Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Разграничение полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства.
1. «Градостроительство» как правовая категория 15
2. Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере градостроительства 28
3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства в условиях реформы местного самоуправления 52
Глава 2. Характеристика компетенции органов местного самоуправления в сфере градостроительства .
1. Деятельность органов местного самоуправления по территориальному планированию 69
2. Деятельность органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования 88
3. Деятельность органов местного самоуправления по разработке документации по планировке территории и развитию застроенных территорий 104
4. Участие органов местного самоуправления в сфере осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции
объектов капитального строительства 117
5. Ведение органами местного самоуправления информационных систем обеспечения градостроительной деятельности 127
Глава 3. Совершенствование механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
1. Совершенствование порядка предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и земель, государственная собственность на которые не разграничена 133
2. Основные направления совершенствования института публичных слушаний по вопросам градостроительства 155
3. Совершенствование механизмов регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях 163
Заключение 172
Библиография
- «Градостроительство» как правовая категория
- Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере градостроительства
- Деятельность органов местного самоуправления по территориальному планированию
- Совершенствование порядка предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и земель, государственная собственность на которые не разграничена
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы регулирования застройки городских территорий по-прежнему остаются одними из самых острых и актуальных проблем для современной России, особенно в свете реализации в нашей стране национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Несмотря на модернизацию градостроительного законодательства и предпринимаемые органами публичной власти меры, темпы застройки городских территорий значительно отстают от существующих потребностей населения. Объемы ежегодного жилищного строительства в городах в настоящее время достигли 60 млн. квадратных метров в год1, в то время как для полного удовлетворения потребностей граждан в жилье требуется вводить в эксплуатацию не менее 150 миллионов квадратных метров жилья в год . Россия сегодня вводит в строй жилья половину от того, что вводила 15 лет назад". В очереди на улучшение жилищных условий стоят 4,5 млн. семей, а время ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами - 15-20 лет4. Общая потребность в жилье составляет 1,57 миллиардов квадратных метров или 55 % к имеющемуся фонду.
Значительная роль в решении этих и других проблем в сфере градостроительства сегодня отводится местному самоуправлению. С разрушением в начале 90-х гг. системы централизованного планирования, финансирования и руководства инвестиционно-строительной сферой страны резко возросла роль муниципалитетов в регулировании соответствующих
1 Краткий обзор строительной деятельности за январь-декабрь 2007 года // [Электронный ресурс]
; Аналитическая записка об итогах жилищного строительства на
территории Российской Федерации [Электронный ресурс]. .
2 Круглик С. Темпы роста строительства на уровне 10 процентов делают его локомотивом экономики /
Интервью с главой Федерального агентства по строительству и ЖКХ записала О. Салабай [Электронный
ресурс]. —>.
J Яковлев В.В. Обсуждены проблемы финансирования строительства / доклад министра регионального развития на конференции: Строительный комплекс: практика привлечения финансирования // Строительная газега. 2005. 1 июля. С. 1-2.
4 См.: Федеральная целевая программе «Жилище» на 2002 - 2010 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 (СЗ РФ. 2001. № 39. Ст.3770).
отношений, поскольку именно они определяют градостроительную политику на территории муниципального образования путем утверждения и реализации градостроительной документации; являются тем первичным звеном публичной власти, куда обращаются лица, намеренные осуществить застройку той или иной городской территории; сопровождают практически весь процесс строительной деятельности, начиная от предоставления земельного участка под строительство и определения «пятна застройки» и заканчивая вводом в эксплуатацию законченного строительством объекта капитального строительства.
Вместе с тем, неэффективная деятельность органов местного самоуправления в этой сфере приводит к нарушению механизма регулирования градостроительной деятельности и появлению административных барьеров доступа на строительный рынок, непрозрачных и непубличных процедур предоставления земельных участков для строительства и определения их разрешенного использования. Как следствие, возникают высокие риски инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры для объектов жилищного строительства, появляется зависимость инвесторов и строителей от местных администраций при согласовании проектной документации, получении разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, происходит монополизация рынка жилищного строительства и значительный рост стоимости строительства жилья.
