Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Доктринальные и нормативно-правовые подходы к определению «компетенции», «полномочий» и «предметов ведения» органов местного самоуправления 15
1. «Компетенция», «полномочия», «предметы ведения» органов местного самоуправления: соотношение понятий 15
2. Нормативно-правовые основы в сфере землепользования и строительства 43
Глава 2. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства 67
1. Реализация полномочий органов местного самоуправления при осуществлении территориального планирования 67
2. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования 94
3. Реализация полномочий по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд 113
4. Реализация полномочий органов местного самоуправления на этапе планировки территории 134
5. Реализация полномочий органов местного самоуправления по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию 151
Заключение 170
Библиография 175
- «Компетенция», «полномочия», «предметы ведения» органов местного самоуправления: соотношение понятий
- Нормативно-правовые основы в сфере землепользования и строительства
- Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования
- Реализация полномочий по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд
«Компетенция», «полномочия», «предметы ведения» органов местного самоуправления: соотношение понятий
Автором аргументированно доказывается необходимость введения института муниципального строительного контроля при осуществлении градостроительной деятельности, что свидетельствует о важности теоретической разработки данного вопроса.
В работе проведен глубокий анализ института публичных слушаний, в результате которого автор приходит к выводу о необходимости расширения круга субъектов публичных слушаний, как гарантии права граждан на местное самоуправление.
На основе объединения концептуальных представлений о местном самоуправлении в диссертационном исследовании проведен авторский анализ компетенции органов местного самоуправления и ее элементов.
В сфере профессиональной компетенции и ответственности местного самоуправления проанализированы разнообразные классификации полномочий органов местного самоуправления, раскрыты их функциональные характеристики. Практическая направленность работы позволяет рекомендовать сформулированные автором предложения, касающиеся изменения отраслевого законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства, в качестве возможных путей совершенствования правовых основ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. С точки зрения правовой доктрины структура компетенции органов местного самоуправления как одного из уровней публичной власти не должна отличаться от структуры компетенции других органов публичной власти. Вместе с тем, конституционная модель местного самоуправления предусматривает юридическую конструкцию «вопросы местного значения» наравне с такими элементами как «полномочия» и «предметы ведения». Отсутствие единого теоретического подхода к содержанию понятия «вопросы местного значения» и отказ законодателя от классической доктринальной структуры компетенции органов местного самоуправления приводит к неоднозначности толкования обозначенных понятий.
2. В целях единообразного толкования положений законодательства, касающихся вопросов компетенции и полномочий органов местного самоуправления, представляется необходимым выделить следующие элементы компетенции органов местного самоуправления: предметы ведения - вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления на основании соответствующего закона, непереданные государственные полномочия, правом на осуществление которых обладают органы местного самоуправления.
3. В целях установления единого порядка принятия решений о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципальных образований и приведения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством необходимо дополнить Градостроительный кодекс РФ положением о том, что решение о подготовке схемы территориального планирования принимается представительным органом местного самоуправления, а также положением о том, каков порядок принятия этих решений.
4. При проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности принципиальное значение имеет соблюдение прав и законных интересов всех заинтересованных лиц. В связи с этим необходимо расширить круг субъектов публичных слушаний в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрев, что правом участия в публичных слушаниях обладают все лица, чьи права и законные интересы могут быть затронуты и тем более нарушены принятыми решениями.
5. Необходимо расширение возможностей населения при реализации права на участие в местном самоуправлении посредством института публичных слушаний. Представляется рациональным создание электронного оповещения о предстоящих публичных слушаниях зарегистрированных пользователей портала государственных услуг на Интернет-сайте http://www.gosuslugi.ru/, а также создание возможности электронного голосования посредством ресурсов указанного Интернет-сайта.
6. Принятие федеральных законов, закрепляющих особый упрощенный порядок резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, свидетельствует об отсутствии достаточного регламентирования этого института в Гражданском и Земельном кодексах РФ. Таким образом, следует ограничить принятие специальных федеральных законов, упрощающих общую процедуру изъятия земельных участков, посредством закрепления в Кодексах иного (упрощенного) порядка резервирования и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Необходимо нормативно предусмотреть, что земельный участок, подлежащий изъятию, может быть использован только в тех целях, которые указаны в решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Нормативно-правовые основы в сфере землепользования и строительства
К вопросам местного значения поселения, городского округа и внутригородского района относятся также утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. К вопросам местного значения поселения и городского округа: создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), обеспечение проживающих в поселении и городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (п. 7 ст. 14, п. 6 ст. 16); организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения или в границах городского округа (п. 19 ст. 14, п. 25 ст. 16); утверждение генеральных планов поселения или городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения или городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (при этом полномочия по резервированию земель и возможность их изъятия закреплены и за муниципальным районом), осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений (п. 20 ст. 14, п. 26 ст. 16).
Исключительно к ведению муниципального района относится утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории (п. 15 ст. 15).
К вопросам местного значения муниципального района и городского округа относятся такие полномочия, как ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района или городского округа (п. 15 ст. 15, п. 26 ст. 16), а также обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района или городского округа, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом (п. 32 ст. 15, п. 41 ст. 16).
Закрепление в Законе вопросов местного значения за одним видом муниципального образования и не включение этих же вопросов в компетенцию других видов муниципального образования, на наш взгляд, является нелогичным в общей системе нормативного правового регулирования в сфере землепользования и строительства. Так, например, полномочия в сфере муниципального земельного контроля за использованием земель закреплены только за поселениями и городскими округами. Вместе с тем, ст. 72 Земельного кодекса РФ содержит положение о том, что муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления, то есть федеральный законодатель закрепляет право на осуществление земельного контроля за всеми видами муниципальных образований. При этом п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ содержит отсылочно-бланкетную норму, которая устанавливает, что муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочия органов местного самоуправления в сфере земельного контроля за использованием земель и установление порядка его осуществления, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов РФ.
Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования
Спецификой градостроительного и земельного законодательства является отсутствие четкого отнесения правоотношений в этих сферах в плоскость исключительно градостроительных норм или норм земельного законодательства. Это обусловлено в первую очередь тесной связью самих земельных участков с объектами строительства на них.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования неразрывно связаны с полномочиями органов местного самоуправления в сфере строительства, а потому их необходимо рассматривать в совокупности.
Для раскрытия содержания полномочий в обозначенных сферах предпочтительно дифференцировать их в зависимости от этапов осуществления строительства в связи с тем, что, во-первых, сам федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ использует данную последовательность при определении соответствующих глав Кодекса, во-вторых, последовательное рассмотрение полномочий органов местного самоуправления на каждом этапе строительства позволит сформулировать общие выводы применительно ко всей полноте деятельности органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства.
Таким образом, необходимо выделить следующие этапы: территориальное планирование, градостроительное зонирование, резервирование и изъятие земельных участков, планировку территории, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.
При этом следует отметить, что резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд является не единственным институтом земельного права, в котором органы местного самоуправления наделены определенными полномочиями. Вместе с тем, права и обязанности органов местного самоуправления в отношениях права собственности на земельные участки или права передачи земельных участков в аренду лежат в плоскости гражданского права, а потому идентичны правам и обязанностям иных участников гражданского оборота, в связи с чем, данные правоотношения не являются предметом диссертационного исследования, так как особенности правового регулирования деятельности, а также отличные от иных участников гражданского оборота полномочия у органов местного самоуправления в обозначенных правоотношениях отсутствуют.
В качестве условий устойчивого развития территорий Градостроительный кодекс РФ называет территориальное планирование и градостроительное зонирование112. Закон определяет территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1).
Функции территориального планирования связаны с определением назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9).
Градостроительный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень документов территориального планирования муниципальных образований. К ним относятся: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.
В содержание схемы территориального планирования муниципального района входят положение о территориальном планировании, а также карты планируемого размещения объектов местного значения муниципального района; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; карта функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).
Положения о подготовке и утверждении схем территориального планирования муниципального района, а также особенности согласования проекта данных схем установлены в ст. 20-21 Градостроительного кодекса РФ.
Схема территориального планирования муниципального района, а также внесение в нее изменений утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Вместе с тем, Градостроительный кодекс РФ не содержит положения о том, кто именно (какой орган местного самоуправления) осуществляет подготовку проекта этой схемы или же принимает решение о подготовке схемы территориального планирования муниципального района. Часть 2 ст. 20 Градостроительного кодекса РФ устанавливает лишь то, что подготовка проекта осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При этом ст. 9 Градостроительного кодекса РФ также не содержит положений о том, какие органы местного самоуправления осуществляют подготовку документов территориального планирования.
Реализация полномочий по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд
Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на срок не более чем два года.
Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561169, утверждающим Положение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд. Решение о резервировании земель принимается на основании документации по планировке территории; документов территориального планирования в случаях создания особо охраняемых природных территорий, размещения объектов обороны и безопасности; или государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр.
В соответствии с п. 5 Положения, решение о резервировании земель должно содержать: а) цели и сроки резервирования земель; б) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель; в) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель; г) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель. Следует обратить внимание, что Федеральный закон от 23.07.2013 № 247-ФЗ «О внесении изменений в статью 70.1 Земельного кодекса
Федерации»170 закрепил дополнительные основания резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского, внутреннего водного, железнодорожного и воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения. В отличие от порядка резервирования земельных участков, нормативные правовые акты подробно не регламентируют порядок подготовки, принятия решения, сам порядок выкупа земельного участка, вместе с тем, в общем виде порядок деятельности органов публичной власти при изъятии земельных участков можно представить следующим образом: 1. Принятие решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка (земельных участков) для государственных или муниципальных нужд. 2. Уведомление собственника, а также землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельного участка о принятии решения об изъятии земельных участков, осуществляемое не позднее чем за год до предстоящего изъятия. 3. Государственная регистрация названного решения в Едином государственном реестре прав с последующим уведомлением собственника. 4. Заключение соглашения о выкупе земельного участка (договора купли-продажи земельного участка) и составление передаточного акта между органом публичной власти, изымающим земельный участок, и собственником земельного участка при согласии последнего.
В случае отсутствия такого согласия уполномоченный орган публичной власти предъявляет иск о выкупе земельного участка в суд. Он может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о принятии решения об изъятии. 5. Уплата собственнику выкупной цены за земельный участок. 6. Государственная регистрация перехода права собственности на земельный участок.
Перечисленные элементы составляют общий порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами РФ. Вместе с тем, по сложившейся в последние годы практике вопросы резервирования и изъятия земельных участков на отдельных территориях Российской Федерации урегулированы специальными федеральными законами.
В связи с проведением на территории Российской Федерации XXII Олимпийских и XI Паралимпийских зимних игр был принят Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»171, который установил специальный порядок изъятия и резервирования земельных участков на территории Краснодарского края в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года.
Детальный порядок резервирования и изъятия земельных участков установлен ст. 15 Закона.
Так, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения принимается администрацией Краснодарского края.
