Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Градостроительная деятельность и предметы ведения местного самоуправления 18
1. Понятие градостроительной деятельности 18
2. Исторический аспект развития в градостроительных полномочиях 34
Глава 2. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в градостроительной сфере 61
1. Федеральное законодательство, определяющее полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства 61
2. Градостроительное законодательство субъектов Российской Федерации 107
3. Муниципальные правовые акты в градостроительной сфере 125
Глава 3. Реализация полномочий органами местного самоуправления в градостроительной сфере 149
1. Направления деятельности органов местного самоуправления 149
2. Полномочия органов местного самоуправления по охране прав и законньк интересов населения при осуществлении градостроительной деятельности 166
Заключение 186
Библиографический список 192
Приложение 1 215
- Понятие градостроительной деятельности
- Исторический аспект развития в градостроительных полномочиях
- Федеральное законодательство, определяющее полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства
- Направления деятельности органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследования. В современном российском обществе первостепенной становится задача эффективного созидательного взаимодействия всех элементов организации общества в целом: и государства, , и , местного самоуправления, и гражданского общества. Фактически требуется усилить принцип горизонтального разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, дополняемый вертикальным (федерация, субъекты федерации, муниципальные образования) принципом реального упорядоченного распределения' полномочий и ответственности, системой сотрудничества, взаимного контроля за проведением в жизнь конституционных целевых установок всех субъектов управления делами общества.
Для решения этой сложной задачи - разграничения компетенции государственных и муниципальных органов власти - Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. №741' была образована специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которой следовало в определенные сроки представить предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Предложения легли в основу Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон 2003 г.).
1 СЗ РФ.2001.№26.Ст.2652.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 г. № 53-ФЗ, от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 183-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, от29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, от29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, от30 декабря2004 г. №211-ФЗ, от 18 апреля 2005 г. № 34-ФЗ, от 29 июня 2005 г. № 69-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ, от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 206-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 15 февраля 2006 г. № 24-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, от 18 июля 2006 г. № 120-ФЗ, от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, от 2 марта 2007 г. №24-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 15 июня 2007 г. № 100-ФЗ, от 18 июня 2007 г. № 101-
Строительный бум в России и экономические реформы трансформируют городские поселения, но требуют обеспечения простоты и эффективности работы государственных и муниципальных органов, совершенствования отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизации управления, открытого и доступного для граждан. Градостроительная деятельность на местах оказывает огромное социально-экономическое воздействие на ситуацию в нашей стране. Градостроительная документация становится, правовым документом, определяющим будущее городов. Эффективность организации градостроительства имеет принципиальное значение для преодоления многочисленных и трудноразрешимых социальных вопросов, как в ближайшее время, так и для повышения качества жизни в отдаленной перспективе. Проблемы в рассматриваемой области в настоящее время становятся одним из основных препятствий в нормальной социально-экономической жизни общества. Не решив их, нельзя добиться социальной стабильности в обществе и устойчивого роста в экономике и благосостоянии,граждан.
О необходимости научно обоснованных, тщательно выверенных ресурсообеспеченных программ реабилитации и развития наших городов также пишут специалисты в области социологии и психологии, которые считают, что «не порождать себе врагов может лишь та местная власть, которая способна сотрудничать с разными слоями городского населения, находя среди с них сторонников и участников решения самых сокровенных и драматических проблем городской жизни...»3.
ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 187-ФЗ, от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, от 4 ноября 2007 г. № 253-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ) // Российская газета. 8 октября 2003 г. № 202; 23 июня 2004 г. № 131; 14 августа 2004 г. № 173; 30 декабря 2004 г. № 290; 21 апреля 2005 г. № 82; 2 июля 2005 г. № 142; 26 июля 2005 г. № 161; 18 октября 2005 г. № 233; 30 декабря 2005 г. № 296; 31 декабря 2005 г. № 297; 8 февраля 2006 г. № 25; 18 февраля 2006 г. № 35; 8 июня 2006 г. № 121; 20 июля 2006 г. № 156; 27 июля
г. № 162; 18 октября 2006 г. № 233; 6 декабря 2006 г. № 274; 8 декабря 2006 г. № 277; 31 декабря 2006 г. №297; 6 марта 2007 г. №46; 18 мая 2007 г. №104; С3 РФ, 2007,№25, ст.2977; Российская газета. 22 июня
г. №132; 25 июля 2007 г. №159; 24 октября 2007 г. №237; СЗ РФ, 2007, №45, ст.5430; 14 ноября 2007 г. №254; 14 ноября 2007 г. № 254.