В большинстве российских городов сегодня отсутствует современная градостроительная документация, разработка и принятие которой возложена на органы местного самоуправления. Это влечет хаотичное (неустойчивое) развитие городских территорий, осуществление строительства без учета потребности соответствующей территории в энергоресурсах и объектах социальной инфраструктуры. Значительный урон городской среде наносит и так называемая «точечная застройка», которая существенно затрудняет
-5-дальнейшее развитие городских территорий, а в исторических поселениях разрушает архитектурные ансамбли.
Вопросы надлежащей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования застройки муниципальных образований неоднократно становились предметом критики со стороны высших должностных лиц государства, федеральных и региональных чиновников, союзов архитекторов и строителей. Этот аспект деятельности муниципалитетов обсуждался также и на IV Байкальском экономическом форуме (прошедшего 8-11 сентября 2008 г. в г. Иркутске), в ходе которого, глава Росстроя Сергей Круглик подчеркнул, что «главной проблемой пока остается выработка и выполнение правил землепользования и застройки на территориях муниципальных образований, необходимо доработать правовые нормы зонирования, проведения аукционов по продаже земли»5.
Особую остроту указанные проблемы приобрели в муниципалитетах Иркутской области, которая, обладая высоким экономическим потенциалом, отстает от большинства развитых регионов России по темпам застройки муниципальных образований6 и уровню развития регионального и местного нормотворчества в сфере градостроительства. Поэтому, исследование проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства основывается и на опыте ряда городов Иркутской области, таких как Иркутск, Братск, Ангарск, Шелехов и др.
Актуализация рассмотрения такого аспекта деятельности органов местного самоуправления как регулирование градостроительной деятельности, обусловлена и тем обстоятельством, что данная сфера общественных отношений стала точкой соприкосновения одновременно нескольких государственных реформ, таких как градостроительная и земельная реформы, реформа местного самоуправления и реформа
5Доклад Главы Росстроя С. Круглика в рамках IV Байкальского экономического форума [Электронный ресурс]. .
6 Строительство жилья в Иркутской области, ежегодно снижаясь (исключением был только 1999 г.), за 10 лет (с 1991 по 2001 гг.) сократилось в восемь раз (См.: Овсянникова И. Строительный комплекс: до вершины далеко // Экономика. Право. Менеджмент. 2001. 3-9окт. С. 3.).
разграничения государственных полномочий между различными уровнями публичной власти Российской Федерации. Это свидетельствует о многогранности, сложности и комплексности процесса регулирования градостроительной деятельности, и как следствие, необходимости поиска оптимальных путей организации и деятельности органов местного самоуправления в этой сфере.
Итак, актуальность избранной автором темы обусловлена, с одной стороны, важностью совершенствования механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства, и, с другой стороны, недостаточностью его научно-теоретического осмысления. Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости дальнейших научных исследований в области реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства с целью обеспечения застройки территории муниципальных образований с соблюдением принципов законодательства о градостроительной деятельности.
Степень научной разработанности темы диссертации. Современный этап развития российской правовой науки характеризуется повышением интереса к изучению и научной разработке вопросов градостроительства и роли в этой сфере общественных отношений органов местного самоуправления. В имеющихся научных работах недостаточно разработаны вопросы регулирования градостроительной деятельности как сферы деятельности местного самоуправления. Отсутствие достаточного теоретического осмысления указанной проблемы отражается и на качестве источников правового регулирования в сфере градостроительства на федеральном, региональном и местном уровнях, вследствие чего нормативная база реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере характеризуется рядом неточностей, противоречий и пробелов. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование проблем реализации полномочий муниципалитетов в сфере градостроительства на уровне диссертационного сочинения с целью
-7-выработки рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Существенное влияние на формирование авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Л.А. Бурылова, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянов, Игнатюк Н.А., А.И. Коваленко, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, Н. Миронов, В.В. Невинский, Е.А. Незнамова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, СИ. Шишкин, Е.С. Шугрина и др.
