Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства 15
1.1. Место и роль полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципальных полномочий.. 16
1.2. Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства 39
1.3. Общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации в зарубежных странах 74
ГЛАВА II. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и их праворсализация 99
2.1. Конституционно-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства 99
2.2. Особенности правореализации полномочий органов местного самоуправления в области водоснабжения, теплоснабжения, тарифного регулирования и финансирования отрасли ЖКХ 138
2.3. Современные правовые проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства 171
Заключение 195
Список использованной литературы 201
- Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства
- Общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации в зарубежных странах
- Особенности правореализации полномочий органов местного самоуправления в области водоснабжения, теплоснабжения, тарифного регулирования и финансирования отрасли ЖКХ
- Современные правовые проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня в целях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации необходимо создать условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципальных образований путем как увеличения доходной части местных бюджетов, так и определения правовой компетенции органов местного самоуправления. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.
Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств).
В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организации с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.
В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.
В целом в нашей стране отрасль ЖКХ остается непрозрачной, закрытой, коррупционной. С момента распада СССР не получилось создать конкурентный рынок коммунальных услуг: на смену монополиям местного значения приходят новые монополии, аффилированные с крупными энергетическими компаниями и финансовыми структурами, подконтрольные должностным лица различного уровня вертикали власти (названная проблема будет рассмотрена более детально ниже).
Одним из достижений реформы ЖКХ стал переход на полную оплату потребителями коммунальных услуг, однако с каждым днем возрастает физический износ объектов коммунальной инфраструктуры; учащаются аварии систем жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.
В настоящее время в Российской Федерации законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ, не определена и правовая связь между жилищной отраслью и коммунальной.
Следствием чего стало отсутствие законодательно установленного понятия «жилищно-коммунальное хозяйство».
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами:
- жилищно-коммунальное хозяйство – традиционная сфера деятельности органов местного самоуправления;
- разграничение контрольных функций за соблюдением законности предоставления коммунальных услуг между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах собственных полномочий;
- проблемы тарифного регулирования при решении вопросов местного значения.
Для решения накопившихся проблем требуются сложные, комплексные, системные решения, обеспечивающие кардинальное улучшение качества жизни населения и повышающие эффективность отрасли жилищно-коммунального хозяйства.
В связи с чем автор считает необходимым выработать принципиально новую концепцию развития ЖКХ и реализовать ее в федеральном законе «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».
Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства, по нашему мнению, его принятие – вопрос времени.
Названные проблемы определили в конечном итоге выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Целевого, комплексного, системного и правого анализа регулирования сферы ЖКХ в рамках конституционного и муниципального права в России до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные правовые аспекты организации управления коммунальным хозяйством, формирования и развития исследовались в трудах известных ученых правоведов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, С.А. Бурмистровой, В.Н. Бутылина, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовского, В.В. Григорьева, А.А. Демко, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, B.C. Кронского, А.М. Курамшина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.П. Логвинова, Г.В. Мальцева, Р.С. Мулукаева, Е.А. Незнамова, И.В. Нечай, О.П. Ольфиренко, В.А Пертцика, А.В. Пикулькина, Ю.В. Попова, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеев, В.В. Таболина, Н.А. Тарасьян, Д.О.Тепляков, В.И. Фадеева, Е.В. Шишкиной, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина и других.
В настоящее время в связи с институциональным реформированием общества, местного самоуправления, развитием рыночных отношений необходимо также отметить научные труды, О.Е. Бессоновой, В.В. Бузырева, Т.М. Говоренковой, В.И. Коробко, В.С. Чекалина.
Иные вопросы развития отрасли ЖКХ рассматривались А.А. Алпатовым, Р.М. М.Д. Фатиевым. Среди зарубежных теоретических разработок значительную роль ученые отводят трудам А. Вебера, К. Еассерта, А. Рисса, И. Рёдлиха и др.
В свою очередь автор считает важным подчеркнуть, что правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства как комплексной проблемы в юридической науке практически не рассматривалось. Конституционные и муниципальные аспекты, которые проанализированы в настоящей диссертации, еще не получили должного научного осмысления в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоизученных. Говоря более предметно, не исследовалась проблема отсутствия единообразия в правотворческой и правоприменительной практике решения вопросов ЖКХ как на территории отдельного региона, так и государства в целом.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в отношении реализации своих полномочий в коммунальной отрасли.
