Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования 14
1.1. Становление и развитие института полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования 14
1.2. Основные категории осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования 29
1.3. Конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования 44
Глава 2. Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования 60
2.1. Законодательное регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования 60
2.2. Особенность реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования 94
2.3. Основные направления совершенствования законодательства по реализации органами местного самоуправления
полномочий в сфере недропользования 123
Заключение 149
Список литературы 157
Приложения 184
- Становление и развитие института полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования
- Основные категории осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования
- Законодательное регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования
- Особенность реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования
Введение к работе
Актуальность исследования правовых основ полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования обусловлена существенной зависимостью доходной части не только бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, но и бюджетов муниципальных образований от поступления платежей, связанных с недропользованием, с одной стороны, и необходимостью повышения эффективности использования природных ресурсов, с другой стороны. Как отметил Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации, одной из важнейших задач в экономике России является повышение эффективности использования природных ресурсов. '
Повышение эффективности природоресурсного сектора является залогом успешного развития экономики нашей страны. Так, в недрах Российской Федерации содержится порядка 47,8 трлн.куб.м. газа, что обеспечивает России первое место в мире по запасам данного полезного ископаемого, 13% мировых запасов нефти и значительное количество других полезных ископаемых.2
На территории северных и восточных регионов России разведаны уникальные по масштабам месторождения углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых. Так, в 2008 году в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре добыто 277,62 млн.тонн нефти3, что составляет более половины всей российской добычи нефти4. На территории округа разработка месторождений полезных ископаемых
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.04.2007 «Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации» // «Парламентская газета», № 60, 27.04.2007.
2 Н.М.Байков. О состоянии и перспективах развития нефтегазовой промышленности России // Нефтяное
хозяйство. 2008. №1 С. 10 - 13.
.
По данным центрального диспетчерского управления топливно-энергетического комплекса (ЦЦУ ТЭК). Добыча по РФ в 2008 году составила 488,105 млн.т // lenta.ru/news/2009/01/11/oilgas.
ведется практически во всех муниципальных образованиях. В связи с этим особое значение приобретает проблема комплексного и рационального использования недр, в решении которой немаловажная роль должна быть отведена органам местного самоуправления.
Так, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 году Президент Российской Федерации подчеркнул, что необходимо доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно органам местного самоуправления и продолжить процесс укрепления экономических основ местного самоуправления.1
По мнению ряда ученых, учитывая огромные масштабы территории России, нельзя управлять природными ресурсами только из федерального центра. Необходимо более активно передавать часть функций федеральных органов государственной власти органам местного самоуправления.2
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 9) земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории3. Вместе с тем до настоящего времени сохраняется определенная несогласованность природоресурсного, бюджетного, налогового законодательства, законодательства об охране окружающей среды, иных законодательных актов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования.
В то же время вопрос о реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования остается сложным и малоизученным.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008 «Послание
Президента РФ Федеральному Собранию» // «Парламентская газета», № 69, 7 - 13.11.2008.
2 См., например: Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной
организации. Стенограмма парламентских слушаний. Комитет Государственной Думы по вопросам
местного самоуправления 10.10.2002 //
3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // «Российская
газета», №237, 25.12.1993.
Указанные обстоятельства подчеркивают, что проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования являются актуальными и практически значимыми как для науки муниципального права, так и для правоприменительной практики, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при регулировании полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и их реализации.
Предметом исследования являются законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования и их реализацию, а также судебная практика и научные труды по данной проблематике.
Целью настоящего диссертационного исследования является проведение комплексного, системного анализа конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и их реализации, а также обоснование рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть историю развития института полномочий органов
местного самоуправления в России в сфере недропользования;
проанализировать законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты в сфере недропользования в части полномочий и финансовых возможностей органов местного самоуправления в сфере недропользования;
- определить особенности участия органов местного самоуправления
в отношениях, связанных с недропользованием на соответствующей
территории;
- рассмотреть особенности муниципального контроля в сфере недропользования на соответствующей территории;
сформулировать предложения по основным направлениям совершенствования законодательства в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и их реализации.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили: диалектический метод познания сущности и содержания
полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в
сфере недропользования; общенаучные методы - системный, структурно-
функциональный, прогностический, комплексный, социально-личностно-
деятельностный; конкретно-научные методы - историко-правовой,
сравнительно-правовой, экспериментально-правовой, социально-
экономический; принципы - объективности, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительных власти, законы субъектов и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и их реализации.
Теоретической основой исследования являются научные труды специалистов в области конституционного и муниципального права, а также в области недропользования, теории управления; научные труды ведущих ученых в иных областях знаний, непосредственно связанных с недропользованием.
