Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Охрана объектов культурного наследия как сфера деятельности органов местного самоуправления 16
1. Понятие «объект культурного наследия» 16
2. Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия в современной России 32
3. Охрана объектов культурного наследия и вопросы местного значения 59
Глава 2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия 86
1. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном уровне 86
2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на региональном уровне 115
3. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на муниципальном уровне 139
Заключение 187
Библиографический список 194
- Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия в современной России
- Охрана объектов культурного наследия и вопросы местного значения
- Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном уровне
- Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовые основы российского местного самоуправления, заложенные Конституцией Российской Федерации, к началу XXI в. претерпели ощутимые изменения, и они связаны прежде всего с очередной муниципальной реформой, начало которой положил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако на всем протяжении перманентного реформирования местного самоуправления наибольшую трудность вызывали вопросы определения компетенции его органов.
Правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в юридической науке уделено немало внимания. В то же время исследования в основном имеют общетеоретическую направленность. Специальных работ, посвященных формированию полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах общественных отношений, крайне недостаточно. Практически отсутствуют труды, в которых бы рассматривалась проблема правового регулирования их полномочий в такой области общественных отношений, как охрана памятников истории и культуры. Между тем, как показывают практика и анализ нормативных правовых актов, существующий дисбаланс во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать полномочия последних в данной сфере общественных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Цель и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в том, чтобы на основе современных достижений гуманитарных наук и анализа норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления, подготовить научно обоснованные предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с заявленной целью в диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи:
1) уточнить понятие «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», его сущностные признаки и сформулировать новую дефиницию;
проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия;
выявить проблемы в нормативном правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия и обосновать необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий;
исследовать причины возникновения коллизий в муниципальных правовых актах, принятых по вопросам охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия;
сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства в области охраны объектов культурного наследия и повышению эффективности его реализации в сфере муниципальных общественных отношений.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы научного познания: диалектический, логический, исторический, аналитико-синтетический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Применение диалектического и исторического методов научного познания позволило изучить нормативные правовые акты, регулирующие вопросы охраны объектов культурного наследия и устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений, в развитии, проследить закономерности и особенности трансформации ком-петенционных норм, выделить этапы их становления. Применяя формально-юридический метод, удалось систематизировать и обобщить разнородный нормативный материал, изучить его содержание. Сравнительно-правовой метод дал возможность провести анализ правовых норм различных по юридической силе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников истории и культуры, раскрыть особенности правового регулирования однородных общественных отношений на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, выявить тенденции развития рассматриваемых правоотношений.
Теоретическая, эмпирическая база исследования и степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального права, а также работы ученых и специалистов, изучающих вопросы правовой охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия.
Различные аспекты компетенции органов местного самоуправления рассматриваются в работах известных ученых в области конституционного и муниципального права: С. А. Авакьяна, А. А. Акмаловой, М. В. Баглая, Г. В. Ба-рабашева, А. В. Баталова, А. В. Безрукова, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, Л. П. Волковой, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятко вского, Н. М. Добрынина, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, А. В. Мадьяровой, В. В. Невинского, Н. Л. Пешина, Н. В. Постового, В. В. Пылина, А. А. Сергеева, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, И. А. Умно вой, Э. А. Уткина, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной и др.
