Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Понятие и правовое регулирование бюджетно-правового статуса муниципального образования 15
1.1 .Бюджетно-правовой статус муниципального образования и его структура 15
1.2.Правовые основы бюджетных отношений с участием муниципального образования 45
1.3.Система бюджетных отношений в муниципальном образовании 70
Глава 2. Проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления 96
2.1.Местный бюджет как основная гарантия финансовой самостоятельности муниципального образования 96
2.2.Нормативное закрепление и реализация социальных стандартов в финансовой деятельности органов местного самоуправления 125
2.3.Реализация права на осуществление муниципальных заимствований 147
Заключение 172
Список использованных нормативных актов и литературы 178
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование финансовой основы местного самоуправления - самый сложный вопрос становления местной власти. Ратифицировав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, Российская Федерация обязалась обеспечить органы местного самоуправления собственными финансовыми средствами, соразмерными предоставленным им Конституцией и законами полномочиям. Конституция Российской Федерации гарантирует финансовую самостоятельность местного самоуправления, признавая его особое место в государстве, предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» провозглашает местный бюджет неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования, обеспечивающим финансовую основу его существования. Обширные бюджетные полномочия закреплены за органами местного самоуправления Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако федеральное законодательство лишь в общих чертах закрепляет полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере, передавая конкретное регулирование этих вопросов в ведение субъектов Российской Федерации и самих органов местного самоуправления. Между тем, не во всех субъектах Российской Федерации, и тем более муниципальных образованиях, сформирована надлежащая нормативная база в бюджетной сфере. Действующее федеральное законодательство в этой области также неполно и противоречиво, особенно в части соотношения норм муниципального и бюджетного права.
Практика показывает, что еще очень мало сделано для создания подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления, формирования его финансовой основы. В нарушение действующего законодательства о местном самоуправлении более двух тысяч муниципальных образований лишены закрепленного в Конституции Российской Федерации права самостоятельного формирования местных бюджетов и существуют на основе смет. В этой ситуации невозможно обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. В современной системе управления экономическими процессами сохранились элементы сверхцентрализации, препятствующие в полной мере использованию потенциала местного самоуправления, в частности, более эффективному использованию местных финансовых ресурсов, основой которых является муниципальный бюджет. Это в значительной мере обусловлено несоответствием финансовых и материальных ресурсов местного самоуправления осуществляемым функциям, особенно в части содержания объектов социального назначения, незавершенностью формирования законодательства, закрепляющего за уровнями власти доходные источники, отсутствием реальных механизмов компенсации органам местного самоуправления дополнительных затрат средств муниципальных бюджетов, возникших из-за решений, принятых органами государственной власти.
На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации, характеризующемся экономической нестабильностью, усугубляющимися противоречиями в финансовых взаимоотношениях между субъектами всех уровней бюджетной системы, совершенствование межбюджетных отношений должно быть приоритетным направлением государственной бюджетно-налоговой политики. Как отмечалось на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации 16 ноября 2000 года: «Реализация задач, поставленных перед местным самоуправлением Конституцией Российской Федерации, возможна только при более четком разграничении властных полномочий органов власти всех уровней, установлении соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней и выделении необходимых материальных финансовых ресурсов для их эффективного решения».1
Немедленного урегулирования требуют вопросы государственных минимальных социальных стандартов, которые явятся основой для расчета проектов муниципальных бюджетов, обеспечат в конечном счете защищенный стандарт уровня жизни граждан Российской Федерации. Назрела необходимость законодательного разрешения проблем, связанных с участием муниципального образования в кредитных отношениях, выпуском муниципальных ценных бумаг, в том числе установлением гарантий защиты прав кредиторов органов местного самоуправления, обеспечением реального выполнения муниципальным образованием своих финансовых обязательств. Важно экономически правильно определить целесообразность образования внебюджетных фондов органов местного самоуправления, создания муниципальных казначейств, банков, налоговых органов.