В ходе исследования были изучены работы С.А. Авакъяна, Г.А. Аксененка, С.С. Алексеева, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.И. Брагинского, Л.А. Заславской, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, О.Е. Кутафина, А.И. Перчика, Н.В. Постового, О.М. Теплова, А.Н. Широкого и других ученых.
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа, Тюменской области, Алтайского края, Томской области и других субъектов Российской Федерации, материалы обсуждения проектов нормативных правовых актов и практика деятельности контролирующих и судебных органов.
В ходе подготовки диссертации проведен экспертный опрос и анкетирование 30 и 100 человек из числа соответственно муниципальных служащих органов местного самоуправления и государственных служащих Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области.
Автором использованы материалы научно-практических конференций и официально опубликованной статистики.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых исследований на монографическом уровне основ правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере недропользования и особенностей их реализации на современном этапе. Своеобразие изучения объекта исследования заключается в необходимости одновременного применения в процессе исследования норм конституционного, муниципального, административного, гражданского и других отраслей права.
В диссертации исследуются основные дискуссионные вопросы соотношения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в области регулирования полномочий
органов местного самоуправления в сфере недропользования; анализируются материалы судебной практики по вопросам реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования; вносятся отдельные предложения по совершенствованию законодательства, что составляет личный вклад соискателя в разработку темы диссертационного исследования.
В работе обоснованы предложения, направленные на повышение эффективности регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и их реализации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Правовые основы полномочий органов местного самоуправления в
сфере недропользования — это основные принципы, содержащие общие
условия регулирования полномочий органов местного самоуправления в
сфере недропользования, и принятые в их развитие федеральные законы и
законодательные акты субъектов Российской Федерации, обеспечивающие
баланс интересов публичной власти различного уровня и населения при
решении органами местного самоуправления вопросов, связанных с
эффективным пользованием недр.
2. Муниципальное регулирование недропользования следует
рассматривать как правовое и организационное воздействие органов
местного самоуправления на общественные отношения, возникающие при
изучении недр, добыче полезных ископаемых, строительстве и
эксплуатации подземных сооружений местного значения, а также на другие
общественные отношения, непосредственно связанные с рациональном
использованием природных ресурсов, соблюдением социально-
экономических и экологических интересов населения, компенсацией за
нанесенный ущерб окружающей среде, в целях экономического развития
территории и сохранения ее самобытности.
Под полномочиями органов местного самоуправления в сфере недропользования следует понимать комплекс прав и обязанностей органов местного самоуправления для осуществления задач и функций местного самоуправления по участию в регулировании отношений в сфере недропользования, участию в решении вопросов, связанных с защитой интересов населения при предоставлении недр в пользование, и осуществлению действенного муниципального контроля за рациональным пользованием недр на территории муниципального образования.
Наделение органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых (далее - ОПИ) и строительство подземных сооружений местного значения - не что иное, как наделение отдельными государственными полномочиями. Для их исполнения, в соответствии ст. 132 Конституции Российской Федерации, обосновывается необходимость принятия в субъектах Российской Федерации закона «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению разрешений для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений местного значения» с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Целесообразно предусмотреть в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ в качестве одного из видов объектов муниципальной собственности органов местного самоуправления добытые природные ресурсы из участков недр местного значения. Это, во-первых, позволит на законодательном уровне предоставить муниципальным образованиям право управлять и распоряжаться участками недр местного значения. Во-вторых, приведет к существенной заинтересованности органов местного самоуправления в рациональном освоении недр и контроле за их
разработкой, а также к финансовому обеспечению муниципальных образований, что будет совершенствованием форм участия органов местного самоуправления в сфере недропользования.
6. В целях приведения в соответствие федерального и регионального
законодательства в части регулирования полномочий органов местного
самоуправления по контролю за разработкой месторождений ОПИ сделан
вывод о необходимости законодательного закрепления права органов
местного самоуправления по принятию мер административного
воздействия при выявлении нарушений в сфере недропользования. Для
этого предлагается внести в законы субъектов Российской Федерации,
устанавливающие административную ответственность, дополнения в части
закрепления полномочий по составлению и рассмотрению протоколов об
административных правонарушениях, выявленных при разработке
месторождений ОПИ, за органами местного самоуправления. Это позволит
повысить заинтересованность органов местного самоуправления по
реализации контрольных функций в сфере недропользования, увеличить
доходную часть местных бюджетов за счет штрафных поступлений и, в
конечном итоге, приведет к более рациональному пользованию недрами.