Цель и задачи исследования. Целью является анализ существующих теоретических и практических правовых моделей осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ, проблем в названной сфере в условиях финансовой нестабильности, с учетом коррупционного и иных факторов. Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи:
- изучить основополагающие научные труды российских и зарубежных ученых, посвященные муниципальным правовым проблемам в сфере ЖКХ;
- определить место и роль полномочий органов местного самоуправления в системе муниципальных полномочий;
- исследовать федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ;
- классифицировать полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ;
- определить общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;
- исследовать конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;
- выявить противоречия между нормативным регулированием сферы ЖКХ федерального, регионального и муниципального уровнями власти;
- обобщить судебную практику проблемных вопросов в указанной сфере;
- выявить особенности правореализации полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;
- раскрыть проблемы прозрачности и доступности в понимании распределения прав и обязанностей участников коммунального комплекса;
- выявить логическую связь повышения авторитета публичной власти от рационального конституционно-правового регулирования сферы ЖКХ;
- обосновать необходимость разработки и принятия федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».
Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания: диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, а также такие общенаучные и частнонаучные методы, как системный и структурный анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, статистический.
Теоретическую базу диссертации составили фундаментальные труды ученых правоведов, работы отечественных и зарубежных авторов, в области публичного и частного партнерства по проблемам реформы ЖКХ, местного самоуправления, государственных и муниципальных финансов и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, также международные правовые акты и законодательство зарубежных стран, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, третейских судов, проанализировано более 100 подзаконных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, более 50 актов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили практика конституционного и муниципально-правового регулирования коммунального хозяйства и опыт реализации соответствующих правовых норм, отраженный, в частности, в судебной практике, обобщениях и анализе судебной практики арбитражных судов, судов общей юрисдикции, третейских судов. Кроме того, в качестве практического материала использовалась статистическая информация, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов, уставы муниципальных образований, локальные акты ресурсоснабжающих организаций, публикации периодической печати, а также данные социологических опросов.
Кроме того, эмпирической основой диссертационного исследования послужили результаты проведенных первичных исследований, включающих опросы и анкетирование специалистов в области ЖКХ, а также структурированные интервью названных специалистов.
В качестве вторичной информации использовались материалы статистической и внутренней отчетности предприятий ЖКХ различных форм собственности, управляющих компаний (ТСЖ), информационных порталов и сайтов, а также официальных сайтов публичных органов власти различного уровня.
Вышеназванный перечень научных инструментов дал реальную возможность автору комплексно, всесторонне проанализировать, обобщить, классифицировать различные по своей правовой природе полномочия органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере.
Научная новизна исследования. Настоящее диссертационное исследование отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы правового регулирования государственного сектора экономики.
В представленном автором комплексном диссертационном исследовании впервые:
– предлагается конституционно-правовая трактовка понятий «жилищно-коммунальное хозяйство», «полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства»;
– с позиции науки муниципального права проанализировано становление и развитие полномочий муниципальных органов в коммунальной отрасли;
– даны основные характеристики полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
– выявлены новые способы уменьшения конфликтности общественных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства путем разрешения споров третейскими судами;
– с позиций науки муниципального права исследованы современные подходы к регулированию компетенции органов публичной власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обобщен имеющийся негативный и позитивный опыт;
– предложены новые механизмы правового регулирования жилищно-коммунальной отрасли путем расширения контрольных полномочий органов местного самоуправления в названной области.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ представляют собой определяемую федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований и иными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на управление, организацию и контроль в сфере ЖКХ, а также создание инфраструктуры ЖКХ, для обеспечения надлежащего оказания услуг в названной сфере.
2. Создание правового механизма муниципального контроля в сфере ЖКХ заключается в наделении органов местного самоуправления правом применять штрафные санкции к управляющим компаниям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам и прочим организациям за ненадлежащее исполнение своих обязательств.
3. Периодизацию становления полномочий органов местного самоуправления автор диссертационного исследования предлагает рассматривать как пять взаимосвязанных исторических этапов: первый этап характерен для догосударственного, общинного самоуправления; второй этап – формирование правовых основ самоуправления в ЖКХ – X по XVII век; третий этап централизация самоуправленческих начал в ЖКХ – с XVII века по октябрь 1917 года; четвертый (советский) этап характеризуется отсутствием местного самоуправления как института публичной власти, однако в ходе государственного управления на местах были заложены основы для формирования полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ в период с 1917 по 1991 годы; пятый (современный) этап – с 1991 г. по настоящее время.
