль в данной сфере отводится органам местного самоуправления. Актуальность вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений обусловлена целым рядом обстоятельств.
Жилищный кодекс (ЖК) Российской Федерации1 предоставил органам местного самоуправления достаточно широкий круг полномочий в области жилищных отношений. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, в свою очередь, содержит ряд полномочий муниципальных образований в жилищной сфере. От эффективной работы местных органов в рамках своей компетенции в области жилищных отношений напрямую зависит уровень жизни каждого гражданина.
Органы местного самоуправления призваны играть важную роль в реализации конституционного права граждан на жилище, закрепленного в статье 40 Конституции Российской Федерации. Жилищный кодекс Российской Федерации кардинальным образом изменил порядок предоставления жилых помещений из государственного и муниципального жилищного фонда для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Законодательство, регулирующее жилищные правоотношения, динамично и постоянно развивается. В 2007 году был принят Федеральный закон № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»3, в соответствии с которым органы местного самоуправления получили дополнительные полномочия в области капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Однако в процессе реализации закона у многих муниципальных образований возникли сложности с правильным применением законодательных норм.
Кардинальные изменения были внесены в законодательство, регулирующее тарифы на коммунальные и иные услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Государственная политика в этой области стала направлена на ограничение полномочий органов местного самоуправления по тарифному регулированию жилищно-коммунальных услуг для граждан и
1 СЗ РФ. - 2005. - № 1 (ч. I). - Ст. 14.
2 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
3 СЗ РФ. - 2007. - № 30. - Ст. 3799.
одновременно на усиление роли местных органов в привлечении инвестиции в жилищно-коммунальное хозяйство.
Судебная практика по спорам, возникающим в связи с реализацией органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере, является неоднозначной. При этом сложности в правоприменительном процессе обусловлены тем, что указанные споры рассматриваются как в порядке гражданского судопроизводства, так и публичного, поскольку в судебных процессах участвуют публично-правовые образования, организации и граждане.
В судебных инстанциях возникают вопросы, связанные с разграничением муниципального жилищного фонда, реализацией полномочий органов местного самоуправления по управлению и содержанию муниципального жилья. В судах общей юрисдикции существует противоречивая практика по рассмотрению споров, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению граждан жилыми помещениями, как одной из форм реализации конституционного права на жилище.
Таким образом, многие проблемные вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере до сих пор остаются нерешенными, что требует переосмысления и нового подхода к пониманию указанных полномочий. Эти и другие аспекты предопределили выбор темы диссертационного исследования и круг решаемых в его рамках вопросов.
Степень научной разработанности темы исследования
Рассматриваемая в диссертационном исследовании проблема имеет, прежде всего, социальную значимость и является многоаспектной. В этой связи правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере является объектом исследования как в науке муниципального, так и конституционного права.
Теоретические аспекты полномочий органов местного самоуправления исследуются в работах С. А. Авакьяна, А. А. Акмаловой, И. Б. Бабичева, Г. В. Барабашева, В. А. Баранчикова, Д. Н. Бахраха, Т. М. Бялкиной,
B. И. Васильева, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина, В. 3. Гущина,
М. Ю. Дитятковского, Н. А. Игнатюк, А. Н. Кубаркова, Т. С. Масловской,
И. Г. Мачульской, Т. А. Мироновой, С. Г. Наймушина, О. Ю. Тарасова,
Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной,
Б. С. Эбзеева, О. Н. Юниной.
Различные аспекты содержания конституционного права на жилище рассмотрены такими учеными, как А. С. Автономов, С. С. Алексеев,
C. И. Аскназий, М. В. Баглай, Е. В. Богданов, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин,
Л. Ю. Грудцына, В. Е. Гулиев, П. В. Крашенинников, В. Н. Литовкин,
В. О. Лучин, Е. А. Лукашева, Л. С. Мамут, И. Б. Марткович, М. В. Мархгейм,
Н. И. Матузов, В. С. Нерсесянц, А. Г. Пархоменко, С. В. Пчелинцев,
Л. М. Пчелинцева, Ю. К. Толстой, И. А. Фаршатов, Н. Ю. Хаманева, В. Ф. Чигир, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Шульженко и др.