Комплексный подход к исследованию градостроительного законодательства обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных с осуществлением градостроительной деятельности органами местного самоуправления. В диссертационной работе были использованы научные труды таких ученых как: A.M. Абрамович, С.С. Алексеев, Н.А. Андрианов, А.П. Анисимов, Т. Афанасьева, В.П. Балезин, Л.Е. Бандорин, СВ. Беляева, Л.А. Бурылова, Е.И. Голынкер, В.П. Гринёв, В.Г. Давидович, Л.С Джомарджидзе, А.В. Иванов, Е. Ковалева, Н.И. Коваленко, А.Н. Королев, СА. Боголюбов, А.Г. Коркин, О.И. Крассов, С.А. Кузнецова, Э.С Набиуллина, СВ. Поленина, СА. Помещикова, И.А. Сарычева, И.М. Смоляр, Э.Н. Сокол-Номоконов, Н.С Тимофеев, Л. Терещенко, А.А. Транин, Э.К. Трутнев, А.А. Триггер, А.А. Уваров, Г.Д. Ханатаев, А.В. Хахалин, И.Т. Хламов, О.В. Черных, МЛ. Черняк и др.
При написании диссертации также использовались статистические и аналитические данные Федерального агентства по строительству и ЖКХ, Фонда «Институт экономики города», Управления государственной вневедомственной экспертизы и ценообразования Иркутской области,
-8-Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Администраций городов Иркутск, Братск и Ангарск. В процессе подготовки работы изучались также комментарии и опыт практических работников органов архитектуры и градостроительства Российской Федерации, Иркутской области и г. Иркутска, сотрудников проектных организаций ОАО «Иркутскгражданпроект», ОАО «Ирку тскпромстрой проект, работников строительной сферы.
Правовую основу диссертации составляют международные договоры, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, устанавливающее основы правового регулирования разграничения полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства, деятельности местного самоуправления в сфере градостроительной, предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и земель, собственность на которые не разграничена. Важнейшим федеральным законом, который детально исследовался при написании диссертации, стал Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый 29 декабря 2004 года. При проведении диссертационного исследования использовались правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере градостроительства, в частности, Иркутской области, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, автором детально анализируется и муниципальное нормотворчество, в основу которого были положены муниципальные правовые акты ряда городов Иркутской области, таких как Иркутск, Братск, Ангарск, Шелехов, Усолье-Сибирское и др.
Эмпирической базой исследования является: обобщение практической деятельности Министерства регионального развития РФ, Федерального агентства по строительству и ЖКХ, Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска, Службы государственного жилищного контроля и строительного . надзора Иркутской области, Управления государственной вневедомственной экспертизы и ценообразования
-9-Иркутской области, проектных институтов ОАО «Иркутскгражданпроект» и ОАО «Иркутскпромстрой проект». При написании диссертации использовался также личный профессиональный опыт работы автора в строительной компании.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс методов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Среди таких методов можно назвать: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический, функциональный, системный, метод правового моделирования и иные методы, широко применяемые в юридической науке.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере градостроительства.
Предметом диссертационного исследования выступают различные теоретические конструкции и концепции российских ученых, нормативные правовые акты, правоприменительная практика в области реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
Целью исследования является создание теоретической концепции функционирования механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности, одним из главных элементов которой является нормативно-правовое обеспечение соответствующих полномочий. Установленная цель диссертации включает в себя теоретическое рассмотрение вопросов разграничения полномочий в сфере градостроительства между уровнями публичной власти, реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности, а также анализ основных направлений развития и совершенствования законодательства в данной сфере общественных отношений.
Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
1) раскрыть содержание понятия «градостроительство»;
рассмотреть вопросы разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере градостроительства;
установить объем полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства;
выявить особенности реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности;
исследовать отдельные направления совершенствования механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства;
6) на основе полученных данных сформулировать выводы и
предложения диссертанта по совершенствованию градостроительного
законодательства и практики реализации полномочий органов местного
самоуправления в сфере градостроительства.
Научная новизна исследования состоит в том, что автор на уровне диссертационного сочинения комплексно и в совокупности исследовал научно-теоретические основы и практические аспекты реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
С принятием в России Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошло изменение подходов к регламентации общественных отношений в сфере градостроительства и регулировании этой деятельности органами местного самоуправления. В этой связи, автором предложены варианты законодательного решения отдельных вопросов, возникающих в практике реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
На защиту выносятся новые или имеющие элементы новизны теоретические положения и выводы.
1. Создание правовой дефиниции «градостроительство» является
безусловным достижением современного градостроительного
законодательства. Однако в ходе неоднократных кодификаций градостроительного законодательства трактовка этого понятия неоднократно менялась, при этом сформулированная дефиниция в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. представляется наименее удачной. Понятие «градостроительство» предлагается легально определить следующим образом: «Градостроительство (далее также — градостроительная деятельность) - деятельность по развитию городских округов и иных поселений, направленная на создание условий для благоприятного, комфортного и безопасного проживания граждан путем формирования в них оригинального архитектурного облика, а также производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».