4. Автором диссертационного исследования предложена следующая классификация полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ: по группам полномочий: общие (полномочия в жилищной и коммунальной сфере) и специальные (подотраслевые) полномочия в ЖКХ; полномочия по управлению ЖКХ; полномочия по вопросам, имеющим наибольшее (наименьшее) значение для обеспечения жизнедеятельности населения: обязательные и необязательные (факультативные); полномочия по источнику финансирования; координационные полномочия; разрешительные полномочия (лицензирование деятельности управляющих компаний, аттестации работников в сфере ЖКХ и т.п.); полномочия по контролю субъектов жилищно-коммунальных правоотношений; по объекту правового регулирования: полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере; по субъекту правового регулирования: полномочия, осуществляемые исполнительными органами местного самоуправления, и полномочия, осуществляемые представительным органом местного самоуправления; по назначению: общие и специальные; по способу действия: полномочия по управлению, контролю, организационные и координационные полномочия, разрешительные полномочия; по предметам ведения; по времени действия - постоянные и временные (срочные полномочия (меры) при авариях на объектах ЖКХ).
5. В целях борьбы с коррупцией в сфере ЖКХ следует ввести законодательный запрет на право замещать руководящие должности, например, главе муниципального образования, его заместителям, их близким родственникам и другим, в органах управления (совет директоров, председатель правления или совета директоров и т.п.) ресурсоснабжающих организаций. В связи с чем орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Подобный запрет должен сопровождаться различными видами юридической ответственности для лиц, нарушающих его.
6. Предложены новые способы уменьшения конфликтности общественных отношений в сфере ЖКХ путем разрешения споров третейскими судами.
К правам местного самоуправления следует отнести: обеспечение условий для создания третейского суда, рассматривающего споры с участием ресурсонабжающих организаций, управляющих компаний граждан и других, право исполнительно-распорядительного органа муниципального образования передавать споры на разрешение третейского суда субъектов жилищно-коммунальных правоотношений, право установления муниципальным районом технологических норм оказания услуг ЖКХ с учетом географических и климатических особенностей месторасположения муниципального образования.
В свою очередь, разрешение данного вопроса потребует внесения изменений в абзац 2 части 2 статьи 3 Федерального закона от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации», а именно исключения из нормы «и органах местного самоуправления».
7. Для снижения нагрузки на местный бюджет, по нашему мнению, необходимо законодательно запретить возлагать на муниципальные образования финансовые обязательства по возмещению ресурсоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.
В свою очередь принятие названной нормы потребует внесения изменений в Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Градостроительный кодексы РФ, целый ряд федеральных законов, а также законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.
8. Необходимо дополнить статью 15 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» частью 8 и изложить ее в следующей редакции: «Отсутствие региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов не является препятствием для предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда муниципальному образованию, органом которого утверждена муниципальная адресная программа».
9. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в области ЖКХ напрямую зависит от ресурсоснабжающих организаций (естественных монополий). При таких обстоятельствах из программы развития конкуренции в Российской Федерации следует исключить пункт «упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса».
Пункт «обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений» после слов «выкупа арендуемых помещений» следует дополнить следующим: «за исключением коммунальных предприятий, действующих в сферах электро-, тепло-, газо- и водоснабжении».
10. Дополнить статью 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» частью 3.1: «В случае отсутствия в уставе муниципального образования указания на определение компетенции органа местного самоуправления на установление тарифов, касающихся коммунальных услуг, такой орган местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты об утверждении тарифов за предоставляемые коммунальные услуги, поскольку они будут считаться принятыми неуполномоченным органом. Такое решение будет являться недействующим, как принятое неуполномоченным на то органом и подписанное неуполномоченным лицом, и не может порождать юридических последствий, а потому возлагающим на потребителей незаконных обязанность по уплате коммунальных услуг по таким тарифам».
11. В законах субъектов РФ следует закрепить критерии оценки эффективности деятельности муниципальных образований в названной области, устанавливаемых в трех направлениях: устойчивость (стабильность), качество, эффективность. В направлении устойчивость выделить критерии аварийности, конфликтности, доступности. В направлении качество выделить критерии надежности, благоустроенности, открытости. В направлении эффективность выделить экономический критерий, нормотворческий, кадровый.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования предложения и выводы развивают и дополняют ряд муниципально-правовых институтов.