Исследований, посвященных вопросам охраны объектов культурного наследия, к сожалению, недостаточно. Учеными и специалистами в основном рассматриваются правовые проблемы охраны культурных ценностей. Отдельные аспекты правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия с международно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой точек зрения, нашли отражение в работах М. А. Александровой, М. В. Алексеевой, И. Б. Афонина, Р. Г. Багдасаряна, В. Г. Бес-палько, М. М. Богуславского, В. В. Братанова, Е. М. Бутаевой, О. Г. Васнева,
A. К. Вахитова, А. В. Головизнина, О. В. Давлетшиной, А. А. Джамбатова,
К. А. Диканова, Д. П. Довгия, Г. П. Ивлиева, В. В. Карякина, Л. Р. Клебанова,
B. В. Кулыгина, Е. А. Лачиной, Д. В. Мазеина, И. Э. Мартыненко, Е. В. Мед
ведева, Н. И. Минкиной, Н. В. Михайловой, С. Н. Молчанова, Л. А. Нудненко,
Н. А. Потаповой, Е. Н. Прониной, Г. А. Русанова, Т. Р. Сабитова, Е. В. Сазон-
никовой, А. П. Сергеева, Л. А. Стешенко, В. Д. Тепферова, Ю. Ю. Ткачева,
Е. Н. Хазова, В. Е. Хазовой и ряда других исследователей. Культурологиче
ские, исторические, градостроительные и философские аспекты охраны куль
турного наследия освещены в работах П. В. Боярского, А. А. Копсергеновой,
И. Г. Кравченко, В. Р. Крогиуса, А. М. Кулемзина, А. А. Мазенковой, А. В. Работ-
кевича, К. Е. Рыбака, С. М. Шестовой. Вопросы охраны, сохранения и исполь
зования культурного и природного наследия рассмотрены в трудах Ю. А. Ве
денина, М. Е. Кулешовой, Ю. Л. Мазурова, П. М. Шульгина.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, международных правовых актов, законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, охраны и сохранения объектов культурного наследия, указов Президента России и его посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов. Особое внимание уделено анализу уставов муниципальных образова-
ний и иных нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам охраны и сохранения объектов культурного наследия. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.
Научная новизна диссертации определяется постановкой цели и задач исследования, содержащимися в работе положениями и выводами, конкретными предложениями по совершенствованию конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия. Автором с позиции науки конституционного и муниципального права предложены новые идеи теоретико-прикладного характера, направленные на повышение эффективности охраны памятников на муниципальном уровне. В рамках проведенного исследования сформулировано авторское определение понятия «объекты культурного наследия», даны предложения по унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», обоснована необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления и др.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, конкретизирующие новизну проведенного исследования:
Обоснована необходимость уточнения в ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дефиниции «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации». Аргументировано, что под объектами культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти.
На основе анализа законодательства об объектах культурного наследия сделан вывод о необходимости его дальнейшего совершенствования, унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», внесения изменений в Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Доказано, что устранение коллизий между положениями Федерального закона № 73-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации возможно путем включения в понятийный аппарат Градостроительного кодекса Российской Федерации определения категории «капитальный ремонт». Пред-
ложено рассматривать капитальный ремонт объекта культурного наследия как один из видов ремонтно-реставрационных работ и внести соответствующие изменения в ст. 40 указанного Федерального закона.
Выявлены противоречия в нормативном правовом регулировании государственного учета объектов культурного наследия и обоснована необходимость включения в Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное приказом Росохранкулыуры от 27 февраля 2009 г. № 37, норм, регулирующих порядок взаимодействия субъектов публичной власти различных уровней в вопросах формирования реестра.
Сделан вывод о том, что в федеральном законе, устанавливающем общие принципы организации местного самоуправления, должны найти закрепление предметы ведения муниципальных образований; полномочия же органов местного самоуправления в каждой их сфере деятельности необходимо устанавливать в специальных отраслевых законах.
Обоснована необходимость приведения в ст. 9.3 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления.
6. На основе анализа нормативных правовых актов, принятых в субъектах
РФ и муниципальных образованиях по вопросам культуры и государственной
охраны объектов культурного наследия, сделан вывод о противоречивости зна
чительного массива таких актов федеральному законодательству. Проблема за
ключается не только в отсутствии формально закрепленного объема полномо
чий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного
наследия, но и в отсутствии норм, регулирующих порядок и пределы муни
ципального нормотворчества по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов.
Доказано, что муниципальным правовым актом должны быть урегулированы только те отношения в области охраны памятников истории и культуры, которые требуют конкретизации в силу прямого указания Федерального закона № 73-ФЗ; муниципальные правовые акты, нацеленные на регулирование общественных отношений в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должны приниматься исключительно на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Предложено урегулировать эти взаимоотношения посредством закрепления соответствующей нормы в ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ.