2 Анализ практики предоставления земельных участков под строительство, находящихся на территории муниципальных образований -региональных столиц, свидетельствует о необходимости совершенствования механизма предоставления этих земель, в случае, когда распоряжение ими осуществляют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. С этой целью на уровне регионального закона (а не подзаконного акта) следует установить порядок взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам предоставления земельных участков; правила проведения аукционов по продаже земельных участков или прав на заключение договоров аренды на земельные участки; порядок распоряжения денежными средствами, полученных в результате проведения аукционов.
3. В целях предотвращения на местном уровне коллизий между
документами территориального планирования и градостроительного
зонирования в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. следует закрепить
такую последовательность принятия в муниципальном образовании
градостроительной документации, при которой в первую очередь будет
приниматься генеральный план, а во второю — правила землепользования и
застройки.
4. В рамках муниципального нормотворчества следует создать механизм
регулирования органами местного самоуправления строительной
деятельности, когда для её осуществления не требуется выдача разрешения
на строительство, устанавливающий: перечень видов строительной
деятельности, когда не требуется выдача разрешения на строительство; права
и обязанности лиц, осуществляющих в установленных случаях строительство
без получения разрешения на строительство; ответственность лиц,
осуществляющих такое строительство.
5. Совершенствование института публичных слушаний как элемента
механизма реализации муниципалитетами градостроительных полномочий
предопределяет необходимость подготовки на местном уровне трех
нормативных правовых актов: 1) о публичных слушаниях по обсуждению
проекта генерального плана; 2) о создании комиссии по подготовке проекта
правил землепользования и застройки и порядке проведения публичных
слушаний по обсуждению такого проекта; 3) правил землепользования и
застройки.
6. Нивелирование практики умышленного уничтожения объектов
культурного наследия («криминальных» поджогов) как способа получения
земельных участков под строительство может быть обеспечено посредством
совершенствования механизма исключения объектов культурного наследия
из реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации,
содержащегося в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В этой
- 13-связи предложено предоставить органам местного самоуправления право обращаться с инициативой об исключении объектов культурного наследия из реестра; установить сроки проведения государственной историко-культурной экспертизы и рассмотрения Правительством РФ соответствующего обращения, а также основания для отказа об исключении объекта культурного наследия из реестра.
7. Для эффективного регулирования застройки исторических поселений необходимо принятие органами местного самоуправления комплексных программ, направленных на реконструкцию и развитие исторических районов. Механизм реализации данных актов должен включать: перечень объектов культурного наследия, подлежащих сохранению; перечень мероприятий по их сохранению и сроки их реализации; объем и источники финансирования.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы для совершенствования законодательства в части совершенствования механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства. Речь идет о предложениях автора по внесению изменений и дополнений в Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и ряд подзаконных актов федерального, регионального и местного уровней.
Для органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в области градостроительства, органов местного самоуправления данная работа может иметь научно-практический интерес при подготовке проектов нормативных актов по вопросам застройки городов России и градостроительной документации.
Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета. Основные положения и выводы работы отражены в ряде публикаций в научных журналах, материалах научно-практических конференций, проведенных в Юридическом институте Иркутского государственного университета.
Материалы исследования используются в учебном процессе Юридического института ИГУ при преподавании курса муниципального права, в научной работе студентов.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных актов и специальной литературы.
«Градостроительство» как правовая категория
Одним из самых распространенных приемов правотворческой техники, широко используемых в законодательной деятельности, является помещение дефиниций в статьях и других структурных единицах текстов нормативных правовых актов.
Дефиниция - это краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные, качественные признаки предмета или явления7. Применительно к законодательному акту этот вид текста должен адекватно раскрывать содержание того или иного понятия, называть его родовые и(или) видовые признаки, включать характеристики в сжатой и обобщающей форме.
Основная особенность нормативных дефиниций заключается в том, что законодатель дает юридическому термину одно единственное определение, которое должно вобрать в себя все существенные для применения соответствующего предписания признаки, то есть такие, которые носят регулирующий характер, имеют правовое значение. Такие дефиниции следует признать предписаниями особого рода, которые должны органично о включаться в соответствующую нормативно-правовую материю . От содержания правовых дефиниций нередко зависит предмет правового регулирования нормативного правового акта, его регулирующее воздействие на соответствующие общественные отношения.