Исследуемые в диссертации вопросы муниципально-правового регулирования жилищно-коммунального хозяйства определяют теоретически важный аспект в структуре актуальных проблем современной теории конституционного и муниципального права. Создание качественной теоретической базы в области регулирования жилищно-коммунального хозяйства позволит решить задачи становления в России социального государства, повысить устойчивость государственной системы, придать прозрачность проводимой политике в области приватизации ресурсоснабжающих предприятий.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем результаты выводы и предложения могут быть использованы практическими работниками органов государственной власти и управления, осуществляющими свою деятельность в сфере правовой реализации полномочий органов местного самоуправления, а также научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями.
Результаты исследования могут использоваться также в преподавании цикла юридических и экономических наук: административное право, муниципальное право, спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права и международного права юридического института Северо-Кавказского федерального университета.
Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах: Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций за лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (27–29 мая 2009 г., г. Москва), международной научно-практической конференции «Преподавание и исследование сравнительного конституционного права в современной России: вызовы времени и пути модернизации юридического образования» (10-20 октября 2009 г., г. Санкт–Петербург), Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2011», (11-15 апреля 2011 г., г. Москва), III Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества» (29-30 июня 2011 г., г. Москва), Межвузовской научно-практическая конференция студентов и аспирантов «МГЮА имени О.Е. Кутафина: история и современность» (21-22 октября 2011 г., г. Москва), I Ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Право и бизнес» (7 июня 2012 г., г. Москва), Международной научно-практической конференции «Правовая политика и модернизация государственности» (Ставрополь, СКФУ, 13-14 декабря 2012 г.)
Положения диссертации используются в учебном процессе Северо-Кавказского федерального университета при чтении курса лекций по муниципальному праву. Внедрены в практическую деятельность отдела анализа и обобщения судебной практики, законодательства и статистики Арбитражного суда Ставропольского края и управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска.
Структура диссертационного исследования включает введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список использованной литературы.
Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства
Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления». Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования.
СЕ. Чаннов отмечает, что любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения.3
Вместе с тем по своей сути и фактическим обстоятельствам вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.
По нашему мнению, вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.
Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что «в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса, между поселениями, муниципальными районами, городскими округами».
Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции, как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения» органов местного самоуправления.
Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные друг от друга признаки. Однако, по нашему мнению, при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина «компетенция», аккумулирующего все правовые признаки остальных.
Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.
Так, можно отметить, что между «предметами ведения» и «компетенцией» существует взаимосвязь.
Компетенция органов местного самоуправления определяется из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления.2
Королев Л Н., Плешакова О.В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М.:
Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М.: Изд-во ПРИОР, 2001. - С.41 Под предметами ведения органа местного самоуправления О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев понимают сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган.
Схожие понятия дают И.А. Азовкин2, К.Ф. Шеремет3, Н.А. Тарасьян.4 По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве по своей сути, являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.
При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.
Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.
Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъектно-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетенции.
Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица.5
На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии.1
Б.М. Лазарев отмечал, что компетенция органа - это один из главных факторов, от которых зависит его структура, очерчивание правовыми нормами компетенции является непременным условием проведения в жизнь принципа ответственности в управлении.
Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.3
Ю.А. Тихомиров отмечал, что «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это - объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это -коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление».4
Общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации в зарубежных странах
В губерниях создаются отделы коммунального хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочий «по вертикали» (от государственного центра) и «по горизонтали» (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи. При отсутствии средств в соответствии с известным мировым опытом приоритеты отдаются сохранению и восстановления жилья, строительство жилья отложено на будущее. «Собирание коммун» в «борьбе с главкизмом» проходит в острой борьбе. В решении задачи сохранения и восстановления жилья выделяются три основных направления: 1. Ограничение вмешательства советских органов в эксплуатацию жилых зданий; 2. Создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья; 3. Профессионализация эксплуатации жилья. Правящая партия вынужденно отступает, вводя весной 1921 года новую экономическую политику, допускающую в ограниченных формах многоукладную собственность и рынок.
Февральская революция полностью изменила историю государства, и 1917 стал годом рождения советской системы ЖКХ. Был принят Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 ноября (6 декабря) «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и Декрет ВЦИК от 6(29) декабря «О запрещении сделок с недвижимостью». В результате все жилье, которое в дореволюционной России было в основном частным, перешло в государственную собственность.