7. Обоснован тезис о необходимости пересмотра степени участия на
селения и органов местного самоуправления муниципальных образований в
осуществлении охраны памятников истории и культуры. Подтверждено, что
органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по осуществлению государственного контроля за выполнением условий охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия местного значения; государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия должен находиться в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
8. Сделан вывод о целесообразности расширения полномочий органов
местного самоуправления в области охраны памятников муниципальных об
разований, получивших статус исторического поселения (исторического насе
ленного пункта), и отнесения к таким полномочиям:
во-первых, организации выявления и учета объектов, представляющих историко-культурную ценность и рекомендуемых для включения в реестр как объектов культурного наследия местного значения;
во-вторых, утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия местного значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон;
в-третьих, организации проведения историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия местного значения и установления порядка определения размера оплаты за ее проведение;
в-четвертых, популяризации памятников истории и культуры, расположенных в границах муниципальных образований, независимо от формы собственности и категории историко-культурного значения.
Обоснована необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральные законы № 73-ФЗ и № 131-ФЗ.
9. Доказано, что охрана объектов культурного наследия местного значения
может эффективно решаться только лишь на уровне муниципального района
и городского округа, и предложено внести изменения в Федеральный закон
№ 131-ФЗ. К вопросам местного значения поселения следует отнести сохране
ние и использование объектов культурного наследия, находящихся в собствен
ности поселения. Охрану объектов культурного наследия местного значения
необходимо закрепить за муниципальными районами.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия, правоприменительной деятельности, связанной с разграничением полномочий между субъектами публичной власти, установлением и реализацией полномочий органов местного самоуправления в области охраны и сохранения памятников истории и культуры, а также востребованы в научных, учебных и практических целях и при выработке методических рекомендаций
по подготовке муниципальных правовых актов в области охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Отдельные материалы исследования могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов «Конституционное право», «Муниципальное право» и при разработке самостоятельного курса «Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные теоретико-прикладные выводы, имеющие существенное значение для науки конституционного и муниципального права, нашли отражение в научных статьях, в том числе опубликованных в реферируемых периодических изданиях, рекомендованных ВАК, тезисах докладов и выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах; апробированы в докладах на Всероссийских съездах органов охраны памятников истории и культуры (V съезд в г. Тюмени, 2006 г.; VIII съезд в г. Екатеринбурге, 2009 г.), научно-практическом семинаре «Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (г. Тюмень, 2002 г.), Всероссийской конференции «Проблемы сохранения, использования и охраны культурного наследия при реализации проектов и программ развития Сибири и Дальнего Востока» (г. Томск, 2007 г.); некоторые идеи, имеющие отношение к теме диссертационного исследования, вошли в публикации ведомственного журнала «Наследие народов Российской Федерации».
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия в современной России
Современное российское законодательство в области охраны объектов культурного наследия основывается на положениях статей 44 и 72 Конституции РФ. Базовыми конституционными положениями, имеющими отношение к теме настоящего диссертационного исследования, являются:
- каждый имеет право на доступ к культурным ценностям;
- каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Данные нормы закреплены в статье 44 Основного закона и являются составной частью прав и свобод человека и гражданина. Это так называемые культурные права и свободы. Также Конституция РФ в общих чертах разграничивает направления культурной деятельности публично-правовых образований. В ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития государства (п. «е» ст. 71). Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ охрана памятников истории и культуры, а также общие вопросы культуры относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Конституционные положения о культурных правах и свободах в отношении памятников истории и культуры получили развитие в законодательстве, регулирующем культурную деятельность в Российской Федерации, а также в нормативных правовых актах других отраслей российского законодательства. Однако, как справедливо отмечает Т.Е. Мельник, «в правовой доктрине не в достаточной степени разработан вопрос о нормативном содержании конституционных культурных прав и об их месте в механизме правового регулирования культурной деятельности»."
Объекты культурного наследия в Российской Федерации находятся под охраной как международного, так и внутреннего российского права. Россия, являясь участницей ряда международных конвенций ЮНЕСКО и Совета Европы, взяла на себя ряд обязательств по обеспечению сохранности культурного наследия.3 В связи с принятыми международными обязательствами, задача России заключается не только в закреплении и развитии во внутреннем законодательстве норм международного права, но и в создании условий для практической реализации этих обязательств.