3Социально обоснованное градоустройство в режиме прогнозного проектирования: от социальной диагностики к профилактике конфликтных ситуаций и конструктивному диалогу заинтересованных сторон/ Отв. ред. д-р психол. наук, проф. Т. М. Дридзе, ст. научн. сотр. Е.М. Акимкин. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2004.С.30.
По своей специфике градостроительная проблема актуальна для всех уровней организации публичной власти в России: федеральной, региональной и муниципальной, что требует их совместной деятельности для ее решения. Для обеспечения благоприятной обстановки в рассматриваемой области каждый из указанных уровней организации власти, помимо общих, имеет также и свои специфические задачи. Так, в соответствии с федеральным законодательством задачи федеральной и региональной властей связаны преимущественно с осуществлением регулятивной и контрольной деятельности в области государственной политики в градостроительстве, а органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную градостроительную деятельность на своей территории.
Современный период экономического развития Российской Федерации характеризуется наличием тенденций к реформированию сложившейся с начала 1990-х годов системы норм права в области градостроительной деятельности. Приняты Гражданский, Градостроительный и Земельный кодексы, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и многие другие нормативные правовые акты. В то же время, практическая реализация ряда положений законодательства связана со значительными сложностями и проблемами.
На взгляд автора, действующее законодательство не в полной мере регламентирует полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Во многом это объясняется недостаточной теоретической разработанностью данной проблемы применительно к современным условиям Российской Федерации, отсутствием анализа практики градостроительной деятельности органов местного самоуправления, в том числе имеющихся проблем в реализации полномочий органов местного самоуправления, которые в основном обусловлены недостаточностью их правовой регламентации в практической деятельности. По мнению автора, многие проблемы в градостроительном регулировании
проистекают из-за неправильного распределения полномочий по уровням власти, которое выражается в излишней концентрации полномочий на федеральном уровне, «параллельном» регулировании, недостаточной координацией норм федеральных законов, пробелами в законодательстве.
Научные изыскания по местному самоуправлению и отдельным его проблемам продолжаются, но в- научной теоретической^ литературе не уделяется достаточного внимания вопросам полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере, хотя в данной области выявляются серьезные проблемы, препятствующие развитию' местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому одной из целей работы является попытка восполнить имеющийся пробел, рассмотреть вопросы избранной темы, начиная с историко-теоретических аспектов формирования системы отношений в градостроительной деятельности между местным самоуправлением и государством, исследовать, их конституционно-правовую основу в современной России. При- этом на первое место выдвигается проблема разграничения полномочий между органами -.местного самоуправления в рассматриваемой области, урегулирование которой позволит нормализовать в дальнейшем взаимодействие населения и местного самоуправления с государством.
Методологические и теоретические основы. Монографических
исследований, посвященных проблемам деятельности органов, местного самоуправления в градостроительной сфере в стране пока нет, публикаций в форме научных статей или тезисов выступлений на конференциях очень мало. Муниципальная правовая наука в современной России находится на подъеме. Развитие местного самоуправления порождает общественную потребность в исследовании различных аспектов местного самоуправления, муниципального законодательства.
В числе многоаспектных работ необходимо отметить труды следующих ученых: Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Бондаря PLC, Выдрина И.В., Емельянова Н.А., Костюкова А.Н., Кузнецова В.А., Кутафина О.Е.,
Мокрого B.C., Овчинникова И.И., Постового Н.М., Фадеева В.И.4. В их работах сделана попытка целостного анализа местного самоуправления как самостоятельного социального института.
Многие исследования посвящены проблематике природы местного самоуправления, его назначения в обществе - С.А. Авакьян, О.В. Берг, И.В. Выдрин, Т.А. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Пылин, Ю.И. Скуратов, А.А. Уваров, В.И. Фадеев; взаимоотношениям государственной власти и местного самоуправления - О.В. Берг, Е.М. Ковешникова, Т.А. Козлова, В.В. Пылин и другие. Формы прямой демократии в местном самоуправлении исследуют Ф.М. Бородкин, А.Ф. Малый, Л.А. Нудненко, В.Т. Прохоров; городского самоуправления - В.И. Голованов, А. Замотаев, В.В. Таболин, К.Ф. Шеремет. О проблемах организации местного самоуправления отдельных субъектов пишет С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, П.В. Гоголев, В.М. Еремин, И.А. Кравец, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, Е.А. Пахомова, Н.Л. Пешин, А.А. Сергеев.
