Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выборы, являясь высшим выражением народного суверенитета, важнейшим политическим и конституционно-правовым актом, имеют большое значение в любом государстве. Избирательные кампании широко освещаются в средствах массовой информации, исследуются в политологической, исторической, юридической и иных науках.
Наибольшее внимание традиционно уделяется выборам
общегосударственного уровня. Однако внимания заслуживают и парламентские выборы уровня субъектов федерации. В последнее время во многих федеративных государствах они приобретают все большее значение. Так, и в России в последнее время наметилась тенденция повышения значения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Более того, актуальным для теории конституционного права и практики является специальное изучение механизма правового регулирования парламентских выборов уровня субъектов Российской Федерации. Особенно важным представляется изучение проблематики разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере конституционно-правового регулирования указанных выборов и поиск путей решения проблем, возникающих в ходе реализации этих полномочий на современном этапе.
Вопрос о разграничении полномочий в сфере правового регулирования выборов депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации заслуживает особого внимания в связи с тем, что в Конституции России 1993 года (в частности, в статьях 11, 71, 72, 73, 76) не содержится четких предписаний на этот счет. Толкование соответствующих
конституционных норм в решениях Конституционного Суда Российской Федерации до сих пор не дало полной ясности. Нет единой точки зрения на эту проблему, на сегодняшний день, и среди ученых-конституционалистов.
Специальное исследование тематики реализации полномочий по правовому регулированию выборов в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации представляется важным направлением современных конституционно-правовых исследований в России постольку, поскольку в этой сфере существует ряд актуальных - как в теоретическом, так и практическом плане - проблем, требующих своего решения.
Так, когда речь идет о реализации полномочий Российской Федерации, в первую очередь, о законодательном регулировании региональных парламентских выборов на общефедеральном уровне, особую актуальность в последние годы приобрели вопросы определения объема и пределов, форм и методов такого регулирования. Также актуальными остаются проблемы обеспечения соответствия избирательного законодательства субъектов Российской Федерации изменяющемуся федеральному законодательству и должного законодательного обеспечения избирательных прав граждан на территории всей страны.
Требует дальнейшего совершенствования и техника правового регулирования, осуществляемого как Федерацией (федеральным законодателем), так и субъектами Российской Федерации (региональными законодателями).
Наконец, необходимым представляется и повышение роли законодательства субъектов Российской Федерации о выборах.
Степень научной разработанности проблематики и теоретическая база исследования. Проблемы обеспечения и реализации демократических принципов в России, в том числе тематика выборов, рассматривались в исследованиях таких выдающихся дореволюционных русских ученых, как: В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов и некоторых других, а также в работах советских и современных российских ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, СВ. Большакова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, А.Г. Головина, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, А.И. Кима, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, Е.И., В.О. Лучина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.И. Наумова, А.Е. Постникова, В.В. Пылина и других.
Много ценных идей по тематике разграничения компетенции в Российской Федерации, в том числе разграничения полномочий в сфере правового регулирования выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, можно почерпнуть из работ: Л.Г. Алехичевой, В.И. Васильева, А.Е. Постникова, С.С. Собянина, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина и других авторов.
Теоретической базой данного исследования послужили также монографии, диссертации и иные работы А.С. Автономова, А.А. Захарова и Е.М. Орловой, И.С. Алехиной, С. Белова, И.А. Журавлевой, С.Д. Князева, В.В. Коробова, И.С. Кучанова, М.С. Матейковича и других авторов, в которых анализируются проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
При подготовке настоящей диссертации изучены различные комментарии избирательного законодательства, прежде всего, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года1, аналитические материалы
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
Национального центра демократических процедур, иные опубликованные аналитические материалы, информационные и аналитические материалы избирательных комиссий различного уровня.
При осуществлении конституционно-правового анализа опыта конституционно-правового регулирования парламентских выборов уровня субъектов федерации в некоторых иных федеративных государствах изучены работы по конституционному праву зарубежных стран,: М.В. Баг лая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна и других, а также работы зарубежных ученых на русском и на иностранных языках: А. Бланкенагеля, К. Лоуэнштайна, X. Мейера, Р.В. Фюсляйна, Э. Хюбнера, Р. Циппелиуса и других.