Вместе с тем, в большинстве работ указанных авторов исследовались лишь отдельные вопросы, связанные с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий. Правовое регулирование теоретических и практических аспектов полномочий органов местного самоуправления именно в жилищной сфере не выступало предметом комплексного научного исследования. В диссертационном исследовании С. Э. Маслей исследованы вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений и разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, также проанализированы полномочия органов местного самоуправления по реализации муниципальных целевых программ по обеспечению условий реализации права на жилище. И. В. Нечай рассмотрела в своем научном исследовании сущность конституционного права граждан на жилище через призму проводимых муниципальной и административной реформ и реализации Приоритетного национального проекта «Доступное жилье - гражданам России», систематизировала передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия в области жилищных отношений. В диссертационном исследовании К. Н. Огаркиной доказана необходимость совершенствования регулирования вопросов жилищной сферы для решения проблемы взаимоотношений между государством, местным самоуправлением и гражданами, рассмотрены теоретические аспекты разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, определено понятие «жилищной сферы».
Однако в настоящий момент в связи с изменениями в законодательстве о полномочиях органов местного самоуправления содержащиеся в упомянутых работах положения нуждаются в уточнении и развитии.
Таким образом, всестороннее исследование современного правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений требует серьезного научного осмысления и практического разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с наделением и реализацией органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, определяющие полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, теоретико-правовые и практические особенности правового регулирования данных полномочий и проблемы их реализации.
Цель диссертационного исследования - выявление сущности и раскрытие содержания полномочий органов местного самоуправления в
жилищной сфере, а также определение путей совершенствования правового регулирования данных полномочий.
Для осуществления указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
- сформулировать и обосновать понятие полномочий органов местного
самоуправления в жилищной сфере и выявить его особенности;
-дать общую характеристику полномочий органов местного самоуправления в области реализации конституционного права граждан на жилище;
- определить пути совершенствования законодательства в сфере
реализации гражданами конституционного права на жилище;
-установить правовое содержание деятельности органов местного самоуправления по учету и управлению муниципальным жилищным фондом;
-классифицировать полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;
- обобщить содержащиеся в различных нормативно-правовых актах
полномочия органов местного самоуправления в области тарифного
регулирования в сфере жилищных правоотношений и выявить проблемы
правового регулирования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах ученых по теории государства и права, конституционному и муниципальному праву, а также материалы научных и научно-практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
Методологическая основа диссертационного исследования. При проведении комплексного диссертационного исследования для анализа законодательных и иных нормативных актов, обобщения проблем, формулировки определений, предложений и выводов применялись общенаучные методы познания: диалектический, системный, формальнологический, метод анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные правовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический. Кроме того, в ходе работы были использованы методы теоретико-правового моделирования и научного прогнозирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативны правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судебная практика высших Высшего арбитражного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации. Особое внимание было уделено анализу нормативных правовых актов, принимаемых на местном уровне:
решения, постановления и распоряжения представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается в том, что работа представляет собой комплексное исследование, в которой раскрыты сущность, содержание полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, определены пути повышения эффективности их реализации.
В работе обосновано и сформулировано определение полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере. В диссертационном исследовании также разработана классификация указанных полномочий. Для повышения эффективности реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области жилищных правоотношений предлагается изменение правовых норм, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В диссертационном исследовании определены группы полномочий органов местного самоуправления при осуществлении ими задач по привлечению инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство; обоснованы выводы по итогам деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; также доказана необходимость продолжения государственной политики в области тарифного регулирования, направленной на ограничение полномочий органов местного самоуправления по установлению тарифов на жилищно-коммунальные услуги для граждан. Научная новизна получила свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
-
На основе научно-теоретического анализа полномочий местного самоуправления автором обоснован вывод о том, что полномочия местного самоуправления в области жилищных правоотношений являются многоаспектными, имеют свои особенности и нуждаются в уточнении и конкретизации. Под полномочиями органов местного самоуправления в жилищной сфере следует понимать содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в области содействия реализации конституционного права граждан на жилище, управления муниципальным жилищным фондом, организации функционирования коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
-
Исходя из необходимости современной научной интерпретации содержания полномочий органов местного самоуправления в жилищной
сфере, разработана классификация исследуемых полномочий, согласно которой ими охватываются:
обеспечение реализации права граждан на жилище;
управление и содержание муниципального жилищного фонда;
- развитие жилищно-коммунального хозяйства муниципального
образования с целью предоставления гражданам качественных
коммунальных услуг.