Организационные основы местного самоуправления анализируют С.А. Авакьян, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, И.Г. Мачульская, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина. Правовой статус представительных органов местного самоуправления - М.Н. Матвеев, В.В. Пылин, Н.С. Тимофеев, В. Н. Хорьков; правовой статус глав муниципальных образований, иных выборных лиц местного самоуправления - И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина; правовой статус муниципальных депутатов описывают И.А. Алексеев, И.В. Захаров, а вопросы ответственности органов местного самоуправления -М.М. Мокеев, Л.А. Нудненко, В.Н. Рудненко, Е.С. Шугрина.
4 Авакьян С.А. Конституционное право России. М.,2007;Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996;Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998;Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.; Мокрый B.C.,Кузнецов В.А. Местное самоуправление: правовые и организационные проблемы становления. Самара, 1997; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999;Постовой H.M. Местное самоуправление: история, теория, практика. M., 1995.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.
Характеризуя в целом состояние научной разработанности проблем градостроительной деятельности на местном уровне, необходимо отметить, что в определенной степени эти вопросы применительно к советскому и переходному периодам освещались в работах С.А. Авакьяна, О.И. Кутафина, К.Ф. Шеремета, В А. Фадеева в контексте исследования общих проблем деятельности органов местного самоуправления.
В то же время не уделено необходимое внимание вопросам полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления. На что, конечно же, влияют постоянные законодательные изменения статуса и полномочий органов местного самоуправления.
При этом данная тема в большинстве опубликованных работ по вопросам градостроительства практически не освещалась, например, в работах А.П. Анисимова, В. Берендюхина, А.В. Скворцова, К.И. Скловского, В.В. Сухоруковой, И.Л. Трунова, Е. Черных8. Тему компетенции органов местного самоуправления рассматривают А.К. Куранов, В.П. Логинов, Р.А.Муртазалиев, Н.А. Тарасьян, А.В. Федотов, о социально-экономической ценности городской территории пишет И.В. Пономарев, об особенностях правового режима земель поселений - О.М. Козырь, о территориальном планировании Н.А. Андрианов9.
5 Анисимов А.П. Новый градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной
реформы/УПраво и экономика.2005.№3.
6Брендюхин В. Земля за бесценок//ЭЖ-ЮРИСТ.2006.№2
7Скворцов А.В. Правовое регулирование инвестиционной деятельности в строительстве. - М.:ИД
«Экономическая газета»,2005.
8 Скловский К.И. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего
предоставление земельных участков в городе//Хозяйство и право.2004.№10; Сухорукова В.В. Правовое
регулирование в строительстве//ЗАКОН.2004.№8; Трунов И.Л. Ответственность должностных лиц при
техногенных катастрофах/ЛОридический консультант.2005.№12; Черных Е. Разрешительная документация
ля строительства//Финансовая газета. Региональный выпуск.2004.№8.
9 Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской
застройки//Правовые вопросы строительства.2005.№2;Козырь О.М. Особенности правового режима земель
поселений//Экологическое право.2005.№1;Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в
области образования:Автореф.дис.кад.юрид.наук.Волгоград,2004;Логинов В.П. Компетенция местного
самоуправления:Диссерт.канд.юрид.наук.Казань,2002;Муртазалиев Р.А. Полномочия органов местного
самоуправления в области охраны окружающей среды:Диссерт.канд.юрид.наук. Махачкала,2003;Пономарев
И.В.Архитектурно-градостроительная деятельность и социально-экономическая ценность городской
территории: Диссерт. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000;Тарасьян Н.А. Компетенция органов местного
самоуправления в финансово-экономической сфере:Автореф.дис.канд.юрид.наук.Ставрополь,2004.
В специальной литературе, посвященной организации и производству строительства (М.И. Брошевский, В.И. Теличенко, СИ. Полтавцев10) вопросы деятельности органов местного самоуправления не раскрываются, в лучшем случае, указывается на наличие и содержание тех или иных санитарных норм и правил, нормативных документов, изданных Госстроем России.
Об основных принципах, регулирующих взаимоотношения между органами местного самоуправления и местным сообществом, говорится в брошюре «Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне»11 Института муниципального управления; о теоретических основаниях, принципах и процедурах стратегий градоустройства - в книге Т.М. Дридзе, Е.М. Акимкина, Е.Л. Беляевой, Г.П. Голубевой, Ю.П. Манусевич, Л.Н. Цой «Социально обоснованное градоустройство в режиме прогнозного проектирования: от социальной диагностики к профилактике конфликтных ситуаций и конструктивному диалогу заинтересованных сторон».