Нормативная и эмпирическая база исследования. При подготовке диссертации были изучены: нормы Конституции России 1993 года; федеральное избирательное законодательство, прежде всего, Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав...» 1994, 1997 и 2002 гг., последний - с изменениями до 2009 года2, а также иные федеральные законы; конституции (уставы) и избирательные законы субъектов Российской Федерации; решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда России и акты правоприменения, имеющие отношение к выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
При этом, поскольку целью данного диссертационного исследования не являлось изучение всех особенностей правового регулирования выборов в законодательные органы государственной власти субъектов Российской
2 Последние учтенные поправки - Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 771, а также Федеральный закон от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 789.
Федерации, и объем одной диссертации вряд ли позволяет сделать это не в ущерб ее качеству, автором подробно изучены избирательные законы и решения избирательных комиссий лишь тех субъектов РФ, в которых выборы в законодательные органы власти проводились с 2004 по 2009 гг. и где наиболее ярко проявились актуальные проблемы правового регулирования соответствующих выборов или содержатся интересные законодательные решения (напр., Республики Тыва, г. Москвы, Ростовской области и др.). Наряду с этим анализируется избирательное законодательство и его применение и в иных субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Несмотря на широкий круг исследований, посвященных проблематике конституционно-правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимой представляется дальнейшая разработка данной темы в следующих направлениях: изучение современного состояния разграничения компетенции (полномочий) в указанной сфере, анализ динамики развития правовой базы и новых теоретических подходов к анализу проблематики, а также выявление актуальных проблем, возникающих в ходе реализации Российской Федерацией и субъектами РФ полномочий по правовому регулированию парламентских выборов в субъектах РФ и поиск путей их решения.
Так, в 1999 году М.С. Матейкович подготовил монографию на тему: «Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации». В 2000 году вышла книга А.С. Автономова, А.А. Захарова и Е.М. Орловой «Региональные парламенты в современной России» . Многими другими учеными также были подготовлены и опубликованы монографии, статьи, диссертации, иные работы, посвященные исследованию проблем конституционно-правового регулирования выборов депутатов
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако в большинстве подобных исследований были рассмотрены лишь отдельные проблемы правового регулирования парламентских выборов в субъектах РФ. В названной работе М.С. Матейковича, например, не было уделено должного внимания проблематике разграничения полномочий в сфере правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в современной науке конституционного права России не уделяется, на мой взгляд, должного внимания исследованию вопросов об объеме и пределах, методах реализации Федерацией (федеральным законодателем) и субъектами Федерации (законодательными органами власти субъектов РФ) полномочий по правовому регулированию выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, также как и определению направлений совершенствования практики реализации этих полномочий, при том, что многие ученые сходятся во мнении о том, что:
- в федеральном избирательном законодательстве России на сегодняшний день установлены, очевидно, не только «основные гарантии» избирательных прав граждан, поэтому проблема определения объема, пределов и методов единого, общефедерального регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации существует и является актуальной;
деятельность законодательных органов субъектов Российской Федерации, связанная с нормативным регулированием порядка подготовки и проведения выборов депутатов их органов государственной власти, небезупречна и требует совершенствования.
В этой связи хотелось бы отметить диссертационное исследование И.С. Алехиной на тему: «Правовые избирательные стандарты Российской Федерации и их реализация в субъектах Российской Федерации: на примере Северо-
Западного федерального округа» 2005 года, в котором используется новый, альтернативный (по отношению к общепринятой концепции «основных» и «дополнительных» гарантий избирательных прав) подход к анализу механизма правового регулирования избирательных отношений.