3. Одной из форм осуществления органами местного самоуправления
полномочий в области реализации права граждан на жилище является
предоставление жилых помещений из муниципального жилищного фонда
гражданам, поставленным на учет в качестве нуждающихся в улучшении
жилищных условий. Таким образом, непосредственному предоставлению
жилого помещения предшествует правовой механизм постановки
гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных
условий. В этой связи автором предлагается изменить и дополнить
содержание пункта 6 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ от 6
октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», регулирующего вопросы
местного значения, связанные с жилищными правоотношениями.
Упомянутый пункт необходимо изложить в следующей редакции:
«6) учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
6.1) организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством».
Реализация предлагаемой новеллы пункта 6 наиболее эффективно может быть осуществлена посредством механизма предоставления соответствующей муниципальной услуги.
4. Отвечая вызовам времени в части привлечения инвестиций в отрасль
жилищно-коммунального хозяйства, законодатель закрепил ряд новых
полномочий за органами местного самоуправления. Их анализ и оценка
позволили автору выделить две группы таких полномочий: 1) полномочия по
обеспечению функционирования и модернизации систем коммунальной
инфраструктуры муниципальных образований; 2) полномочия в области
тарифного регулирования жилищно-коммунальных услуг.
По мнению автора внедрение такой классификации вносит вклад в муниципальную теорию в части придания завершенности полномочиям органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере.
5. Несмотря на вышеназванные попытки совершенствования правовой
основы, регулирующей полномочия органов местного самоуправления,
наблюдается отставание отечественной законодательной базы от потребностей и объективной реальности современного развития коммунального сектора, тесно соприкасающегося с жилищной сферой.
Автор считает, что полномочие по утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса является важнейшим полномочием органов местного самоуправления, влияющим на качественное жизнеобеспечение населения муниципальных образований.
6. Федеральный закон № 185-ФЗ от 21 июля 2007 года «О Фонде
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»
предоставил органам местного самоуправления ряд полномочий в ходе
реализации программ по капитальному ремонту многоквартирных домов и
переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
На основе анализа названных полномочий автором доказан положительный опыт деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, изменивший практику прямого направления денежных средств муниципальных образований на капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов, и обусловивший переход на новый, соответствующий бюджетному законодательству, механизм использования бюджетных средств - предоставление субсидий.
7. Выявлены доминирующие тенденции государственной политики в
сфере разграничения полномочий органов государственной власти и
местного самоуправления по тарифному регулированию жилищно-
коммунальных услуг для населения. Так, полномочия по регулированию и
установлению всех тарифов на жилищно-коммунальные услуги гражданам
переданы от органов местного самоуправления к органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации; значительно повышена роль
Правительства Российской Федерации в методическом обосновании
нормативов и тарифов и контроле над их установлением.
Тем самым, по мнению автора, достигается разграничение компетенции между различными уровнями публичной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным дополнением: теории компетенции органов местного самоуправления в части определения содержания и систематизации полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере; в теорию конституционных социально-экономических прав граждан Российской Федерации в части развития её положений о конституционном праве граждан на жилище. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, муниципальному праву, жилищному праву, соответствующих спецкурсов. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений
органов местного самоуправления, принимающих управленческие решения в области жилищных правоотношений.
Практическое значение диссертации состоит в том, что в ней содержатся конкретные рекомендации, теоретические выводы, предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования законодательных актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.
Апробация результатов исследования. Все положения диссертации отражены в одиннадцати опубликованных научных статьях, в том числе пять научных статей - в журналах, входящих в перечень ВАК Министерства науки и образования Российской Федерации.
Материалы и выводы диссертации были представлены автором в докладах и научных сообщениях на региональных, межрегиональных и международных научных конференциях:
-на научной конференции по итогам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов юридического факультета Марийского государственного университета за 2008 год (г. Йошкар-Ола);
-на всероссийской междисциплинарной научной конференции с международным участием в Марийском государственном техническом университете - Четырнадцатые Вавиловские чтения в 2010 году (г. Йошкар-Ола);
-на научно-практической конференции «О взаимодействии общественных институтов с представительными органами местного самоуправления», состоявшейся 27 мая 2010 года в Марийском государственном университете с участием Общественной палаты Республики Марий Эл и Совета муниципальных образований Республики Марий Эл (г. Йошкар-Ола);
-на межрегиональной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и проблемы модернизации общественно-политической и экономической системы российского общества», состоявшейся 3 декабря 2008 года (г. Чебоксары);
- на IV международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве» памяти академика В. Н. Кудрявцева в 2010 году (г. Чебоксары);
-на VII международной научно-практической конференции «Образование и наука без границ» в 2011 году (г. Пшемысль, Польша).