Соблюдение необходимого баланса общественных и :.. частных интересов обосновывается в книге «Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях» под редакцией Э.К. Трутнева ; об организации пространства как сферы . комплексной, конструктивной деятельности государства и органов местного самоуправления по использованию и построению функциональной и пространственной структур территории писал В.В. Владимиров13, автор работ по районной планировке и градостроительству.
Учитывая быстрые темпы развития российского законодательства и практики его применения, возникает необходимость специального научного
10 Брошевский М.И. Технология городского строительства. -М.: Высшая школа, 1995;Полтавцев СИ. Монолитное домостроение.-М.:Стройиздат,1993;Теличенко В.И., Лапидус А.А., Терентьев О.Н. Технология возведения зданий и сооружений. М.: Высшая школа,2001.
1 'Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. - Обнинск: Институт муниципального управления,2005.С96. - (Серия «Документы Совета Европы»).
12 Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях/Под ред.
Э.К.Трутнева.2-е изд.,доп.- M.: Фонд «Институт экономики города»,2002.
13 Владимиров В.В. Диалог с пространством/ Сост: Коробкова О.П., Ломакина Д.Ю.- Обнинск: Институт
муниципального управления,2004.-212с.
исследования проблем более четкого определения полномочий органов местного самоуправления в градостроительстве.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием, организацией и деятельностью российского местного самоуправления в градостроительной сфере. Особое внимание уделяется вопросам теории и практики муниципального строительства, исследованию конституционно-правового статуса института местного самоуправления, его места и роли в условиях создания гражданского общества, правового государства в России.
Предметом исследования являются полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности, особенности их правового регулирования и реализации в условиях перехода России к гражданскому обществу и правовому государству, теоретико-правовые взгляды по вопросам усовершенствования градостроительной деятельности на уровне муниципального образования.
Цель диссертационного исследования. Диссертационное
исследование осуществляется с целью анализа правовых основ деятельности органов местного самоуправления в градостроительной области в России в целом и ее субъектах на современном этапе, определения перспективных направлений совершенствования системы правового регулирования градостроительной деятельности в современных условиях страны; определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государством и населением, четкого разграничения между ними предметов ведения и полномочий, направленных на устранение противостояния местной и государственной властей с населением; разработки обоснованных рекомендаций по устойчивому развитию взаимоотношений в исследуемой сфере общественных отношений с целью укрепления демократических
традиций в российском сообществе и предложений по направлениям координации действий местных и государственных органов. Цель исследования определила следующие задачи:
обосновать понимание градостроительной деятельности как одного из важнейших направлений деятельности органов местного самоуправления;
провести в исторической ретроспективе и современных условиях анализ нормативно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере;
изучить механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности на примере муниципального образования;
рассмотреть практические проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в градостроительстве, предложить варианты их решения;
сформулировать выводы и предложения по повышению эффективности взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в градостроительной сфере.
Методологическая основа исследования. В работе над диссертацией применялся метод комплексного изучения явлений и процессов. Это привело к необходимости применения различных методов исследования, в том числе, сравнительно-правового, конкретно-исторического, социологического и других. Особенность проблем потребовала обращения к теории и практике взаимоотношений местного самоуправления и населения. Для более точного и правильного раскрытия выбранной темы использовались методы практических исследований при разработке муниципальных правовых актов и непосредственного участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Закон
Российской Федерации от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном
самоуправлении в Российской Федерации»14, Федеральные законы «Об
общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 года №154-Ф315 и №131-Ф3 от 6 октября 2003 года, иные
федеральные законы; конституции, уставы, законы и нормативные правовые
акты органов- местного самоуправления, как общего, так и
градостроительного характера.
Автором изучен достаточно широкий научно-монографический материал, публикации по вопросам теории и истории государства и права, государственного строительства, гражданского общества, специальные публикации по проблемам местного самоуправления. Теоретической базой исследования послужили труды таких отечественных правоведов,' как С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, Л.А. Велихова, В.И. Васильева, Т.А. Козловой, А.Н. Кокотова, О. Е Кутафина, В.Л. Лютцера, М.Н. Марченко, B.C. Мокрого, М.И. Пискотина, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и др.
Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. Законов РФ от 24.06.1992 N 3119-1, от 22.10.1992 N 3703-1, от 28.04.1993 N 4888-1, Указа Президента РФ от 22.12.1993 N 2265, Федеральных законов от 28.08.1995 N 154-ФЗ, от 18.06.2001 N 76-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ, от 26.06.2007 N 118-ФЗ, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 26.10.1993 N 1760, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ) //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №29.Ст.1010;2003.№50.Ст.4855.; Ведомости СНД и ВС РФ,
N 34, ст. 1966; Ведомости СНД и ВС РФ, 19.11.1992, N 46, ст. 2618; Ведомости СНД и ВС РФ,
N 21, ст. 748.; Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, N 52.; Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, N 35, ст. 3506.; 25.06.2001, N 26, ст. 2580; 25.03.2002, N 12, ст. 1093; 15.12.2003, N 50, ст. 4855.; 24.04.2006, N 17 (1 ч.), ст. 1782; 02.07.2007, N 27, ст. 3213.; Собрание актов Президента и Правительства РФ, 01.11.1993, N 44, ст. 4188.; Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
15Федеральные закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-ФЗ, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 07.07.2003 N 123-ФЗ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ, от 21.07.2005 N 97-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ) //СЗ РФ.1995. №35.Ст.3506.; N 17, 22.04.1996, ст. 1917.; 02.12.1996, N 49, ст. 5500.; Российская газета, N 55, 20.03.1997.; Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, N 32, ст. 3330.; 25.03.2002, N 12, ст. 1093.; 14.07.2003, N 28, ст. 2892.; 15.12.2003, N 50, ст. 4855.; 25.07.2003, N 30 (ч. 1), ст. 3108.; 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
При написании диссертации были также использованы материалы судебной практики по вопросам полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере, в том числе в городе Обнинске Калужской области, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация ~
является первой попыткой комплексного исследования полномочий органов
местного самоуправления в градостроительной области применительно к
современным условиям Российской Федерации. С учетом различных
юридических дисциплин (конституционного, муниципального,
административного права)' проведено исследование современных теоретических проблем становления и развития института местного самоуправления, его взаимоотношений с государством с соблюдением при этом баланса интересов местной власти и государства, государства и населения в градостроительной сфере.
В диссертации на основе теоретического исследования и анализа муниципальной практики обоснованы потребность современного российского общества и государства в определении такого регулирования градостроительной деятельности, которое наиболее удачным образом решило бы проблему взаимоотношений между местным самоуправлением, государством и населением, разработаны предложения, направленные на совершенствование практики деятельности органов местного самоуправления по обеспечению градостроительной деятельности.
Работа, посвященная сравнительному анализу федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, является первым монографическим исследованием в данной области.
Основные положения диссертационного исследования, которые выносятся на защиту:
С учетом анализа развития градостроительного законодательства автор пришел к выводу о необходимости введения понятия градостроительной деятельности в широком смысле как сложного и целенаправленного процесса, включающего в себя различные этапы создания объектов капитального строительства или их реконструкции и деятельность органов- государственной власти и местного самоуправления, которые издают правоустанавливающие документы и осуществляют различные виды контроля. Также крайне важным является раскрытие на законодательном уровне понятия государственной политики в области регулирования градостроительной деятельности. Государственная политика в сфере градостроительства в Российской Федерации является частью государственной социально-экономической политики и представляет собой совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, организационных и иных мер, которые осуществляют органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, направленные на обеспечение реализаций целей и принципов, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Действующее российское законодательство относит общее регулирование градостроительной деятельности к компетенции Российской Федерации, регулирование аспектов градостроительной деятельности кроме тех, которые определены в Градостроительном кодексе для Российской Федерации, должно быть нормативно закреплено за субъектами Российской Федерации, что позволит продолжить затем разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики обосновывает необходимость дальнейшего
совершенствования федеральной законодательной базы общих принципов организации местного самоуправления в части уточнения вопросов местного значения. Автор полагает, что при этом полномочия органов местного самоуправления в градостроительной сфере могут содержаться и в иных специальных федеральных законах и делегироваться в соответствии с действующим законодательством.
В целях обеспечения эффективного информационного обеспечения градостроительной деятельности организацию и ведение систематизированного свода документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных данных, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, следует отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Автор предлагает регулировать градостроительные правоотношения посредством развития социального партнерства между органами государственной власти, органами местного самоуправления, населением (объединениями граждан) и участниками градостроительной деятельности на договорных основах, а также совершенствовать законодательство в части информирования населения о принимаемых решениях в градостроительной сфере.
В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства автор считает настоятельной необходимостью не только выявлять, но и осуществлять учет мнения населения, выраженного на публичных слушаниях по градостроительным вопросам. Разработана методика учета мнения населения органами местного самоуправления в области градостроительных отношений, которая позволяет реально оценить это
мнение и учесть его при принятии решения органом местного
самоуправления.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что она имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, включены в учебные курсы по муниципальному праву, при совершенствовании нормативно-правовой основы органов местного самоуправления в градостроительной области. Прикладные результаты работы могут быть использованы при решении практических задач в градостроительной сфере местными администрациями, в подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальных служб, установлении процедуры информирования населения о предстоящем или возможном строительстве, его участии в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности.