Включение дефиниций в законы советского периода не являлось широко распространенным законотворческим приемом, не имело системного характера, осуществлялось в случае необходимости, носило в основном единичный характер.
Следует признать, что в общем объеме правовых предписаний системы законодательства дефиниции составляли сравнительно небольшую долю и, как правило, входили в категорию, условно называемую категорией «общих установлений». Объясняется такое положение стабильностью правового механизма в целом: когда законодатель давал трактовку основным применяемым понятиям, юридическая наука формировала понятийный аппарат законодательства в правосознании общества, а судебная практика предоставляла уточнения определенных понятий, необходимые для правоприменения, в руководящих разъяснениях верховных судов9.
После распада Союза ССР ситуация в отечественном законодательстве кардинально изменилась. Практически в каждом принимаемом федеральном законе (а также в законах Российской Федерации) предусмотрены статьи, содержащие разъяснения понятий (терминов), в нем используемых. Такого рода нормотворчество представляет собой заимствование приема законодательной техники стран «общего права» и в какой-то мере объясняется тем, что законодательство нынешнего периода составляют нормативные правовые акты с постоянно и многократно изменяющимися правовыми положениями. Правоприменение в сложившейся ситуации вызывает трудности у физических и юридических лиц. В этой связи, возрастает роль дефиниций, которые имеют наибольшую стабильность в отечественном законодательстве при регулировании общественных отношений.
Сказанное в полной мере относится и к термину «градостроительство». Законодательная трактовка данного понятия играет исключительно важную роль, поскольку влияет на определение сферы правового регулирования градостроительного законодательства, определяет специфику этого законодательства и наполняет его конкретным содержанием.
Отношение законодателя к определению термина «градостроительство» и его закреплению в тестах нормативных правовых актов было -неоднозначным на протяжении всей истории развития отечественного законодательства в целом и градостроительного, в частности.
В дореволюционной России термин «градостроительство» в законодательстве не употреблялся. Вместо него широко использовался термин «строительство». Анализ правовых актов в сфере строительства (например, Устава строительного, который был издан в 1832 г. и действовал вплоть до 1917 г.) показывает, что понятием «строительство» охватывалось не только правовое регулирование деятельности частных лиц по созданию (переделке) объектов недвижимости на земельном участке, но также и деятельность публичных лиц по планировке (распланировке) населенных мест для целей строительства, контроль публичных лиц за деятельностью частных лиц в ходе строительства (для этих целей создавался специальный публичный орган власти - строительная полиция)10.
В советское время наряду с термином «строительство» в законодательстве стал употребляться термин «капитальное строительство». Вместе с тем, правовая дефиниция этих понятий в обильном советском нормотворчестве в сфере строительства (капитального строительства) не содержится, что затрудняет возможность их однозначного толкования. Исходя из содержания нормативного материала и его оценки в научной литературе, полагаем, что термины «строительство» и «капитальное строительство» в советское время сводились к обозначению деятельности по созданию объектов недвижимости (объектов капитального строительства), а также контроля над этой деятельностью. В то же время, деятельность по территориальному (пространственному) планированию населенных мест регулировалась отдельным блоком законодательства — законодательством об архитектуре и архитектурной деятельности.
Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере градостроительства
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года , провозглашает Российскую Федерацию федеративным государством. Разграничение полномочий между государственными и муниципальными органами власти в федеративном государстве — сложная процедура, требующая особого внимания. Поэтому, от того насколько правильно и грамотно будут распределены полномочия между уровнями власти, будет зависеть гармоничное и слаженное развитие всего государства в целом.