Основные результаты, выводы диссертационного исследования апробированы и внедрены в учебный процесс юридического факультета Марийского государственного университета.
Материалы диссертационного исследования использованы автором при проведении семинаров в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл с работниками местных
администраций, главами муниципальных образований по вопросам муниципального строительства.
Концепция и основные положения диссертации обсуждены и рекомендованы к защите на заседании кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.
Полномочия органов местного самоуправления в области реализации права граждан на жилище
При этом полномочия местных органов являются одним из составных элементов компетенции органов местного самоуправления. Помимо полномочий компетенция включает в себя такой структурный элемент, как предметы ведения.
Предметы ведения местного самоуправления - это круг определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно2.
Предметы ведения органов местного самоуправления прямо закрепляются Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
К предметам ведения органов местного самоуправления относятся также вопросы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ, гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ). Из содержания норм статей 14.1., 15.1., 16.1. Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно сделать вывод о том, что к предметам ведения муниципальных образований могут быть отнесены и иные вопросы, не вошедшие в вопросы местного значения. О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев выделяют также вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления1, как один из предметов ведения местного самоуправления.
Т. М. Бялкина отмечает, что под предметами ведения муниципальных образований следует понимать сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправления могут совершать определенные юридически значимые действия2.
Необходимо отметить, что в мировой практике в основу регулирования предметов ведения муниципальных образований положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут совершать только действия, прямо предусмотренные законом. Данный принцип утвердился в XIX веке в Великобритании, позднее в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах. В теории муниципального права такая организация местной власти получила название «англосаксонской модели местного самоуправления».
В основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления во Франции и в ряде иных стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов (французская или так называемая континентальная модель местного самоуправления).
Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
В Российской Федерации компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере определяется Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Жилищным кодексом (ЖК) Российской Федерации, другими федеральными законами и подзаконными актами, а также нормативными актами субъектов РФ, поскольку в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При этом в пункте 4 постановления Пленума Верховного суда РФ от 2 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»1 указано, что «разрешая споры, возникшие из жилищных отношений, судам необходимо учитывать, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации) и включает в себя Жилищный кодекс Российской Федерации, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК РФ). При этом наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства в регулировании жилищных отношений имеет Жилищный кодекс Российской Федерации
Особенности правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по учету и управлению муниципальным жилищным фондом
Ю. К. Толстой, рассматривая содержание права на жилище, обращает внимание на то, что данное право может возникнуть в силу разных оснований и всегда является само по себе элементом жилищных правоотношений, которые представляют собой собирательное понятие, охватывающие разнородные общественные отношения (по эксплуатации и управлению жилищным фондом, обеспечению его сохранности, использованию жилых помещений по различным основаниям и др.), включающие обязательно также отношения по предоставлению жилых помещений по договору социального найма1.
По мнению И. А. Фаршатова, выражение «каждый имеет право на жилище» не должно трактоваться как «гарантированная государством возможность». Оно подразумевает, прежде всего, постоянное устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Эта же формулировка включает поощрение жилищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления2.
В юридической литературе справедливо отмечается, что формулировка статьи 40 Конституции РФ несовершенна и дает основания для различных мнений о сущности права на жилище3. Дискуссионным остается вопрос о таком основании возникновения права на жилище, как договор социального найма. Отдельные авторы утверждают, что право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищного фондов социального использования, как аспект права на жилище, утратило основополагающее значение, что однако не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико1. Вместе с тем, социальная политика Российской Федерации предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему2.
Развитие рыночных отношений способствовало развитию различных форм и способов удовлетворения потребностей граждан в жилом помещении. Еще до принятия Конституции РФ и Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» был введен в действие Закон РФ от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»3, позволивший гражданам безвозмездно приобрести занимаемые социальные жилые помещения в собственность. В дальнейшем стали развиваться институты долевого участия в строительстве жилья, ипотечное кредитование для целей приобретения жилого помещения, потребительская кооперация, индивидуальное жилищное строительство.
Необходимо отметить, что право на жилище занимает одно из центральных мест среди конституционных прав и свобод человека.