Апробация работы. Основные результаты диссертационной работы были доложены на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета, нашли отражение в выступлениях с докладами на научно-практических конференциях, использовались в подготовке муниципальных правовых актов представительного и исполнительно-распорядительного органа городского самоуправления города Обнинска Калужской области, в повышении уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих, в обосновании позиции органа местного самоуправления в судебных спорах по искам о признании противоречащими законодательству Российской Федерации муниципальных правовых актов органов местного самоуправления в градостроительной сфере, а также в разработке рекомендаций по организации работы с населением, при обеспечении его прав и защите его интересов.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в научных статьях: «Градостроительство и полномочия органов местного самоуправления» (Конституционное и муниципальное право.2006. №5), «Учет мнения населения в градостроительной деятельности» (Конституционное и муниципальное право.2007.№7).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие градостроительной деятельности
В настоящее время наблюдается количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления в области градостроительства. Она нуждается в анализе и систематическом изучении. Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление организационно и функционально обособлено в системе управления обществом (ст. 12 Конституции России16), что является принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития страны. Но вопросы роста и развития городов вне зависимости государственного устройства были предметом исследований русских ученых в прошлом веке. Они оснастили «местное самоуправление» понятийным аппаратом, способствовали построению категории «местное самоуправление», отметили комплексность данного явления, особенно в области градостроительной деятельности, тем более что самоуправленческая деятельность сама по себе без социального развития и функционального приложения не имеет смысла. Особое внимание заслуживают их изыскания и выводы при анализе действующего законодательства.
Л.А. Велихов, российский классик в области градоведения и муниципальных финансов, писал в своем знаменитом труде «Основы городского хозяйства»: «Прежде всего следует заметить, что всеобщих законов урбанизма, годных для всех стран и эпох, нет и быть не может. Все отвлеченно социологические попытки, сделанные до сих пор (Левассером, Мэрио, Максимом Ковалевским, отчасти Гумпловичем), найти закон сгущения населения для обоснования сущности универсального «города», привели к неудачам или, точнее, к общим бессодержательным местам, тем более что самые города, как мы видели, в разные эпохи имели несходные существенные признаки, совпадая между собой лишь в идентичности термина. Город каждой эпохи - подчеркиваем это еще раз — есть своеобразное социальное образование, порожденное данной хозяиственнополитическои системой и имеющее свои собственные, вполне специфические структуру, функции, а также законы возникновения, развития и роста. Единственным всеобщим законом, применимым в урбанизме для различных стран и эпох, является закон диалектического развития городов... По этому закону, т. е. населенные пункты с более или менее интенсивной концентрацией населения, развиваются эволюционно в пределах данной социально-экономической системы и затем, в революционные периоды, трансформируются в ускоренном темпе вместе с породившей их системой, приобретая те или иные новые, подчас прямо противоположные признаки»
Ученый, учитывая настоятельную потребность в освещении таких важнейших явлений, как экономика города и городское хозяйство, создаваемое им благоустройство, внес ряд определений, которые актуальны и в настоящее время.
Например, «городское хозяйство как хозяйственная деятельность города играет решающую роль в развитии и благоустройстве города, а также в благосостоянии его населения, материальном и духовном. Поэтому и в виду объясненной многозначности термина «городское хозяйство» следовало бы применять специальный термин, приспособленный к этому последнему его пониманию. Таким термином, уже издавна существующим в литературе и законодательстве, является муниципальное хозяйство.
Происхождение упомянутого термина относится к классической древности. Munis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio -беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность — муниципальным хозяйством»18.
В отношении деятельности, в том числе градостроительной, местных органов власти заслуживает внимание еще одно определение, данное Л.А Велиховым: «Городское или муниципальное хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного- представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т. е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней и принадлежащего к господствующему классу коллектива».
Исследуя понятие городского благоустройства, им было: сделано заключение, что «под городским благоустройством в узком или тесном смысле надлежит понимать жилищное и уличное благоустройство, как-то: планировку, насаждения, уход за улицами, уличный транспорт, муниципальную связь, городское освещение и отопление» .
Исторический аспект развития в градостроительных полномочиях
Исторический аспект российского законодательства в- части регламентации градостроительной компетенции органов местного самоуправления имеет большое значение. За прошедшее столетие многое изменилось в социально-экономической организации общества, мировом обустройстве. Обращаясь к истории Российского государства, на основе правовых актов со времен Советской России возможно рассмотреть историко-правовые аспекты генезиса полномочий местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и-уточнении целей и задач, которые должны решаться муниципальными органами сегодня.
