Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. За 19 лет, последовавшие после распада Советского Союза, едва ли не самой сложной проблемой в деле государственного строительства новой России является проблема поиска оптимальных структур и взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Не в последнюю очередь это обусловлено тем, что российское общество отличается от подавляющего большинства обществ в мире тем, что оно многоязыкое, многоэтническое и многоконфессиалыюе. Поэтому изучение становления и развития государственных органов в субъектах Российской Федерации имеет не только огромное научно-теоретическое, но большое практико-политическое значение.
Недавно образованный Северо-Кавказский федеральный округ представляет в этом смысле особый интерес. С одной стороны, поскольку это один из наиболее часто реформируемых регионов России, там уже накоплен немалый опыт государственного строительства. С другой же стороны, сохранение округа в качестве самого нестабильного региона страны и продолжение реформ различных органов власти говорят о том, что процесс поиска наиболее оптимальных форм, структуры, функционирования и взаимодействия государственных органов еще далек от своего завершения и по-прежнему нуждается во внимании исследователей-государствоведов.
В настоящее время в Северо-Кавказском федеральном округе наблюдается интенсивное формирование органов государственной власти на уровне округа и функционирование некоторых из них пока не имеет регламента или иных правовых основ деятельности. Предпринимаются активные попытки создания и установления системы органов государственной власти и взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ, как на федеральном
уровне, так и на региональном уровне. Это определяет необходимость учреждения новых и совершенствования существующих государственных институтов, функционирование которых направлено на обеспечение наиболее полной реализации власти, как органами государственной власти, так и гражданами.
Построение стабильно действующей системы органов государственной власти окружного уровня и экономической стабильности региона обусловлено спецификой данного региона, а именно национального состава республик, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ. Необходимо совершенствование деятельности государства, направленной на повышение уровня жизни и экономического благосостояния граждан, в том числе создание новых государственных рабочих мест, искоренение коррумпированности должностных лиц.
Учреждение органов государственной власти окружного уровня и делегирование ряда полномочий, а также наделение специальными полномочиями заместителя Председателя Правительства РФ - полномочного представителя Президента в Северо-Кавказском округе поднимает на новый уровень развития отношения между государством и гражданином, между государственными органами РФ и государственными органами субъекта РФ. Имея возможность оперативно, без потери времени, решать возникшие вопросы и конфликты между гражданами к органами государственной власти, без обращения к Правительству РФ, Полномочный представитель Президента РФ в рамках своей компетенции не только принимает меры по урегулированию конфликтов, но и способствует утверждению мира и стабильности в столь неспокойном и нестабильном на данный момент регионе, как Северо-Кавказский федеральный округ, а также укреплению авторитета государства.
Таким образом, на сегодняшний день назрела необходимость установления правовой регламентации и функционирования институтов государст-
венной власти в законодательстве Северо-Кавказского федерального округа, а также в изучении тенденций его развития.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена также необходимостью исследования особенностей становления и развития органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, и выработки системного подхода к их правовому регулированию. Анализ и обобщение опыта правового регулирования и функционирования органов государственной власти представляет собой особый интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей совершенствования системы органов государственной власти в субъектах РФ.
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти субъектов федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, а также окружных органов государственной власти Северо-Кавказского Федерального округа.
Предмет исследования составляют нормы Конституции России, Федеральные Конституционные законы и Федеральные законы, Конституции и Уставы субъектов входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, а также региональное законодательство исследуемого округа, подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе Постановления Конституционного суда РФ и Конституционного (Уставного) суда субъектов, регулирующие порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, их взаимоотношения между собой.
Цель диссертационного исследования - исследовать, на примере Северо-Кавказского федерального округа, опыт формирования и становления органов государственной власти как на уровне федерального округа, так и на
уровне субъекта федерации, провести комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования учреждения и становления органов государственной власти, а также определить возможные направления совершенствования этого важного звена в государственном механизме Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании были поставлены следующие задачи:
проанализировать понятие системы органов государственной власти субъекта РФ, и его место в системе государственной власти Российской Федерации;
определить исторические этапы образования и формирования на современном этапе органов государственной власти в Северо-Кавказском регионе;
определить общие условия образования формирования органов государственной власти в субъектах РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа;
выявить общие конституционно-правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также определить особенности нх реализации;
исследовать взаимодействие органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе;
раскрыть процесс формирования федеральных окружных органов власти в Северо-Кавказском федеральном округе, определить задачи и функции окружных органов государственной власти Северо-Кавказского федерального округа;
разработать теоретические и практические рекомендации, направ-
ленные на совершенствование правового регулирования и повышения эффективности деятельности органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе.