7. С целью формирования единой системы контроля в области
недропользования, в которой органы местного самоуправления исполняли
бы часть государственных полномочий, а также для исключения повторных
проверок недропользователей различными контролирующими органами
предложена схема взаимодействия органов местного самоуправления с
федеральными и региональными контрольно-надзорными органами, а
также органами государственной власти субъектов и другими
заинтересованными органами. В предложенной схеме органы местного
самоуправления выступают в роли организаторов. В муниципальном
образовании необходимо принять нормативно-правовой акт о проведении
проверок пользователей недр на территории соответствующего
муниципального образования, утвердить график проверок и состав комиссии, в которую необходимо включить по согласованию специально уполномоченные органы госконтроля. Такая комиссия является единым, комплексным органом государственно-муниципального контроля за недропользованием. Результаты проверок оформляются органом местного самоуправления общим актом и затем регулируются каждым членом комиссии по своему направлению. При этом более эффективно принимаются меры по выявлению нарушений и по их устранению. Для использования муниципальными образованиями предлагается типовое положение по порядку подготовки и проведения контроля за разработкой месторождений общераспространенных полезных ископаемых.
8. В целях совершенствования правовых основ экономической
самостоятельности органов местного самоуправления, нормативно-
правового закрепления обеспечения бюджетов муниципальных образований
постоянными доходами от платежей за пользование недрами предлагается:
а) законодательно закрепить финансовую основу исполнения
полномочий в сфере недропользования органами местного самоуправления
в виде передаваемых субвенций;
в) законодательно закрепить часть платежей за пользование недрами в качестве постоянного источника доходов местного бюджета;
б) установить правовые механизмы распределения платежей за
пользование недрами по всем уровням бюджетов, учитывая при этом
преимущественное право территорий, где непосредственно добываются эти
полезные ископаемые и наносится невосполнимый ущерб природной среде
и населению.
9. В целях совершенствования законодательства в сфере
недропользования по участию органов местного самоуправления в решении
вопросов, связанных с пользованием недрами, необходимо отнести их к
вопросам местного значения. Для этого предлагается дополнить статью 15
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пунктом следующего содержания: «осуществление контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, защита социально-экономических и экологических интересов населения при предоставлении недр в пользование».
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут служить основой для дальнейших научных исследований по проблемам правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования и применяться в учебном процессе для преподавания курса «Муниципальное право Российской Федерации», а также при подготовке законопроектов, направленных на совершенствование действующего законодательства, и в правоприменительной практике при оптимизации управленческих функций органов местного самоуправления в сфере недропользования.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и практические рекомендации,
содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, опубликованы
в девяти научных статьях, обсуждались на кафедре конституционного и
муниципального права Сургутского государственного университета ХМАО
- Югры, представлялись на окружных научно-практических конференциях.
Отдельные положения учтены при разработке регионального
законодательства о недрах, некоторые внедрены автором в качестве
практического применения в муниципальном образовании. Эти результаты
также использовались при организации взаимоотношений
недропользователей с органом местного самоуправления и участия пользователей недр в социально-экономическом развитии муниципального
образования, а также при работе различных комиссий и контрольных проверок по соблюдению недропользователями законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, списка литературы и приложений.
Становление и развитие института полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования
Пользование богатствами недр на территории России ведется с доисторических времен. Письменное свидетельство о горном деле на Руси оставил летописец Нестор, донесший до нас сведения о том, что в 1096 г. новгородец Гурят Роговин послал своего сына к юграм, населявшим земли между рекой Печорой и Северным Уралом, обучаться добыче железа1. Развитие земледелия, скотоводства, ремесла, промыслового дела способствовало формированию общинного самоуправления2. Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи3. К компетенции органов местного самоуправления данного периода относились вопросы строительства, участие при заключении договоров с соседними государствами .
Исторические события имели определенное воздействие на процесс становления местных органов, а также на развитие недропользования. Татаро-монгольское нашествие привело к отставанию техники и технологии горного дела России, снижению роли местных органов и усилению централизации управления. К концу татарского владычества община настолько утратила свое значение, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между ее членами.