Историю местного самоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской (1864 г.) и городской (.1870 г.)- реформ Александра II, которые «преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России» .
«Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности: 1 Заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2)устройство и содержание принадлежавших земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; 3)меры обеспечения народного продовольствия; 4)заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей...»
Организация городского самоуправления была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление. Несмотря на то, что .часть вопросов местного значения решалась органами государственной власти, эта реформа рассматривалась как возникновение местного самоуправления в силу достаточной степени независимости органов местного самоуправления (земских учреждений) от государственной власти.
Положение о земских учреждениях 1864 года и Городовое положение 1870 года были пересмотрены в 1890 году и 1892 году соответственно, новый подход признавал необходимость включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
После прихода к власти большевиков в 1917 году, были ликвидированы прежние органы местного самоуправления - земские и городские учреждения. Их функции на себя взяли создаваемые по всей стране местные советы.
После принятия Конституции РСФСР 1918 года в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти. Городские и сельские советы, а также вышестоящие съезды советов избирали из своего состава соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы). Данная система была упразднена после принятия Конституции РСФСР 1937 года. Все представительные органы государственной власти, в том числе - на местах, стали именоваться советами. За всю историю советского государства советы претерпевали различные изменения, большинство из которых касалось таких вопросов, как срок полномочий, состав и внутренняя структура и другие. Неизменным оставался лишь основной принцип их организации - включение местных советов в систему органов государственной власти, и, следовательно, взаимоотношения советов с органами центральной государственной власти.
В Конституции СССР 1977 года (ст. 146) года было предусмотрено, что «местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвуют в обсуждении вопросов.республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения». Эта норма создавала юридическую базу для текущего законодательства о компетенции местных Советов народных депутатов и их органов, развития правовых форм выражения интересов населения, повышения активности местных Советов в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения и разработки, ими соответствующих предложений.
«В «пределах своих полномочий местные Советы народных депутатов; -говорится в ст. 147 Конституции СССР 1977 года, - обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения».
Федеральное законодательство, определяющее полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства
Систему нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу I I местного самоуправления в России, можно разделить на три уровня: і федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы. і Конституция является основным источником любой отрасли права, и І муниципального в том числе, поскольку выступает базой -текущего законодательства и всей системы организации общества и государства. В і 1 действующей Конституции РФ 20 из 137 ее статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного [ самоуправления (ч.2 ст.3,ч.2 ст.8,ч.2 ст.9,ст.12,ч.2 ст.15,ст.16,ст.18, ч.2 і ст.32,ч.2 ст. 97,ст.33,ч.2 ст.24, ч.2 ст.40,ч.1-2 ст.41,ч.2-3 ст.43,п. «н» I ст.72,ст.68,ст. 130-133). Законодательство о градостроительной деятельности определяется I гражданским, земельным и иным законодательством, Градостроительным I кодексом РФ, Федеральным законом 2003 года. При этом необходимо I отметить, что эти нормативные правовые акты отличаются друг от друга методом правового регулирования, что, безусловно, создает проблему і соотношения данных норм права при правовом регулировании ! градостроительной деятельности. і і ! Исследование полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области сталкивается с огромным многообразием правовых норм. Чем обусловлено их многообразие? Схематично это можно объяснить следующим образом. Жизнь градостроительного объекта начинается с установления границ земельного участка, на котором он будет располагаться, согласно территориальному планированию и градостроительным регламентам. В соответствии с разрешенным видом использования земельного участка и градостроительными, архитектурными требованиями определяется его образ в деталях. В дальнейшем идет этап строительства объекта, введение в эксплуатацию и его эксплуатация. В" процессе создания и эксплуатации сооружения возникают различные договорные отношения. При получении разрешительной документации необходимо, соблюдение норм специальных законов , о лесе, экологии и так далее. Во многих правоотношениях, связанных с градостроительной деятельностью, одной из сторон становятся органы местного самоуправления. Нормы Градостроительного кодекса РФ 2004 года находятся в системной взаимосвязи и с рядом других положений муниципального законодательства.
Современный период нормативного правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, продолжающийся в нашей стране уже более десятка лет, связан с проведением реформы по формированию- органов, местного самоуправления и определению их полномочий, в том числе в градостроительной сфере, который является предметом дальнейшего исследования данной работы.