Степень научной разработанности темы. Проблемы становления и развития органов государственной власти в субъектах РФ, федеральных округах достаточно хорошо исследованы в российском конституционном праве. В частности, весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли такие видные российские ученые, как С.А. Авакъян, М.В. Баглай, Н.В. Вит-рук, Н.И. Матузов, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Ф.Тихомирова, К.В. Черкасов, Б.С. Эбзеевидр.1
Изучением проблем становления органов власти в федеральных округах занимались такие ученные, как Геворкян Т.И., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Кряжков В.А., Овсспян Ж.И., Хаманева Н.Ю., Денисов С.А., Митусова И.А., Черкасов К.В., Старилов Ю.Н. и другие.2
Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных изучению федеральных органов государственной власти и региональных органов государственной власти, находящиеся в пределах Северо-Кавказского федерального округа. Среди них можно назвать диссертационные работы Меркулова Е.И.,
1 См. например: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 го
ды): очерки теории и практики. - М., 2001.; Матузова Н.И. и Мадько А.В. Теория государ
ства и права: Курс лекций. М- 2002.; Ноздрачева А.Ф., ЮАТихомирова, Исполнительная
власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. - М, 1996.
2 См. например: Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской
Федерации. М. - 2006.; Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и со
временность, проблемы и перспективы развития. Глава VIII (автор главы С.Д Хазанов).
М., 2004.; Митусова И.А. Становление конституционных (уставных) судов субъектов Рос
сийской Федерации // Закон и право. 2008. № 4.; Черкасов К.В. Некоторые вопросы орга
низации и перспективы функционирования органов государственной власти и управления
на уровне федерального округа. Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16.
Дроздовой A.M., Никонова А.Н., Савина В.И, Соловьева Ю.Б., Бегзадян А.С., Урвачева И.И. и других.3
Вместе с тем сравнительно-правовое исследование становления и развития органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, представляет собой слабо разработанное направление в отечественной юридической науке. Однако на сегодняшний день в достаточном объеме аккумулированы результаты практической деятельности аналогичных институтов в других федеральных округах Российской Федерации, научные и методические разработки как самих государственных органов, так и ученых государствоведов, что позволяет провести комплексный анализ данного государственного института на практическом материале.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
В основе методологии данного исследования лежат, прежде всего, логический, дедуктивный и индуктивный подходы, системный подход, позволяющие в комплексе рассмотреть общественные явления и правоотношения учреждения и деятельности органов государственной власти Северо-Кавказского федерального округа. Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные
3 См. например: Дроздова A.M. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа: Сравнительно-правовой анализ. Диссертация на соискание уч. степени доктора юрид. наук. Коломна, 2001г.; Меркулов Е.И. Система органов государственной власти субъектов РФ. Диссертация на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Владивосток. 2007г. С.45.
методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных ученых по вопросам государственного строительства, развития демократических институтов современного общества, организации государственной власти в регионах.
Научная новизна диссертации состоит в том, что вследствие недавнего образования Северо-Кавказского федерального округа данная работа является первым комплексным, системным и глубоким исследованием, где осуществлен сравнительно-правовой анализ опыта учреждения и функционирования органов государственной власти в данном округе.
В диссертации рассмотрены различные аспекты организации и деятельности органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе, которые в российской науке конституционного права изучены в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, выдвинуты предложения по их разрешению. Представлены возможные направления развития органов государственной власти в Северо-Кавказском Федеральном округе, предложены пути совершенствования организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Вывод о том, что федеральные округа в составе Российской Федерации представляют собой государственно-территориальные образования, созданные для оптимизации политического управления государственными делами в рамках федеральной компетенции, и обеспечивают в рамках админи-
стративного порядка определения наиболее эффективных форм и методов государственного управления в системе реформирования федеративных отношений.
-
Вывод о том, что институт федеральных округов представляет собой промежуточный уровень развития федеративных отношений в Российской Федерации, способствующий оптимизации территориально-государственного строительства и совершенствованию системы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и института полномочного представителя Президента Российской Федерации, с целью обеспечения централизации государственной власти.
-
Вывод о том, что создание Северо-Кавказского федерального округа способствует эффективности формирования и деятельности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав округа, обеспечивающих должный уровень государственного управления в рамках его границ, по причине компактности территории, единых требований экономического, социального развития и безопасности.
-
Вывод о том, что наряду с общими условиями формирования и деятельности органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе, становление данных органов в округе проходило под воздействием ряда специфических факторов, к числу которых относится межэтнические и этноконфессиальиые отношения, особенности исторического развития субъектов, входящих в состав округа, исторические традиции и менталитет граждан, проживающих на данной территории, а также особенно высокий уровень коррупции.
-
Вывод о необходимости учитывать как национальный состав, так и политическую ситуацию в регионе при формировании и функционировании органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе. В большинстве нормативных актов, на основании которых действуют органы
власти данного округа, закреплены лишь общие принципы и порядок действий, а также взаимоотношения с иными органами власти. При формировании вновь создаваемых органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе необходимо конкретизировать и закреплять в положениях и инструкциях полномочия, функции, обязанности и порядок взаимодействия вновь создаваемых органов власти с целью оптимизировать и конкретизировать роль вновь создаваемых органов власти.
6. Предложение о необходимости разработки и утверждения положения о территориальном упрашіснии Генеральной прокуратуры РФ в Северо-Кавказском федеральном округе (СКФО), с целью укрепления статуса и четкого разграничения компетенции окружного подразделения прокуратуры РФ. В данном положении представляется целесообразным закрепить порядок деятельности окружной прокуратуры, порядок взаимодействия с органами государственной власти Субъекта РФ и Российской Федерацией, органами местного самоуправления, представителем Президента РФ в федеральном округе, управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, региональными общественными и иными организациями.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормо-творческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации».