Система управления многоквартирными домами была запутана и не прозрачна.
В Ставропольском крае днем рождения системы ЖКХ принято считать 9 марта 1920 года, когда был образован Ставропольский губернский отдел коммунального хозяйства исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
К декабрю 1921 года Ставропольским губернским коммунальным отделом оформлено в муниципальную собственность 169 домов, отремонтировано 156.
Советский период электрификации края начался в 1922 году, когда ставропольский губисполком утвердил план, по которому она начиналась с крупных сел губернии - Медвежьего, Александровского, Благодарного и Винодельного.
Муниципализированный домовой фонд, оцененный в 100 миллионов рублей, стал основным имуществом коммунального хозяйства. В его ведении находились: эксплуатация всего домового хозяйства, пожарная охрана округа, дороги, городские парки и бульвары.
Окружной отдел местного хозяйства охватывал Пятигорск, Георгиевск, Ессентуки, Кисловодск, Железноводск, Минеральные Воды, Моздок и Прикумск, а также Арзгирский, Воронцово-Александровский, Горячеводский, Прохладненский и Степновский районы.
Днем создания отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Республике Дагестан считается с 1926 г., когда был сформирован Коммунальный отдел в составе НКВД.
В более поздний период, а именно в 1931 году, был создан Народный Комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, основной целью которого являлось централизованное управление коммунальным хозяйством.
В 1941 году в Орджоникидзевском районе Ставропольского края широко разворачиваются социалистические соревнования между домоуправлениями Буденновска, Пятигорска, Георгиевска, Моздока и Ворошиловска (Ставрополя).
По нашему мнению, необходимо затронуть и вопрос организации коммунального хозяйства в период Великой Отечественной войны 1941-1945 года. Нанесенный ущерб составил более чем 1,5 миллиона рублей. Но лишь временно, на период немецко-фашистской оккупации края, с 3 августа 1942 года по январь 1943, краевой отдел коммунального хозяйства прекращал свое существование. Благодаря самоотверженному труду работников ЖКХ Ставропольского края, его жителей, всего за три года коммунальное хозяйство края было восстановлено.
В то время Ставропольский отдел ЖКХ осуществлял руководство городскими и районными отделами коммунального хозяйства, краевыми трестами «Кавминэнерго», «Водоканал» и «Газводосвет», краевой конторой справочно-информационной службы, краевым бюро технической инвентаризации, филиалом института технического и комбинатом производственных предприятий. Была организована работа электростанций, водопроводов, бань, прачечных, гостиниц, парикмахерских. Отдел руководил благоустройством городских и районных центров, жилищным строительством и ремонтом жилого фонда.
Создание Министерства коммунального хозяйства (МКХ) РСФСР в 1946 году стало знаковым событием в сфере регулирования отрасли ЖКХ в советский период, ознаменовавшим возрождение отрасли.
Так, например, в Дагестане Министерство коммунального хозяйства ДАССР впервые возникло в 1946 году путем переименования в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета ДАССР от 30 марта 1946 года Комиссариата коммунального хозяйства ДАССР, находившегося до этого времени в ведении СНК ДАССР и Наркомхоза РСФСР.
Впоследствии постановлением Совета Министров ДАССР от 21 января 1949 г. было утверждено Положение о Министерстве коммунального хозяйства ДАССР и его местных органах.
На министерство возлагалось руководство развитием жилищного и коммунального хозяйства в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, эксплуатация развития жилищного фонда и их коммунальных предприятий и оказание помощи в благоустройстве районных сельских центров ДАССР. Годами бурного развития жилищно-коммунального хозяйства стали 50-60 гг. В середине 50-х большими темпами развивается массовое жилищное строительство, а в середине 1960-х символом преодоления жилищной проблемы стало возведение «хрущёвок». Произошла своеобразная «жилищная революция» - масштабное строительство жилья для советских семей.
Семидесятые годы также отмечены высокими темпами строительства, ростом объема и качества услуг населению. В это время появляются первые попытки экономического реформирования ЖКХ, которые сводились к совершенствованию структуры управления отраслью.
Пробелы законодательства в сфере управления ЖКХ проявлялись в период 70-80-х годов.