Указанные практические и теоретические проблемы определяют актуальность темы диссертационного исследования. Ее выбор обусловлен также и отсутствием теоретических и методологических разработок по проблемам правового регулирования положения муниципального образования как участника бюджетных правоотношений, определения в целом его бюджетно-правового статуса, закрепления и реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления.
Цели, задачи и предмет исследования. Основной целью диссертационного исследования является выявление сущности бюджетно правового статуса муниципального образования, анализ его структуры, изучение правового регулирования отдельных элементов рассматриваемого явления. Автор также ставит своей целью разработку способов решения некоторых правовых проблем, возникающих в процессе осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие по поводу реализации органами местного самоуправления бюджетных полномочий, гарантий реализации этих полномочий, отношения, связанные с привлечением к ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащую реализацию указанных полномочий. К предмету исследования необходимо отнести правовые нормы, регулирующие элементы, образующие бюджетно-правовой статус муниципального образования: предметы ведения, полномочия, гарантии и ответственность. Поставленные цели реализуются посредством последовательного разрешения ряда задач: сформулировать понятие бюджетно-правового статуса муниципального образования на основе существующих теоретических концепций правового статуса, проанализировать бюджетно-правовой статус муниципального образования с точки зрения его структуры; определить состояние законодательства о местном самоуправлении в части регулирования бюджетных полномочий органов местного самоуправления, гарантий их реализации и бюджетной ответственности; проанализировать систему организации бюджетных отношений в муниципальном образовании; рассмотреть основные проблемы, связанные с гарантиями реальности и устойчивости бюджетно-правового статуса муниципального образования, определить роль межбюджетных отношений в обеспечении финансовой самостоятельности органов местного самоуправления; обосновать необходимость законодательного закрепления и применения социальных стандартов в финансовой деятельности органов местного самоуправления, принципов их установления, путей и способов реализации; выявить теоретические и практические проблемы, возникающие при реализации права на осуществление муниципальных заимствований и пути их преодоления; предложить меры по совершенствованию законодательства, регулирующего бюджетно-правовой статус муниципального образования.
Теоретические основы исследования. Муниципальным отношениям, в том числе финансовым их аспектам, в разное время уделяли внимание многие специалисты как в сфере муниципального, так и финансового права. Прежде всего, нужно отметить фундаментальные труды, изданные в дореволюционный период В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, Б.Б. Веселовским, Н.И. Лазаревским и другими. Вопросам финансового обеспечения деятельности государственной и местной власти были посвящены работы, И.Х. Озерова, М.Ф.Орлова, М.М. Сперанского, Н.И. Тургенева, ИИ. Янжула.
В советское время вопросами разработки теоретических концепций правового статуса занимались С.С. Алексеев, О.С. Иоффе, С.Ф.Кечекьян, Г.Ф. Шершеневич, Л.С. Явич
Компетенция местных Советов, в том числе в бюджетной сфере, была проанализирована С.А. Авакьяном, И.А. Азовкиным, А.В. Андреевой, О.Е. Кутафиным, В.К. Мамутовым, Р.С. Павловским, К.Ф. Шереметом. Изучением правового регулирования бюджетных прав разных уровней власти в 1960-1980 годах активно занимались В.В. Бесчеревных, О.Н. Горбунова, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева. Правовым аспектам доходов и расходов бюджетов уделяли внимание Л.К. Воронова, С.Д. Цыпкин. Теоретическую основу диссертации составляют и научные исследования в сфере конституционного и муниципального права В.И. Васильева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, И.А. Коваленко, А.Н. Кокотова, Н.В. Постового, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса.
Отдельные финансовые аспекты деятельности органов местного самоуправления рассмотрены в работах И.В.Выдрина, И.И. Овчинникова, В.И. Фадеева, А.Н.Широкова. Проблемами реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления в настоящее время занимаются И.В. Караваева, Т.В. Конюхова, Л.И. Павлова, ЛИ. Пронина. Развитию законодательства в сфере межбюджетных отношений посвятили свои исследования Е.В. Бушмин, А.Г. Игудин, В.Н. Лексин, В.М. Родионова, и другие.