В названном исследовании правовые нормы, содержащиеся в федеральном законодательстве и определяющие порядок организации и проведения выборов, рассматриваются как «правовые избирательные стандарты». И хотя рассуждения И.С. Алехиной не во всем безупречны (например, определение «правовых избирательных стандартов»; также не достаточно точно обозначены цели их установления и др.), представляется, что этот подход заслуживает внимания и дальнейшей разработки, поскольку может способствовать решению проблемы выявления целей и пределов единого, общефедерального правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов РФ, а также совершенствованию правового регулирования указанных выборов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Наконец, в последние годы произошли изменения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов РФ, которые требуют нового осмысления.
Таким образом, новизна данного диссертационного исследования состоит в том, что в нем:
- анализируется проблема разграничения полномочий в сфере правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом последних изменений законодательства, решений Конституционного Суда Российской Федерации, динамики развития теории конституционного права и практики. В результате формулируется авторская позиция по вопросу о конституционно-правовых основаниях разграничения полномочий по регулированию выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве и в законах
субъектов Российской Федерации; выдвигаются предложения по совершенствованию регулирования указанных конституционно-правовых оснований;
- выявляются актуальные теоретические и практические проблемы,
связанные с реализацией полномочий Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации по правовому регулированию парламентских выборов
уровня субъектов Российской Федерации, прежде всего, проблемы определения
оптимальных объема и пределов, форм и методов регулирования;
- выдвигаются предложения по совершенствованию действующих в России
федеральных «избирательных стандартов», имеющих отношение к выборам
депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ, а также механизма правового регулирования указанных выборов
в субъектах Российской Федерации
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в данной работе стал комплекс правоотношений, возникающих в связи с правовым регулированием выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим были изучены и проанализированы нормы действующей Конституции РФ, федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являлись проблемы определения и закрепления конституционно-правовых оснований разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации; актуальные проблемы, возникающие в ходе реализации полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по правовому регулированию указанных выборов, и поиск путей их решения.
Методологическая основа исследования. Методологической основой данного диссертационного исследования стал, прежде всего, диалектический метод познания. Также были применены такие общенаучные методы, как: логические методы, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, статистический метод, использован и системный подход, что позволило выявить общие и конкретные проблемы, связанные с правовым регулированием выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и сделать выводы о возможных направлениях его совершенствования. Исторический метод был применен в изучении ранее действовавших нормативных актов и в ряде иных вопросов. В ходе исследования использовались и специальные методы: формально-юридического анализа и толкования, сравнительно-правовой метод, а также метод моделирования.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования являлось рассмотрение теоретически важной и практически значимой проблемы разграничения полномочий по правовому регулированию выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ на современном этапе и в выявлении актуальных проблем, возникающих в ходе законодательного регулирования указанных выборов со стороны Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в выдвижении предложений по их решению.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач:
- провести анализ норм Конституции России о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по правовому регулированию парламентских выборов уровня субъектов РФ с учетом новейших тенденций в теории конституционного права и практики Конституционного Суда РФ последних лет;
- обобщить результаты конституционно-правового анализа проблематики
разграничения полномочий по правовому регулированию парламентских
выборов в субъектах Российской Федерации на современном этапе и
сформулировать авторскую позицию по вопросу о конституционно-правовых
основаниях разграничения полномочий по регулированию указанных выборов;
- провести анализ норм федерального законодательства об организации и
проведении выборов в законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и выявить актуальные
проблемы правового регулирования, существующие в этой сфере;
предложить в решении проблемы определения объема и пределов единообразного регулирования использовать подход, в соответствии с которым предписания федерального законодательства (Российской Федерации) относительно организации и проведения парламентских выборов в субъектах Российской Федерации рассматриваются не только и не столько как «основные гарантии» избирательных прав граждан, но как «правовые основы» организации и проведения указанных выборов;
обозначить возможные направления совершенствования федерального законодательства о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - в частности, изменить статус и название, а также скорректировать содержание федерального закона, которым определяются основные принципы и важнейшие правила организации и проведения парламентских выборов в субъектах Российской Федерации (сейчас - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...») и др.;
проанализировать состояние конституционно-правового регулирования парламентских выборов уровня субъектов Российской Федерации в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации, тенденции его развития и выявить актуальные проблемы в этой сфере;
предложить меры по совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и техники правового регулирования выборов в субъектах Российской Федерации.