Российское законодательство об объектах культурного наследия, как и всякая система законодательства, направленная на регулирование определенного круга общественных отношений, при вертикальном срезе (иерархический аспект) обнаруживает весьма сложную структуру: состоит из федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных правовых актов (акты Президента РФ и Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ). Вместе с тем, общепризнанно, что в правовую систему Российской Федерации входят и муниципальные правовые акты, которые являются одним из важных элементов механизма правового регулирования общественных отношений.1
Особое положение в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем отношения в области культуры, занимают Основы законодательства Российской Федерации о культуре. В настоящем исследовании разделяется точка зрения авторов монографии «Социальное законодательство: Научно-практическое пособие» (2005) о том, что Основы «продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами и не предусмотрен». Однако следует заметить, что Основы долгое время находились вне поля зрения законодателя. Их отдельные статьи, регулирующие вопросы государственной и муниципальной политики, разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры, несмотря на начавшиеся в России крупномасштабные реформы государственного и муниципального управления, вплоть до начала XXI в. оставались в первоначальной редакции. Возникающие коллизии между Основами и иными федеральными законодательными актами решались не в пользу Основ. Все это в значительной степени подрывало их авторитет. Несоответствие было устранено посредством принятия ряда федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения полномочий между субъектами публичной власти (федеральные законы от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ и др.). В настоящее время существует необходимость внесения изменений в Основы законодательства Российской Федерации о культуре в части совершенствования понятийного аппарата.1 Необходимо также привести в соответствие с Федеральным законом № 73-ФЗ и Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» статью 44 Основ, устанавливающую запрет на приватизацию культурного наследия народов Российской Федерации. Требуется корректировка и ряда других статей законодательного акта о культуре.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регулируются Федеральным законом № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.3 Со дня его официального опубликования признан утратившим силу Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры», за исключением статей 20, 31,34,35,40,42.
Кроме Основ и Федерального закона № 73-ФЗ отдельные правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны объектов культурного наследия и (или) их территорий, содержатся в ряде других законодательных актов федерального уровня. Наиболее значимыми из них являются: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. Е.Г. Драпеко называет 26 федеральных законодательных актов, которые кроме Федерального закона № 73-ФЗ регулируют различные аспекты охраны объектов культурного наследия. Особое место в рассматриваемой системе российского законодательства занимают федеральные законы, устанавливающие компетенцию субъектов публичной власти: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). В отдельную группу можно выделить федеральные законы, принятые с целью совершенствования разграничения полномочий между субъектами публичной власти. Значительную долю в системе законодательства об объектах культурного наследия составляют подзаконные акты, изданные Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами. Огромен и не поддается сколько-нибудь точному подсчету массив законов субъектов РФ, подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов. Многие из них рассмотрены во второй главе настоящего диссертационного исследования с точки зрения соответствия федеральному законодательству.
По мнению автора, система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охраны объектов культурного наследия, принадлежит к так называемым комплексным отраслям законодательства. B.C. Нерсесянц считает, что в современном российском законодательстве сложились такие комплексные отрасли законодательства, как законодательство об охране здоровья, образовании, науке, культуре, сельском хозяйстве и т.д. Законодательство об объектах культурного наследия включает в себя нормы разных отраслей права (гражданского, административного, земельного, финансового и т.д.). Вместе с тем, оно имеет свой специфический предмет регулирования - отношения, возникающие в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Охрана объектов культурного наследия и вопросы местного значения
Согласно ст. 72 Конституции РФ охрана памятников истории и культуры относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Вместе с тем, согласно преамбуле Федерального закона № 73-ФЗ, эта сфера является одной из приоритетных задач органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 73-ФЗ понятия «охрана объектов культурного наследия» и «государственная охрана объектов культурного наследия» используются как тождественные. В законе под государственной охраной объектов культурного понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.
Отнесение органов местного самоуправления к числу субъектов публичной власти, принимающих меры по государственной охране объектов культурного наследия, и отсутствие в федеральном законодательстве понятия «муниципальная охрана объектов культурного наследия» позволяют сделать вывод о единстве системы охраны памятников истории и культуры в Российской Федерации как специфической области общественных отношений. Целями государственной охраны объектов культурного наследия, независимо от того, на каком уровне публичного управления она осуществляется, являются:
- предотвращение их повреждения, разрушения или уничтожения;
- предотвращение изменения их облика и интерьера;
- предотвращение нарушения установленного порядка их использования;
- предотвращение их перемещения, а также других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия;
- защита от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (п. 1 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ).