Горное дело не осталось не затронутым приказной системой Ивана IV. В 1584 году возник государев Приказ каменных дел. В составе этого приказа были специалисты по разведке и поиску месторождений. Уже в то время рудознатцы пытались определить запасы угля, производить оценку рентабельности горного предприятия. В истории отечественной политико-юридической мысли первенство идей о государственной политике правового регулирования недропользования принадлежит Юрию Крижаничу (1618 -1683 гг.). В своей книге «Политика» он еще в XVII веке поставил перед российской властью вопрос: «почему мы сами лишаемся плодов своей земли и терпим недостаток в них», а «богатство земли нашей поедают другие у нас на глазах». В политике пользования богатствами нашей земли он призывал «не жить со дня на день, а в своих решениях иметь в виду вечность», потому что «каковы законы - таков и порядок вещей в государстве».3
В 1700 г. создается первый централизованный орган управления горнозаводской промышленностью. В это время проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (право распоряжения землей), так и ограничивающие компетенцию местных органов (ликвидация губного самоуправления в уездах). Введена государственная собственность на недра, установлен принцип горной свободы, платность недропользования. В 1709 г. учреждена Берг-Коллегия, занимавшаяся всеми вопросами организации недропользования.
Важным событием XVIII века стал манифест Екатерины II о свободе промыслов, закрепивший права частной собственности не только на поверхность, но и на недра земли. Этот манифест ставил государство в равные конкурентные условия с частными владельцами и явился мощным стимулом развития горной промышленности. В это же время были сконструированы основы местного самоуправления, при этом часть государственных функций передавалась местным органам власти. «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению», - отмечал А.Д. Градовский. Для местного управления горными работами Российская Империя была разделена на 10 горных областей, подразделенных на 38 горных округов. В 1806 г. Берг-Коллегия была упразднена, вместо нее создан Горный департамент, который в 1811 г. переименован в Департамент горных и соляных дел. При реформе местного самоуправления крестьянских сообществ в их полномочия входили: благоустройство, управление хозяйством сельских сообществ и др. После реформы 1861 года, приведшей к отказу от крепостного права, был поставлен вопрос об улучшении управления на местах.4 В это время было утверждено Александром II «Положение о земских учреждениях». Издание циркуляров, ограничивающих право обложения земствами сплавных лесов, казенных земель, изделия и продукты, по мнению А.А. Головачева, парализовало какую-либо полезную деятельность земских собраний.5 К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации. Земские органы получили широкие полномочия: заведование имуществом и финансовыми средствами земства, развитие местной промышленности и т. п.
Основные категории осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования
Исследуя вопросы участия органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с пользованием недрами, необходимо обозначить некоторые категории в рассматриваемой сфере и установить, что понимается под полномочиями органов местного самоуправления в указанной сфере.
Органы местного самоуправления занимают определенное место в сфере регулирования отношений недропользования. Именно эти отношения составляют важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей муниципальных образований на современном этапе, так как они непосредственно связаны с пополнением местного бюджета.
«Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением юридического статуса этой собственности как таковой».
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Процесс разграничения полномочий между публичными образованиями в сфере недропользования во многом зависит от решения вопроса разграничения государственной собственности на недра.
В настоящем исследовании автор будет оперировать категориями, которые будут освящены в настоящем параграфе. Что касается таких категорий, как «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», то они в достаточной степени раскрыты в действующем законодательстве и учебной литературе1.
Рассматривая содержание права собственности, некоторые авторы отмечают, что субъективное право собственности состоит из двух правомочий. Первое правомочие - совершать в отношении вещи определенные действия - содержит три субправомочия: владеть, пользоваться и распоряжаться вещью. Второе правомочие - правомочие требования, направленное на воздержание обязанных лиц от действий, которые мешали бы собственнику осуществлять указанные выше правомочия."
В соответствии со ст. 50 Федерального закона от б октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами» .
Сегодня в соответствии с частью 4 статьи 1.2 Федерального закона от 21.02.1992 № 2395 «О недрах» (в ред. от 30.12.2008) в муниципальной собственности в сфере недропользования могут находиться только добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии.1 Хотя в соответствии с пунктом 5 статьи 43 указанного Федерального закона регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
В статье 72 Конституции недра определяются как один из видов природных ресурсов, наряду с землей, водными и другими природными ресурсами." Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах» к категории природных ресурсов относил земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира3. Аналогичный понятийный ряд содержится в части 2 статьи 3 Земельного кодекса России, который применяется к «отношениям по использованию и охране недр»4.
М.В. Баглай отмечает, что природные ресурсы и недра - не тождественные понятия. Под природными ресурсами понимают находящиеся в границах принадлежащего лицу на праве собственности земельного участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем леса и растения (ст. 261 ГК РФ).
Законодательное регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования
В Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина признаются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления (ст. 2, 7, 17, 18, 45 Конституции Российской Федерации). Таким образом, основной целью Российского государства является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Роль органов местного самоуправления в защите прав человека и его законных интересов в сфере недропользования может рассматриваться как гармоническое единство интересов личности, общества и государства при решении вопросов, связанных с пользованием недрами. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. К полномочиям органов местного самоуправления относится участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование (ст. 5 ФЗ «О недрах).