Наиболее существенные теоретические и практические результаты и выводы исследования выносятся на защиту:
1. В связи с небезупречностью формулировок п. «в» статьи 71 и п. «б» ч. 1
статьи 72 Конституции РФ 1993 года (двойное отнесение полномочия по
«защите» прав и свобод человека и гражданина, слишком широкое содержание
п. «в» статьи 71), а также в связи с тем, что ни эти нормы, ни п. «н» ч. 1 статьи
72 Конституции четко не устанавливают конституционно-правовых оснований
разграничения полномочий в сфере правового регулирования избирательных
отношений, представляется целесообразным, прежде всего, произвести
корректировку конституционно-правовых норм.
Применительно к выборам в законодательные органы субъектов Российской Федерации, в первую очередь, предлагается:
- предусмотреть в Конституции норму об обязательных для выборов
уровня субъектов РФ, а не только для выборов Президента Российской
Федерации, как в ч. 1 статьи 81 Конституции РФ, принципах всеобщего и
равного избирательного права, свободного и тайного голосования;
- предусмотреть в Конституции отдельное полномочие Российской
Федерации по установлению правовых основ организации и проведения выборов
в законодательные органы субъектов РФ.
2. Введение специальной нормы о полномочии Российской Федерации по
установлению правовых основ организации и проведения выборов в органы
государственной власти субъектов РФ в текст Конституции РФ будет означать
установление четкого конституционно-правового основания для регулирования
указанных вопросов в федеральном законодательстве, но, в то же время,
разумно ограничит деятельность федерального законодателя.
3. Необходимой в теории конституционного права представляется
разработка подхода, в соответствии с которым устанавливаемые Федерацией
предписания рассматриваются как «избирательные стандарты» (И.С. Алехина,
Н.И. Воробьев и др.), как «правовые основы», а не только и не столько, как
«основные гарантии» избирательных прав граждан. Такой подход является
более адекватным современным тенденциям развития российского
законодательства. Так, в Федеральном законе «Об основных гарантиях
избирательных прав...» в его действующей редакции содержатся, очевидно, не
только «основные гарантии» избирательных прав граждан, но и иные
предписания: понятия, важные для организации и проведения выборов;
достаточно подробные правила подготовки выборов, подробные правила
формирования избирательных комиссий, в том числе избирательных комиссий
субъектов Российской Федерации, правила финансирования выборов и т.д.
Следует также признать, что деятельность федерального законодателя имеет и должна иметь целью не только обеспечение избирательных прав граждан (это, безусловно, важная, но не единственная задача), но также обеспечение единства правового регулирования избирательных отношений и единства правоприменения (ч. 1 статьи 15, а также п. «б» ч. 1 статьи 72 Конституции); обеспечение гарантий и пределов участия в избирательных кампаниях политических партий и СМИ (ч. 1 и 3 статьи 13 Конституции); участия субъектов Российской Федерации в осуществлении правового регулирования выборов в их органы власти (ч. 2 статьи 11 Конституции); должной реализации международных избирательных стандартов в национальной правовой системе.
4. Предлагается правовые нормы, устанавливающие правовые основы
организации и проведения выборов депутатов законодательных органов
государственной власти субъектов РФ, сконцентрировать в нормативном
правовом акте - федеральном конституционном законе (а не в обычном
федеральным законе, каковым является Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав...»), название которого - «О правовых основах организации и проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - соответствовало бы его содержанию. Повышение статуса указанного федерального нормативного правового акта обеспечит его приоритет перед иными федеральными законами.
5. В решении проблемы выявления оптимальных методов правового
регулирования выборов уровня субъектов Российской Федерации в федеральном
законодательстве России целесообразной представляется корректировка
федерального избирательного законодательства в направлении уменьшения
количества обязывающих предписаний, однако, с одновременным установлением
разумных ограничений.