В пункте 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ закреплен перечень «мероприятий» (полномочий), относящихся к охране объектов культурного наследия. Данный перечень не является закрытым. К их числу относятся и иные мероприятия, проведение которых отнесено Федеральным законом № 73-ФЗ и законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.
Согласно ст.ст. 14 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений и городских округов относится охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения и городского округа. Таким образом, сфера интересов органов местного самоуправления поселений и городских округов в части охраны объектов культурного наследия ограничена исключительно объектами, обладающими историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющими особое значение для истории и культуры муниципального образования.
Для достижения поставленной в настоящем исследовании цели необходимо раскрыть содержание вопроса местного значения «охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения».
Сферы деятельности и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Статья 130 Конституции РФ определяет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (іти) органами местного самоуправления самостоятельно. Эта дефиниция получила закрепление в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ.1
Понятие «вопросы местного значения» нашло закрепление в статье 146 Конституции СССР 1977 г., статье 138 Конституции РСФСР 1978 г., в статье 1 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., в статье 1 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. Однако определение этого понятия впервые было дано в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.
В Конституции РФ не определено, какие вопросы следует относить к категории местного значения. В части 1 статьи 132 Основного закона указываются лишь некоторые из них: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Однако представляется чрезвычайно важным законодательное закрепление их полного перечня, поскольку самостоятельность населения муниципальных образований связана прежде всего с решением вопросов местного значения. По мнению В.И. Васильева, смысл местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации государственного управления. «Особенности же этого способа, - пишет он, - заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение».2
Казалось бы, какие могут быть трудности в определении объема публичных дел, решение которых должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность, ведь есть закрепленное в законе определение понятия «вопросы местного значения». Однако решение этой проблемы затянулось на долгие годы, хотя ее актуальность очевидна. Если рассмотреть период со дня принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм., внесенными Федеральным законом от 29.11.2010 № 313-ФЗ), то окажется, что за это время в его статьи, содержащие закрытые перечни вопросов местного значения, изменения вносились 19 раз. Следует согласиться с Т.М. Бялкиной, рассматривающей местное самоуправление как определенный институт в системе российской государственности, ответственный за осуществление некоторой части общегосударственных дел.1 По ее мнению, без надлежащего определения объема компетенции, за который должен отвечать каждый из институтов публичной власти, нормальное функционирование государства невозможно.
В Федеральном законе № 131-ФЗ кроме понятия «вопросы местного значения» используются и другие правовые категории: «компетенция органов местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления», «права органов местного самоуправления».
В настоящее время законодательно не закреплено определение понятия «компетенция», а в правовой науке не сложилось единого мнения в отношении его содержания. Так, термин «муниципальная компетенция» понимался Л.А. Велиховым в широком и узком смысле. В первом случае это «все права и обязанности городских самоуправлений и вообще весь установленный круг деятельности последних». Во втором — «круг ведомства, разрешенного представителям городского населения свободно и факультативно». С.С. Алексеев под компетенцией понимает «содержание и объем властных правомочий, которые имеет государственный орган, а также то или иное должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе».1 В.И. Васильев считает, что компетенцию можно понимать как «официально определенную возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами». Н.А. Игнатюк полагает возможным в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ определить компетенцию как «совокупность их задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей)».
Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном уровне
Действующее федеральное законодательство, разграничивающее полномочия между субъектами публичной власти в области государственной охраны объектов культурного наследия, основывается на положениях Конституции РФ. В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Частью 2 статьи 76 Основного закона установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Компетенция органов местного самоуправления в общих чертах определена в статье 132 Конституции РФ, однако вопросы, связанные с охраной объектов культурного наследия и иной культурной деятельностью, в данной статье не закреплены.