На современном этапе в Российской Федерации правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области недропользования основывается на положениях, установленных федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, договорами и судебной практикой. Федеральное законодательство о недрах, по мнению О.М. Теплова, содержит преимущественно обязывающие и запретительные нормы регулирования отношений. Эти нормы содержатся в следующих федеральных нормативных правовых актах: - Конституция Российской Федерации;" кодексы Российской Федерации (бюджетный3, водный4, гражданский5, земельный , лесной7, налоговый8, градостроительный9, об административных правонарушениях10); - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;11 - Закон Российской Федерации «О недрах»; - Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации».1 - Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»;" - Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;3 - Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»4.
Федеральное законодательство о недрах предусматривает выделение участков недр федерального, регионального и местного значения. Законодателем установлены нормы пользования участками недр местного значения 5. А.И. Перчик в своей статье «Критическое прочтение закона «О недрах» пишет, что институт выделения участков недр федерального, регионального и местного значения был впервые введен в 1927 г. Горным положением Союза ССР. Оно предусматривало классификацию месторождений (не участков недр) на месторождения общесоюзного, республиканского и местного значения. Применительно к ней устанавливался различный режим использования месторождений.
Проведенное исследование показывает, что за 15 лет действия Закона «О недрах» значительных шагов по реализации этого института сделано не было. В условиях федеративного устройства государства очевидно, что федеральная составляющая этого института в ближайшее время не имеет реальных перспектив .
Особенность реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере недропользования
В настоящее время вопросы, направленные на оптимизацию правового регулирования участия органов местного самоуправления в сфере недропользования, приобретают наибольшую актуальность.
Согласно Конституции Российской Федерации природные ресурсы -это основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории . С введением в действие Закона о недрах в 1992 г. участие органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с недропользованием, было весьма существенным. Например, в ХМАО - Югре в бюджеты районов и городов поступали следующие виды платежей: - все платежи за право на поиски и разведку месторождений всех полезных ископаемых на соответствующих территориях; все платежи за право на добычу ОНИ; платежи за право на пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; - часть суммы платежей за право на добычу полезных ископаемых, кроме общераспространенных: а) платежи за право на добычу углеводородного сырья - 30 %, б) платежи за право на добычу других полезных ископаемых — 50 %}
Поэтому на местном уровне издавались нормативные акты, которые позволяли муниципалитетам совместно с налоговыми органами контролировать правильность расчета платежей за недра, подлежащих зачислению в местные бюджеты, и полноту их уплаты. Органы местного самоуправления принимали участие в проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Например, в Сургутском, Нижневартовском, Нефтеюганском районах, где происходило интенсивное освоение углеводородных месторождений, органами местного самоуправления готовились социально значимые условия предоставления недр. За счет таких средств строились школы, дороги, жилые поселки, дома для коренных малочисленных народов Севера. Условия органа местного самоуправления оформлялись в виде постановлений по конкретным участкам недр с конкретными социально-экономическими условиями. Издавались также нормативные акты об особых условиях разработки месторождений полезных ископаемых.
В настоящее время значимость органов местного самоуправления в анализируемой сфере снижена. В основном муниципалитеты решают вопросы, связанные с разработкой месторождений ОПИ. В зависимости от приоритета решения местных вопросов каждый орган местного самоуправления решал это по-своему. Например, в Сургутском районе на первом этапе лицензирования месторождений ОПИ была проведена инвентаризация месторождений ОПИ (карьеров), разработаны нормативные акты по разработке месторождений, порядку отчетности и контроля, создана геоинформационная система по месторождениям ОПИ, в которую и по настоящее время заносится вся информация о месторождениях ОПИ, сведения о владельцах лицензии и организациях, осуществляющих непосредственную добычу полезных ископаемых, информация о расположении карьера, расчет платежей при разработке карьеров и их уплата в бюджеты и многое другое.
До настоящего времени контролируется объем добычи полезных ископаемых по каждому карьеру, осуществляется контроль за разработкой. В настоящее время на территории Сургутского района расположено более тысячи карьеров. С 2005 года региональным законодательством ХМАО -Югры установлен иной порядок предоставления недр для разработки месторождений ОПИ, при котором полномочия по лицензированию исполняются субъектом.1
Согласно закону Российской Федерации «О недрах» органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий (статья 1.1). Статьей 5 этого же Закона к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования отнесено предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений ОПИ, а также на строительство подземных сооружений местного значения.
Термин «разрешение» на осуществление определенного вида деятельности и термин «лицензия» являются тождественными.
Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения ОПИ, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