Такая корректировка является, на мой взгляд, необходимой, прежде всего, в регулировании срока полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - вместо императивно-обязывающего предписания о том, что срок полномочий всех избирательных комиссий субъектов РФ составляет четыре года (п. 3 статьи 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»), следовало бы предусмотреть, что субъекты РФ вправе решать этот вопрос самостоятельно, но с учетом максимального ограничения в 5 лет. Аналогичной корректировке могут и должны, по моему мнению, быть подвергнуты предписания федерального избирательного законодательства относительно порядка созыва и проведения заседаний указанных избирательных комиссий (статья 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...») и некоторые иные предписания.
6. П. 8 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав...» позволяет законодательным органам субъектов
Российской Федерации самостоятельно определять минимальный возраст
кандидатов в депутаты с учетом ограничения в 21 год. Однако лишь в
республике Тыва предусмотрено, что депутатом Законодательной палаты или Палаты представителей Великого Хурала может быть избран гражданин России, достигший на день голосования 20 лет. Представляется, что не только в данном субъекте Российской Федерации национальные особенности таковы, чтобы были установлены более низкие возрастные критерии для кандидатов в депутаты.
7. Необходимым представляется нахождение «золотой середины» в
определении возможностей участия субъектов Российской Федерации в
регулировании выборов депутатов собственных органов государственной
власти, поскольку недостаточная их инициативность и чрезмерно подробное
регулирование указанных выборов со стороны Федерации могут быть сопряжены
с препятствованием участию населения субъектов Федерации в осуществлении
власти через своих представителей (статья 3 Конституции). Также пассивность
регионального законодателя сопряжена с недостаточным учетом специфики
субъектов Российской Федерации - их исторических, национальных и иных
особенностей.
Представляется, что решению этой задачи может способствовать дальнейшее развитие сотрудничества органов государственной власти Российской Федерации (федерального Парламента, Центральной избирательной комиссии РФ и других) с органами государственной власти субъектов РФ в форме периодических консультаций, организации большего количества круглых столов и парламентских слушаний с участием представителей органов государственной власти субъектов РФ и оказания законодательным органам субъектов РФ и избирательным комиссиям субъектов РФ методической помощи, а не только закрепление императивно-обязывающих предписаний в федеральных правовых актах.
8. Наконец, необходимым представляется дальнейшее совершенствование
техники правового регулирования как в деятельности законодательных органов
субъектов РФ, так и в деятельности федерального парламента: учет времени
начала избирательных кампаний в субъектах РФ и «отложенное» вступление в силу поправок в федеральное избирательное законодательство и др.
Предлагается из текста федерального (конституционного) закона о правовых основах организации и проведения парламентских выборов в субъектах Российской Федерации (ныне - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...») изъять технические и организационно-технические нормы. Такая же мера представляется необходимой и в отношении избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. Представляется, что правом регулировать технические и организационные вопросы следует наделить Центральную избирательную комиссию (такие общие вопросы, как, например, порядок заверения копий документов избирательных комиссий), а также избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы определяется тем, что в ней анализируются актуальные проблемы, связанные с разграничением полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по правовому регулированию выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, определением конституционных оснований, объема и пределов, принципов и методов правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом современного состояния науки и практики (решений Конституционного Суда РФ, законодательства о выборах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).
Практическая значимость исследования определяется
сформулированными автором предложениями по совершенствованию правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов РФ, в том числе некоторых положений действующего законодательства о выборах, которые могут быть использованы в деятельности федерального парламента и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в деятельности избирательных комиссий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные результаты исследования опубликованы в виде научных статей автора в журналах, входящих в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки Российской Федерации. Также они обсуждены на заседаниях всероссийских и международных научных конференций и опубликованы в сборниках материалов этих конференций.
Структура работы. Структура работы определяется задачами исследования и обусловлена необходимостью последовательного изложения материала. Данная диссертация состоит из введения, трех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