После демонтажа системы советов в 1993 году правительство Б.Н. Ельцина объявило о реформе местного самоуправления. Фактически, однако, речь шла не о реформе, а о создании совершенно новой системы местного управления на принципах Конституции Российской Федерации 1993 года. Этот процесс оказался долгим из-за активного сопротивления противников преобразований в Москве и регионах. Центральным вопросом реформы, от решения которого зависел весь ход институциональных преобразований, был вопрос о разграничении компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти
Законодательство России 1990-х годов не предусматривало четкого разграничения полномочий между государственной и местной властью. Поэтому, в ряде субъектов возникали острые политические конфронтации региональных центов и муниципалитетов, вызванные борьбой за «сферы влияния» и сопровождающиеся перетрясками системы местного самоуправления ". Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г.) не смог определить содержание вопросов местного значения и полномочий по их реализации и соотнести их с полномочиями органов государственной власти. В результате этого остальные федеральные законы либо вообще не разграничивали большинство полномочий между государственным и муниципальным уровнем, либо предписывали их как совместные. Местное самоуправление в силу его непосредственной близости к населению, сконцентрировало все полномочия, которые не хотели брать на себя из-за отсутствия финансов или по каким-либо другим причинам федеральные и региональные уровни власти. В результате на органы местного самоуправления был возложен неподъемные груз государственных полномочий
Поскольку без надлежащего определения объема компетенции, за который должен отвечать каждый из институтов публичной власти, нормальное функционирование государства невозможно, с 2001 г. приоритетным направлением развития российской государственности является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Достаточно сказать, что с этой целью Указом Президента РФ от 21 июля 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовки предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления»35 была образована специальная комиссия, которой надлежит представлять предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере. За истекший с тех пор период времени было пересмотрено -практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» , принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»37 (далее - Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г.) Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена, что подтверждается постоянным внесением изменений и дополнений в указанные правовые акты.
Происходящий ныне процесс по разграничению полномочий между центром, регионами и муниципалитетами затронул и сферу отношений по регулированию градостроительной деятельности.
Однако прежде чем рассматривать вопрос о полномочиях конкретных уровней публичной власти в сфере градостроительства, необходимо определить то, к ведению какого уровня власти относится нормативно-правовое регулирование сферы градостроительства. Указанный вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ГрК РФ 2004 г. Дискуссия до сих пор не завершена, она продолжается и после введения в действие ГрК РФ 2004 г. Оппоненты ГрК РФ 2004 г. считают, что в кодексе зафиксировано неправильное решение, и что окончательное решение данного вопроса должен принять Конституционный Суд Российской Федерации" .
Деятельность органов местного самоуправления по территориальному планированию
Территориальное планирование, как следует из ч. 1 ст. 9 ГрК РФ 2004 г., направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Планировка городов - это определенная организация территории, которая предусматривает размещение на городских землях функционально связанных между собой различных элементов народного хозяйства (предприятий, транспорта, инженерной инфраструктуры и пр.), жилищ, культурно-бытовых учреждений и прочих объектов. Планировка городов определяет целевое назначение городских земель, а также предусматривает организацию планомерного и наиболее рационального их использования ".
Историческое развитие института территориального планирования может быть разделено на три этапа.
Первый этап - до 1917 г. Начало планировки городов в России было положено планировкой города Петербурга, заложенного в 1703 году Петром I74. Жалованной грамотой городам, изданной при Екатерине II в 1785 г., обязанность составлять планы была возложена на все города Российской Империи. Несмотря на наличие планов, русские города вплоть до Октябрьской революции 1917 г. развивались в основном стихийно, -планировочная деятельность на их территории носила характер частичного размещения строительства и не охватывала задач развития города в целом.
Второй этап — с 1917 по 1992 годы. Национализация земли, осуществленная в результате Октябрьской революции 1917 г., создала крайне благоприятные условия для государственного регулирования планировки и застройки населенных мест. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. «Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки» 5 для всех городов и поселков устанавливалась обязанность иметь надлежаще составленные в установленном законом порядке: а) планы существующего расположения селитебных и иных категорий городских (поселковых) земель; б) проекты планировки, содержащие как проекты переустройства существующих селитебных земель, так и проекты дальнейшего развития и расширения данного населенного места.
Изданием данного правового акта была проведена в жизнь давно назревшая мысль о необходимости проведения планировочных работ по городам. Это постановление определило основные пути дальнейшей научной разработки проектов планировки и практической постановки всего планировочного дела вообще .
Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933 г. «О состоянии и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР»78 были установлены такие крайне важные правовые формы государственного регулирования планировки, как схема районной планировки и генеральный план города.
Постановлением ВЦИК И СНК РСФСР от 20 января 1934 г. «Об устройстве населенных мест»79 в целях большей детализации и конкретизации генеральных планов впервые была установлена новая правовая форма государственного регулирования планировки населенных мест - проект детальной планировки.