По мнению М.Н. Кондратьевой, «уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и городского) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 года № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование». Аналогичной позиции придерживается В.В. Григорьев: «Эти документы способствовали некоторой активности и улучшению работы городского хозяйства, но в целом преимущественных изменений не произошло, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ее отсталость и гуманность до сих пор требует к себе особого пристального внимания».
Особенности правореализации полномочий органов местного самоуправления в области водоснабжения, теплоснабжения, тарифного регулирования и финансирования отрасли ЖКХ
Тем не менее, в виде исключения, в Англии есть 4 города-графства с населением ниже 50 тысяч. В 1926 г. составлен законопроект о разрешении создавать города-графства лишь с населением выше 75 000.
Особняком стояло весьма оригинальное учреждение феодального типа, почти не подвергавшееся изменениям в течение пяти столетий. Это -корпорация лондонского Сити. Она избирается членами лондонских вольных цехов (, ведущими свое начало от средневековых гильдий и состоит из 206 простых советников и 36 ольдерменов, избираемых пожизненно. Ольдермены (старейшины) составляют особую верхнюю палату корпорации и выбирают на один год лорд-мэра, председательствующего в заседаниях корпорации, носящего особую средневековую форму и имеющего целый ряд почетных привилегий и прерогатив по представительству.
Корпорация имеет собственную полицию, заведует портовым санитарным управлением, содержит несколько мостов, центральные рынки, выбирает шерифов (судей) и т.п. В стороне от приведенных чисто муниципальных учреждений стоят комиссариат полиции, столичное водное управление, заведующее водоснабжением, столичное управление приютами (и госпиталями), портовое управление, торговый совещательный комитет, союзы общественного призрения, комиссары по заведованию сточными трубами, центральные речные управления и прочие учреждения, члены которых отчасти выбираются советами или городскими избирателями и отчасти назначаются правительством.
Так, представлялась организация коммунального хозяйства в Великобритании в начале XX века, учитывая консервативный характер организации публичной власти, во многом принципы организации к настоящему времени не претерпели существенных изменений, если не учитывать технологическую революцию.
Вместе с тем М.Н. Кондратьева отмечает, что России необходимо учитывать современный английский опыт, где на реформу ЖКХ ушло 15 лет. Англия долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 г. при лейбористах был введен запрет на отключение услуг водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно было принято балансирующее решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф. Качество коммунальных услуг в Великобритании - понятие четко не определено.
Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс. Кстати, в отличии от Англии в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии.1
Говоря о построении правовых отношений на основе договора концессии в сфере ЖКХ в современной России, необходимо отметить следующее.
В настоящее время в целях определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008 - 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Названная концепция, в частности, предусматривает реализацию специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе внедрение тарифного метода доходности инвестированного капитала, адаптацию концессионных договоров3
Мировой опыт реформирования ЖКХ многообразен. При этом не исключено, что в третьих странах могли бы найтись достаточно интересные решения, которые с успехом могли бы быть перенесены и на российскую почву.
Для выявления положительных моментов с целью их последующего внедрения в российское ЖКХ и для решения приоритетных жилищно-коммунальных задач М.Н. Кондратьева предлагает рассмотреть оказание коммунальных услуг в Южно-Африканской Республике.1
Конституция Южно-Африканской Республики (ЮАР) провозглашает, что муниципалитеты несут ответственность за то, чтобы горожане обеспечивались коммунальными услугами, необходимыми для того, чтобы удовлетворить их наиболее существенные нужды.
Муниципалитеты должны быть уверены, что жители соответствующих муниципальных образований имеют, по крайней мере, наиболее существенные коммунальные услуги, в которых они нуждаются. Наиболее существенными и значимыми из оказываемых услуг являются:
Эти услуги оказывают прямое и немедленное воздействие на качество жизни людей в поселении. Например, если поставляемая вода низкого качества или стоки регулярно не удаляются, это может вызвать серьезное ухудшение условий жизни. Низкое качество услуг также может создать трудности в привлечении бизнеса или промышленных предприятий в данное место и, соответственно, уменьшить количество возможных рабочих мест в поселении.
Раскрывая, анализируя полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, особенности их реализации в зарубежных странах, мы пришли к следующим выводам.
Трудности в разграничении полномочий между публичными органами власти в решении вопросов ЖКХ характерны абсолютно для всех государств вне зависимости от различных этапов исторического, экономического развития и принадлежности государства к той или иной правовой семье.