В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области общественных отношений определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и иными федеральными законодательными актами. Однако объем передаваемых на муниципальный уровень полномочий не являлся неизменным. Содержание полномочий трансформировалось по мере перманентного реформирования в России местного самоуправления. Условно можно выделить три основных этапа установления и трансформации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия:
Первый этап (1991 - 1995 гг.) связан с принятием в 1991 г. Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».1 Данным законодательным актом (п. 2 ст. 53, п. 21 ст. 55, п. 4 ст. 63, п. 20 ст. 66, п. 4 ст. 74) к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления были отнесены вопросы объявления объектов местного значения памятниками истории и культуры, определения правил их охраны и использования, осуществления охраны и организации использования. В статье 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (первоначальная редакция), устанавливающей компетенцию органов местного самоуправления в области культуры, к ведению органов местного самоуправления не отнесены полномочия в отношении памятников истории и культуры. Можно предположить, что такие полномочия подразумевались в формулировке «осуществление государственной политики в области культуры на своей территории». В то же время, в статье 35 Основ, имеющей название «Обязанности государства по сохранению памятников истории и культуры», установлено, что органы местного самоуправления обязаны содействовать сохранности и использованию памятников истории и культуры, находящихся в частной и коллективной собственности, брать особо значимые из них на государственный учет. Также в соответствии со статьей 53 Основ местные Советы народных депутатов должны устанавливать процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю исторических территорий, охранных зон памятников, взимаемый с предприятий, учреждений, организаций, домовладений, расположенных на этих территориях. Полученные средства должны направляться на охрану и реставрацию культурного наследия народов Российской Федерации, благоустройство исторических территорий. Одновременно с указанными законодательными актами действовали нормы Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», являющегося специальным отраслевым нормативным правовым актом. Однако данный закон был принят в эпоху господства социалистических общественных отношений и предусматривал исключительно государственное управление и государственный контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры. Этот «реликт» вплоть до вступления в силу Федерального закона № 73-ФЗ фактически являлся единственным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в области охраны памятников на территории РСФСР, а затем и России. При этом он не подвергался корректировке в связи с вступлением страны на путь демократических преобразований. Отдельные его статьи не утратили силу до сих пор.
Данный этап можно охарактеризовать как период приобретения первого опыта «неосознанной децентрализации» отдельных государственных полномочий в области охраны объектов культурного наследия. Нормы Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», закрепляющие за местными органами власти и управления собственный объем полномочий (установлен одинаковый объем полномочий органов местного самоуправления районного и городского уровней), вступили в противоречие с нормами отраслевого закона, устанавливающими порядок государственного учета и обеспечения сохранности памятников. Так, например, статья 18 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» устанавливала порядок отнесения памятников истории и культуры к памятникам республиканского и местного значения. Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производилось Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР. В соответствии с нормами статей 55 и 66 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» районные и городские Советы наделялись полномочиями объявлять природные и иные объекты местного значения, представляющие собой историческую или научную ценность, памятниками истории и культуры, определять правила их охраны и использования. Здесь следует обратить внимание на следующие противоречия. Во-первых, в законах используются разные термины «отнесение» и «объявление». Если в специальном законе установлен порядок отнесения недвижимых объектов к памятникам соответствующей категории, то что следует понимать под «объявлением»? В «Толковом словаре русского языка» СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой слово «объявить» толкуется как «гласно, официально признать».1 Мог ли районный или городской Совет официально признать памятником истории и культуры объект недвижимости в обход процедур, установленных отраслевым законом об охране памятников и Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865? Например, без согласования с Министерством культуры РФ? Во-вторых, единые правила охраны и требования к использованию памятников были установлены Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и соответствующими подзаконными актами советского периода. Напрашивается еще один вопрос: могли ли местные Советы народных депутатов в каждом районе и городе определить собственные правила охраны и использования памятников?