Проведен и ряд диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Однако нужно заметить, что все они касались общих вопросов финансовой деятельности органов местного самоуправления. Такие работы защищены в последние годы В.Л. Зайченко на тему: «Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления», ЮА. Крохиной на тему: «Город как субъект финансового права», С.С. Кузнецовым на тему: «Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам Западной Сибири)», М.А. Кузьминым на тему: «Основы правового регулирования финансово-экономической деятельности муниципальных образований», Н.Л. Пешиным на тему: «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации».
Специальных же исследований, посвященных комплексному анализу бюджетно-правового статуса муниципального образования, пока не проведено.
Нормативную основу диссертационной работы составил ряд нормативно-правовых актов, принятых на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в период с 1991 по 2001 год.
Методологические основы. Методологическую основу исследования составляют современные методы научного познания. Для изучения рассматриваемых явлений автор применил методы логического и системного анализа. Использовались различные общенаучные и частнонаучные методы: диалектический, сравнительного исследования, исторический, метод социологического опроса. Применение указанных методов позволило изучить элементы бюджетно-правового статуса в их взаимосвязи и взаимообусловленности, отразить связи, возникающие в муниципальном образовании по поводу бюджета, учесть историю развития проблем реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления, пути их разрешения на различных этапах.
Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые сделана попытка всестороннего подхода к исследованию особенностей правового положения муниципального образования как участника бюджетных отношений, а также проблем, возникающих при реализации бюджетных полномочий муниципального образования Бюджетно-правовой статус муниципального образования пока не стал предметом самостоятельного и комплексного научного осмысления.
Несмотря на наличие научных исследований в сфере муниципального и финансового права, изучению института бюджетных полномочий, гарантий и ответственности органов местного самоуправления в бюджетной сфере должного внимания не уделено.
Недостаточная проработанность правовой основы организации бюджетных отношений в муниципальном образовании, взаимоотношений между органами местного самоуправления и государственной власти субъектов Российской Федерации по бюджетным вопросам, связана и с тем, что эти вопросы относятся к числу наименее разработанных в теоретическом плане.
В работе комплексно анализируются бюджетные правоотношения, субъектами которых является как само муниципальное образование, так и органы местного самоуправления. Учитывая, что бюджетную правоспособность муниципального образования, в основном, реализуют органы местного самоуправления, значительное место уделяется осмыслению таких понятий, как «компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере», «бюджетные права», «бюджетные полномочия». Изучение бюджетно-правового статуса муниципального образования происходит путем анализа основных его элементов, в том числе предметов ведения и бюджетных полномочий органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1.Автор предлагает собственный подход к определению бюджетно-правового статуса муниципального образования. Бюджетно-правовой статус муниципального образования является специальным правовым статусом, отражающим особенности правового положения муниципального образования как субъекта бюджетных отношений. Эти особенности обусловлены выполнением населением муниципального образования и органами местного самоуправления важнейших функций по формированию и исполнению муниципального бюджета. Это определение основано на анализе многочисленных исследований в области правового статуса, постановка вопроса обусловлена отсутствием в настоящее время дефиниции бюджетно-правового статуса муниципального образования.
2.Комплексный и системный подход к изучению бюджетно-правового статуса муниципального образования позволяет выделить специфические элементы, которые составляют бюджетно-правовой статус муниципального образования. Элементами бюджетно-правового статуса муниципального образования являются предметы ведения и полномочия муниципального образования в бюджетной сфере, гарантии реализации бюджетных полномочий муниципального образования и ответственность за их ненадлежащую реализацию.