Задачами муниципальных образований в зарубежных странах являются самостоятельное регулирование в рамках закона всех вопросов местного сообщества, для осуществления которых они обладают как публично-правовой, так и гражданско-правовой правоспособностью и дееспособностью, также имеют право при выполнении своих задач выбирать между публично-правовой и частноправовой формой деятельности. Это право выбора приводит на практике к тому, что муниципалитеты создают предприятия в форме юридических лиц частного права, вверяют определенные функции в области общественного коммунального хозяйства, которые выполняются под контролем муниципалитета, что говорит о достаточно широких контрольных полномочиях со стороны муниципалитетов. Вопросы обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами в целях предоставления услуг надлежащего качества, обеспечения благополучия населения, поддержания высокого уровня комфорта для каждого отдельного гражданина имеют первостепенное значение в развитых странах. Использование международного опыта (особенно германского) позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.
Современные правовые проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства
Причем формой реализации названных полномочий будет выступать правотворческая и правоприменительная деятельность органов местного самоуправления, под которой понимается создание, изменение и отмена соответствующих нормативных правовых актов, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг по различным видам водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления и иным видам деятельности, гарантируя при этом комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.
Проведенный анализ жилищного законодательства показал, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных органов во многом дублируют друг друга, причем объем обязанностей органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере гораздо больше, чем у иных органов публичной власти.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131 -ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.1
К вопросам местного значения поселения, в частности, относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (пункт 3,4 статьи 14 Закона №131-ФЗ).
Таким образом, федеральное законодательство традиционно возложило обязанности по содержанию и обеспечению жилищно-коммунального комплекса на органы местного самоуправления. Сущность местного самоуправления заключается именно в удовлетворении нужд населения, т.е. решении вопросов местного значения.
М.Шаккум отмечает, что платежи за жилье и коммунальные услуги сегодня в России выше, чем за аналогичное жилье и услуги в ряде развитых европейских стран. А если «тарифы будут продолжать ежегодно расти в среднем на 15 процентов в год, то через 10 лет мы будем платить за эти же услуги в 4 раза больше». Именно поэтому, считает депутат, «время серьезного реформирования отношений в ЖКХ, а также технологического процесса» пришло.1
Сегодня назрела необходимость в пересмотре органами власти субъектов РФ и местного самоуправления нормативов потребления воды, тепла, услуг водоотведения в сторону уменьшения на основании данных о сокращении общих объемов потребления; разработать и утвердить региональные и муниципальные комплексные программы капремонта, программы развития коммунальной инфраструктуры, включая подпрограммы по энергосбережению.
В целях повышения активности органов местного самоуправления муниципальных образований, изучения и распространения положительного опыта по развитию жилищно-коммунального хозяйства и повышению благоустроенности муниципальных образований Правительство Российской Федерации с 2010 года проводит Всероссийский конкурс на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России»,2 что, по нашему мнению, является положительным аспектом, направленным на развитие здоровой конкуренции и эффективное межмуниципальное сотрудничество.
Кроме того, анализ федерального и регионального законодательства показал, что реформированием сферы ЖКХ занимаются различные системно-структурные образования: на федеральном уровне - это департаменты и комитеты, на региональном созданы целые министерства по развитию отрасли, на местном уровне комитеты и отделы. Указанное очерчивает лишь форму проблемы, создает дополнительную нагрузку на содержание бюрократического аппарата, а не решает ее и не раскрывает содержания. Также поражает огромное количество нормативных правовых актов. Это перегружает отрасль, вводит в заблуждение правоприменителей и потребителей коммунальных услуг, порождает коллизии, что приводит к неэффективности управления ЖКХ и нарушению прав граждан.
По мнению А.В. Безрукова, «местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федерации при всем ее многообразии».1
Самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции РФ в законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в ряде его постановлений, в том числе от 16 октября 1997 года № 14-П2 и от 30 ноября 2000 года № 15-П.3
Реализуя в соответствии с Конституцией РФ свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, в рамках которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно, законодатель не может действовать произвольно.
Принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения субъектами РФ, учитывать конституционную природу местного предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности.
Соблюдение этих требований является необходимым условием для обеспечения на законодательном уровне принципа равенства прав муниципальных образований как территориальных сообществ граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, что в сфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает, в частности, юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся в конечном счете одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года № 16-П).1