Большое внимание вопросам развития правового регулирования вопросов планировки городов уделялось и в послевоенное время. За это время было принято ряд правовых актов, таких как постановление СНК РСФСР от 9 августа 1945 г. «О проектах планировки городов и поселков РСФСР»80, постановление Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1948 г. «О земельно-хозяйственном устройстве городов и рабочих поселков РСФСР»81.
В дальнейшем, развитие советского законодательства о территориальном планировании шло лишь в направлении совершенствования процедуры разработки и утверждения документов территориального планирования. С этой целью правительственными органами принимаются ряд нормативных актов, таких как постановление Совета Министров РСФСР от 21 января 1956 г. «О порядке утверждения планировки и застройки городов РСФСР» , постановление Совета Министров СССР от 20 февраля 1959 г. «Об улучшении проектного дела в строительстве» и ряд других актов. К более поздним актам относится постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 сентября 1987 г. № 1058 «О дальнейшем развитии советской архитектуры и градостроительства».
Совершенствование порядка предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и земель, государственная собственность на которые не разграничена
Актуальность проблемы предоставления земельных участков для строительства в настоящее время не вызывает сомнений. Динамичное развитие инвестиционно-строительной сферы привело к резкому увеличению потребности в незастроенных земельных участках, пригодных для возведения объектов жилищного, административного, промышленного и иного назначения . По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2004 г., по состоянию на 1 января 2005 г. площадь земель, отнесенных к категории земель городских поселений, составляет 7,9 млн. га. (0,5% от общей площади земельного фонда российской Федерации) . Большинство из таких земельных участков, расположенных на территории поселений городских округов, сегодня находится в государственной или муниципальной собственности. Поэтому, процедуре их застройки предшествует предоставление (отвод) этих земельных участков под строительство организациям и физическим лицам в собственность или на праве аренды на длительный период.
Вступившие в действие с 10 января 2005 года ГрК РФ 2004 г. и Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие
-Градостроительного кодекса Российской Федерации», а также Федеральный закон от 29 декабря 2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» внесли существенные изменения в порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из состава государственных и муниципальных земель.
Статьей 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в ЗК РФ 2001 г. были добавлены сразу четыре новые статьи (ст.ст. ЗОЛ, 30.2, 38.1, 38.2), изменены редакции ст. 38, 49 и 85 ЗК РФ 2001 г., а также внесены изменения в ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»189.
Ранее, в ст. 30 ЗК РФ 2001 г. предусматривались два варианта предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для любого строительства, включая жилищное: 1) без предварительного согласования места размещения объектов (такие земельные участки могли предоставляться в собственность либо в аренду исключительно на торгах - конкурсах, аукционах); 2) с предварительным согласованием места размещения объектов (в этом случае земельный участок нельзя было предоставить в собственность даже на аукционе, но право на заключение договора аренды по решению главы местной администрации могло быть предоставлено как на торгах, так и без торгов).
Теперь, согласно ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» и ст. 30.1 ЗК РФ, для жилищного строительства земельные участки из государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность либо в аренду только без предварительного согласования мест -размещения объектов и исключительно на аукционе. Проведение конкурсов для данного случая нормативно не предусмотрено
Внесенные в земельное законодательство поправки были направлены, прежде всего, на развитие конкурентных, «прозрачных» процедур предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности. При разработке данных поправок в земельное законодательство законодателю пришлось решать ряд проблем191. Так, законодательные изменения в предоставлении земельных участков под застройку должны были касаться не только жилищного строительства. Но поскольку оба документа могли быть «уложены» только в жилищный пакет, от этого намерения пришлось отказаться.
Первоначальная идея экспертов была такая — предусмотреть предоставление земельных участков для строительства жилья: а) в собственность и б) на открытых аукционах. Под влиянием экономических и, отчасти, юридических причин первая позиция была трансформирована. Аргументы «против»: чем больше разных прав на землю - тем лучше, в правовом государстве так и должно быть, поэтому навязывать землю только в собственность - неправомерно. Аргументы «за»: землю берут в собственность, чтобы под ее залог брать нормальные банковские кредиты и пускать их на то же жилищное строительство, а не строить за счет привлеченных средств дольщиков. Земельный участок - надежный предмет залога, таким образом, у кредитора минимизируются риски. Аргументы «против» победили, и в законе, как и прежде, сосуществуют два понятия: собственность и аренда.