Конституционный суд в своих судебных актах также подчеркивает значимость практической реализации права на жилище. В определении от 5 марта 2009 года № 376-О-П «По жалобе гражданина Алексеева Романа Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации»4 Конституционный суд РФ указывает, что «Конституция Российской Федерации провозглашает
Российскую Федерацию социальным правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 1; ч. 1 ст. 7; ст. 18; ч. 1 и 2 ст. 19) ... В свою очередь, человек, если он в силу объективных причин не способен самостоятельно достичь достойного уровня жизни, вправе рассчитывать на получение поддержки со стороны государства и общества.
Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище. Закрепляя в соответствии с этим право каждого на жилище и предполагая, прежде всего, ответственное отношение самих граждан к его осуществлению, Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище».
О. Ю. У сков верно отмечает, что в современных условиях субъективному публичному праву нуждающегося в жилище гражданина требовать предоставления ему жилища бесплатно либо за разумную плату корреспондирует юридическая обязанность государства обеспечить предоставление на соответствующих условиях указанного жилища . При этом право на жилище возникает в силу того, что человек нуждается в жилище, но не может самостоятельно удовлетворить свою потребность
Взаимодействие органов местного самоуправления и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства
Кроме рассмотренных вопросов к жилищно-коммунальной сфере также принято относить организацию сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов и мусора (вопрос поселения и городского округа), а также организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (вопрос муниципального района и городского округа).
Важнейшими полномочиями органов местного самоуправления следует признать содержащиеся в пунктах 4, 4.1, 4.2 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» полномочия по регулированию тарифов на услуги муниципальных предприятий и тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, а также полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении». Тарифное регулирование следует признать отдельной сферой деятельности муниципальных образований, тесно связанной с организацией деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос будет подробно рассмотрен в третьем параграфе настоящей главы.
Правовое регулирование правоотношений по теплоснабжению определяется Федеральным законом № 190-ФЗ от 27 июля 2010 года «О теплоснабжении». С 1 января 2013 года данный федеральный закон будет действовать в редакции Федерального закона № 417-ФЗ от 7 декабря 2011 года по и будет регулировать правоотношения, не только в сфере теплоснабжения, но и горячего водоснабжения.
Необходимо отметить, что с принятием указанных нормативных актов важнейшая для государства область теплоснабжения наконец-то получила самостоятельное правовое регулирование. Действовавший ранее Федеральный закон № 41-ФЗ от 14 апреля 1995 года «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» прекратил свое действие с 1 января 2011 года на основании статьи 2 Федерального закона № 36-ФЗ от 26 марта 2003 года «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике». Стоит согласиться с мнением, что огромная часть отношений, связанных с теплоснабжением, оставалась без должного правового регулирования.
В статье 6 Федерального закона № 190-ФЗ от 27 июля 2010 года определяется перечень полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере теплоснабжения. К ним относятся: 1) организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; 2) рассмотрение обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации; 3) реализация полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; Ill 4) выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду; 5) согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации; 6) утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации; 7) согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения. Анализ полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов в области теплоснабжения показывает, что данные полномочия являются производными от полномочий органов федеральной власти и субъектов Российской Федерации, предусмотренных в статьях 4, 5 Федерального закона «О теплоснабжении». Более того, эти полномочия в той или иной мере подвергаются государственному регулированию. В частности, рассмотрение обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения производится на основании положений Постановления Правительства РФ от 8 августа 2012 года № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Реализация полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения происходит путем принятия закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими полномочиями. Инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, проходят лишь согласование на местном уровне, их утверждение производится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления по тарифному регулированию в области жилищно-коммунального хозяйства
Порядок подключения к системам коммунальной инфраструктуры и предоставления технических условий подключения определен Постановлением Правительства РФ № 83 от 13 февраля 2006 года № 832. Данный документ регулирует отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Постановление предусматривает обязанность органа местного самоуправления направлять запрос на выдачу технических условий в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется осуществить подключение. Такая организация определяется органом местного самоуправления самостоятельно на основании схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства в области тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения федерального, регионального и местного значения, а также с учетом инвестиционных программ указанной организации.
Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в области установления тарифов на подключение, следует уделить внимание сложной правовой природе регулирования отношений при подключении объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. В основе регулирования отношений, которые складываются непосредственно между застройщиком и организацией, осуществляющей эксплуатацию инженерных сетей, лежит договор, который является возмездным. При этом возмездность обусловлена тарифами за подключение, которые устанавливаются органом местного самоуправления. Таким образом, принцип свободы договора в таких правоотношениях не может быть реализован в полной мере. Не являясь стороной договора, орган тарифного регулирования муниципального образования фактически определяет в рамках своих полномочий существенные условия договора для частных организаций.
В заключение хотелось бы остановиться на перспективах дальнейшего участия органов местного самоуправления в реформе жилищно-коммунального хозяйства. На федеральном уровне был принят План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций1. Согласно этому документу, предлагается внести существенные изменения в действующее законодательство. В частности, предполагается узаконить возможность превышения установленных предельных индексов изменения тарифов на коммунальные услуги или возможность не определять предельные индексы на территории муниципального образования при условии одобрения такого решения на местном референдуме. Для распространения практики применения концессионных соглашений предлагается на федеральном уровне установить порядок применения критериев определения победителя, сопоставимости оценок по критериям при проведении конкурсов на право заключения концессионного соглашения. Особое внимание уделяется возможности использования в качестве критерия объема финансовой поддержки, предоставляемой организациям коммунального комплекса из местного или регионального бюджетов. Важнейшей законодательной инициативой должно стать установление условий, при которых допускается приватизация объектов энергетики и коммунальной сферы. В документе предусматриваются также меры организационного характера, среди которых дальнейшая подготовка органами местного самоуправления программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, а также подготовка органами исполнительной власти субъектов РФ графиков регистрации прав государственной и муниципальной собственности на объекты энергетики и коммунальной сферы, в том числе и на бесхозяйные объекты. В связи с этим планируется отнести объекты коммунальной инфраструктуры к единым имущественным комплексам, что упростит и снизить стоимость кадастрового учета и регистрации прав на такие объекты. Предусматривается также подготовка проекта указа Президента РФ о включении в систему показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ показателя, характеризующего выполнение органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления полномочий в сфере регулирования жилищно-коммунального комплекса.
Система регулирования тарифов в настоящее время находится в процессе реформирования. При этом законодательная база еще не до конца сформирована, как на региональном, так и на местном уровне. Существующая модель регулирования тарифов предполагает, что при установлении тарифов органы регулирования субъектов РФ должны учитывать установленные Федеральной службой по тарифам предельные индексы в среднем по субъектам РФ. Органы регулирования муниципальных образований в свою очередь обязаны ориентироваться на предельный индекс, установленный органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования. В связи с осуществлением полномочий по регулированию тарифов одной из основных задач местных властей следует назвать формирование профессиональных служб регулирования тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Реформирование отрасли жилищно-коммунального хозяйства неизбежно приведет к вопросу целесообразности дальнейшего существования муниципальных (унитарных) предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Будучи собственником таких предприятий, муниципальные образования при формировании производственной и инвестиционной программ МУПов окажутся в двойственной ситуации: представительные органы будут утверждать такие программы в отношении имущества муниципального образования, что может привести к завышению стоимости инвестиционных программ, что в дальнейшем выразится в завышенной стоимости коммунальных ресурсов и услуг для потребителей. В связи с этим важнейшей проблемой остается отсутствие в муниципальных образованиях программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, а также денежных средств в местных бюджетах на ее разработку.
Можно сделать вывод о том, что в настоящее время государственная политика в области тарифного регулирования направлена на ограничение полномочий органов местного самоуправления. Последним отводится значительная роль в разработке местных комплексных программ, направленных на привлечение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство. Однако этот процесс происходит путем установления надбавок к тарифам, то есть лицом, инвестирующим в жилищно-коммунальное хозяйство, в конечном итоге оказывается потребитель коммунальных ресурсов. Процесс централизации полномочий по тарифному регулированию вызван многочисленными нарушениями в принятии управленческих решений на местном уровне, что в итоге сказывалось и на потребителях, и на производителях коммунальных ресурсов. Итогом таких взаимоотношений являлось установление социально и экономически необоснованных тарифов, рост неплатежей в жилищно-коммунальной сфере, социальная напряженность. В существующих условиях необходимо усилить методическую помощь органам местного самоуправления, преимущественно, в разработке инвестиционных программ для предприятий жилищно-коммунального комплекса и их мониторинге