Основным нормативным правовым актом, принятым в развитие конституционных норм и регулирующим деятельность органов местного самоуправления в настоящее время, является Федеральный закон 2003 года, который закрепил принципы организации местного самоуправления. Этот нормативный акт не является единственным актом, регулирующим вопросы деятельности органов- местного самоуправления- в градостроительной области. В нем дан перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, из которых только несколько затрагивают отношения в области градостроительства, например, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (так как, капитальный ремонт и реконструкция по определению относятся к градостроительной деятельности), создание условий для жилищного строительства. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения закреплены в ст. 17 этого Федерального закона, и являются недостаточными в регулировании такого важного вопроса. Неполный перечень полномочий органов местного самоуправления негативно отражается на эффективности их деятельности.
В рассматриваемый Федеральный закон 2003 года вносились изменения более 30 раз. Одно из них касалось, например, редакции п. 26 ст. 16 с целью) детализации вопроса местного значения городского округа, а, по сути, произошло дальнейшее уточнение сферы градостроительной деятельности, в нее включены: - утверждение генеральных планов городского округа (территориальное планирование), правил землепользования и застройки, местных нормативов градостроительного проектирования (градостроительного зонирование), документации по планировке территории (деятельность по планировке территорий); - ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности; - резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; - осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.
Из представленной нормы п.26 ст. 16 Закона следует, что утверждение соответствующей документации и ведение информационной системы -элементы определения градостроительной деятельности (ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а резервирование и изъятие земельных участков и контроль за использованием земель — земельные отношения (ст.З Земельного кодекса Российской Федерации).
Направления деятельности органов местного самоуправления
Местное самоуправление в Российской Федерации — это не только способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (статья 130 Конституции РФ), оно также обеспечивает «и организационное обособление управление местными делами в системе управления обществом-и государством». Местное самоуправление создает условия для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям.
Содержание деятельности местного самоуправления в градостроительстве включает в себя хозяйственную (строительную) деятельность, принятие уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами муниципальных правовых актов, контрольную функцию и взаимодействие с населением.
В целях решения вопросов местного, значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают такими полномочиями, как создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования (п.1 ст. 17 Федерального закона 2003 года).
Как ранее отмечалось, вопросы местного значения поселения, городского округа (ст. ст. 14 и 16 Федерального закона 2003 года) в области градостроительства заключаются в обеспечении малоимущих граждан, проживающих в поселении или городском, округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями; в организации строительства и содержании муниципального жилищного фонда; в создании условий для» жилищного строительства, а также организации в границах поселения и городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения.
На практике возникают вопросы, ответы на которые в приведенных нормах найти трудно. Например, организация электро-, тепло -, газо- и водоснабжения, водоотведения именно для населения ставит вопрос о том, кто отвечает за организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения для прочих субъектов, не населения, таких как промышленные производства, обслуживающая сфера и так далее; будет ли относиться к муниципальным нуждам, как следствие к муниципальному заказу, создание упомянутой инфраструктуры всего поселения или городского округа.
Формулируя вопросы местного значения и отвечая на вопрос: «Что делать?», законодатель установил, что исполнять эти вопросы органы местного самоуправления должны различными способами, например, «организовать», «обеспечить», «создать условия для». Органам местного самоуправления в большинстве своем приходится самостоятельно отвечать на вопрос «Как делать?» с учетомместных особенностей и обстоятельств.
В «Словаре русского языка» СИ. Ожегова приведенные понятия раскрываются следующим образом. Организовать означает основать, учредить, подготовить, наладить, объединить для какой-нибудь цели, упорядочить. Обеспечить - предоставить достаточные материальные средства, снабдить в нужном количестве, сделать реально выполнимым. Создать условия означает правила, установленные в какой-нибудь области жизни, обстановка, в которой происходит что-либо.
Статья 17 Федерального закона 2003 года, устанавливая полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, следующим образом отвечает на вопрос «Как делать?»: путем создания муниципальных предприятий и учреждений, финансирования муниципальных учреждений, формирования и размещения муниципального заказа; установления тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если-иное не предусмотрено федеральными законами; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
При осуществлении градостроительной деятельности субъекты и органы местного самоуправления не раз в силу норм федерального законодательства обязаны вступать в те или иные правоотношения, подготавливая решения в виде правовых актов. Это предопределено прежде всего самим процессом создания строительных объектов и законодательно.
Рассмотрим вариант строительства объекта с представлением земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, который осуществляется с проведением работ по его формированию с предварительным согласованием места размещения объекта. Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления рассматривает заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, обеспечивает выбор земельного участка (в соответствии со статьей 31 ЗК РФ) на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях,
предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