З.Бюджетно-правовой статус муниципального образования отражает систему бюджетных отношений, в которых участвует муниципальное образование. Организация бюджетных отношений в муниципальном образовании рассматривается в двух аспектах: первый связан с формированием доходной и расходной частей муниципального бюджета, второй - с регулированием местных бюджетов в целях достижения соответствия доходного потенциала и потребностей в расходах. 4.Правовое регулирование бюджетных полномочий органов местного самоуправления осуществляется на разном уровне и в разных формах. В целом оно характеризуется бессистемностью и внутренней противоречивостью. Автор обосновывает необходимость приведения во взаимное соответствие норм конституционного, муниципального и финансового права, регулирующих бюджетные полномочия органов местного самоуправления, устранения существующих правовых пробелов в этой области. В частности, доказывается необходимость скорейшего принятия на федеральном уровне закона о государственных социальных стандартах, внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации главы, посвященной бюджетному регулированию.
5. Одной из основных гарантий финансовой самостоятельности муниципального образования является местный бюджет. Реализация конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения во многом зависит от закрепления механизмов обеспечения устойчивых, стабильных источников формирования местного бюджета. В связи с этим, насущной необходимостью видится создание и закрепление в федеральном и региональном законодательстве системы таких межбюджетных отношений между органами государственной власти и местного самоуправления, которые бы обеспечивали не формальную, а реальную самостоятельность местного бюджета.
6. Автор предлагает перейти к нормативному методу формирования бюджетов, основанному на применении социальных и финансовых норм и нормативов. При отсутствии на федеральном уровне законодательства о государственных минимальных социальных стандартах, органы государственной власти субъектов федерации самостоятельно начали работу над созданием социальных и финансовых норм, избрав для этого различные подходы. Учитывая особую социальную значимость вопроса, необходимо принятие на федеральном уровне нормативного акта, закрепляющего принципы установления и применения социальных стандартов, пока стихийный процесс регионального нормотворчества в этой сфере не привел к такому значительному расхождению в уровне финансирования социальных услуг на территории государства, что потребуются особые усилия органов федеральной власти для его выравнивания.
7.Развитие финансовых основ местного самоуправления связано с совершенствованием законодательства, регулирующего развитие рынка муниципальных ценных бумаг. Возрастающие финансовые потребности местного сообщества ставят перед органами местного самоуправления проблему поиска дополнительных ресурсов для пополнения муниципального бюджета. Муниципальные заимствования, используемые для инвестиционных целей, могут стать эффективным инструментом бюджетной политики муниципального образования. Необходимым представляется законодательно урегулировать процедуру реструктуризации задолженности муниципальных образований, создать институты контроля за целевым использованием заемных средств. Перспективным видится развитие сектора муниципальных ценных бумаг, обеспеченных специальными доходами, что может значительно повысить гарантии инвесторов.
Предложены и другие пути совершенствования правовых основ бюджетно-правового статуса муниципального образования.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Практическое значение диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов для дальнейшего совершенствования законодательства в сфере бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Выводы и предложения, высказанные в работе, могут быть учтены органами местного самоуправления в процессе муниципального нормотворчества в финансовой сфере. Отдельные положения научного исследования можно использовать в преподавании дисциплин «Муниципальное право Российской Федерации», «Финансовое право Российской Федерации».
Основные положения и выводы научного исследования нашли отражения в докладах на научно-практических конференциях, научных публикациях автора. В частности, проблемы формирования местных бюджетов освещались на научно-практических конференций «Местное самоуправление: проблемы, перспективы» (Тюмень, 1996); «Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы Тюменской области» (Тюмень, 1999); вопросам осуществления муниципальных заимствований посвящено выступление на региональной научно-практической конференции «Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы» (Тюмень, 2000). Автор принимал участие в подготовке учебно-методического пособия для глав местного самоуправления Тюменской области «Финансово-экономические основы местного самоуправления» (Тюмень, 1999), где нашли отражения научно-практические рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании. Материалы диссертационной работы используются автором при проведении учебных занятий со студентами Института государства и права Тюменского государственного университета.
Выводы и предложения автора были применены при разработке действующего Устава города Тюмени, модельных уставов муниципальных образований Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, некоторых других нормативных актов, посвященных финансовым основам местного самоуправления.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов к литературы, приложений.