Очевидно, что такие действия нельзя считать правомерными. При разрешении возникших коллизий между Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» нельзя было применять «темпоральное» правило — последующая норма по тому же вопросу отменяет действие предыдущей. Преодоление указанных коллизий должно осуществляться на основе правила об отмене действия общей нормы специальной нормой (при наличии специальной нормы общая норма не применяется).1
Между тем, возникшие коллизии между законами были использованы многими органами местного самоуправления для издания муниципальных актов, противоречащих памятникоохранному законодательству. Например, постановлением Главы администрации г. Тюмени от 31 марта 1994 г. № 12 «О принятии на государственную охрану вновь выявленных памятников истории и культуры г. Тюмени» к памятникам истории и культуры местного значения отнесены 95 недвижимых объектов. Данный муниципальный акт принят с нарушением установленного статьей 18 Закона РСФСР 1978 г. порядка отнесения объектов к памятникам местного значения. Основанием для его принятия послужила статья 66 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на муниципальном уровне
Важное место в системе юридических средств, воздействующих на общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия, занимают муниципальные правовые акты. Понятие «муниципальный правовой акт» раскрыто в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Это документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования решение, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Решение принимается непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Таким образом, право органов местного самоуправления осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, предполагает, что правовые акты принимаются строго в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
В юридической науке правотворчеству органов местного самоуправления уделяется немало внимания. И это не удивительно, с одной стороны муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российской Федерации, являясь источниками муниципального права, с другой — принятые органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной, имеют свои особенности. Вместе с тем, научные работы, посвященные муниципальному правотворчеству, как правило, имеют общетеоретическую направленность. Специальных работ, посвященных проблемам издания органами местного самоуправления правовых актов, призванных наряду с федеральными законами и законами субъектов РФ обеспечивать регулирование в определенных сферах общественных отношений в границах территорий муниципальных образований, немного.
По мнению ведущих ученых в области муниципального права, муниципальные правовые акты обладают всеми качествами, присущими правовым актам.1 По своей природе они ничем не отличаются от правовых актов, издаваемых органами государственной власти. И те и другие имеют обязательную юридическую силу, принимаются в пределах установленной законодательством компетенции и направлены на регулирование определенной сферы общественных отношений. Тем не менее, это подзаконные акты, которые не должны противоречить законам Российской Федерации и субъектов РФ.
Понятие «муниципальный правовой акт», раскрытое в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, позволяет классифицировать муниципальные правовые акты по различным основаниям: по способу принятия, юридической силе, предмету правового регулирования, нормативности и др. По нормативности муниципальные правовые акты подразделяются в зависимости от наличия или отсутствия в них правовых норм на акты, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила (нормативные), и акты, имеющие индивидуальный характер (ненормативные, индивидуальные).
Согласно ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят:
- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Муниципальные правовые акты, изданные по вопросам установления полномочий органов местного самоуправления в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, рассмотрены автором в рамках двух условно выделяемых временных отрезков (этапов): 1993 — 2003 гг. и 2003 г. — по настоящее время.
Рамки первого этапа охватывают период со дня принятия всенародным голосованием Конституции РФ до начала новой муниципальной реформы, связанной с принятием в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ. На данном этапе основным муниципальным правовым актом, регулирующим объем прав и обязанностей органов местного самоуправления в рассматриваемой области общественных отношений, являлся устав муниципального образования. Из 38 исследованных уставов муниципальных образований, принятых в этот период, в 22 (57,8%) к полномочиям органов местного самоуправления (представительным и (или) исполнительным) были отнесены вопросы охраны памятников истории и культуры. Так, например, пп. 18 п. 5 ст. 18 Устава города Астрахани к основным функциям и полномочиям городского Совета отнесено «объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры».1 К компетенции администрации города Астрахани (п. 2 ст. 35 Устава города Астрахани) отнесено «осуществление контроля за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры». Согласно п. 2 ст. 25 Устава города Кемерово, исключительным полномочием городского Совета являлось «объявление, по согласованию с органами государственной власти Кемеровской области, природных и иных объектов городского значения, представляющих собой экологическую или иную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования».2 В соответствии с п. 8 ст. 1 Устава города Ишима (Тюменская область) администрация города «осуществляет контроль за охраной всех историко-архитектурных памятников, независимо от формы их собственности».
В развитие положений уставов муниципальных образований органами местного самоуправления приняты многочисленные акты, регламентирующие организационные и иные вопросы местного самоуправления, в том числе по организации охраны памятников истории и культуры на своих территориях. При этом не прослеживается четкой зависимости принятия таких актов от норм, закрепленных в уставах муниципальных образований. Так, в Уставах городов Екатеринбурга (п. 23 ст. 7) и Тюмени (п. 1 ст. 6) в соответствии со ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения было отнесено сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Тем не менее, органами местного самоуправления этих муниципальных образований изданы нормативные правовые акты, фактически перераспределившие полномочия в сфере охраны объектов культурного наследия и установившие собственный порядок их охраны, сохранения и использования. Для исполнения полномочий в области охраны памятников истории и культуры в ряде муниципальных образований были созданы специальные органы в форме учреждений.
