Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и конституционно-правовые основы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 23
1. Теоретические и историко-правовые аспекты становления представительных учреждений в России 23
2. Конституционно-правовая основа становления и формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 44
3. Принципы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 63
Глава 2. Проблемы и практика совершенствования организационно-правовой основы проведения избирательных кампаний по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 86
1. Проблемы и практика использования избирательных систем по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 86
2. Правовые и организационные вопросы выдвижения кандидатов, списков кандидатов и их регистрации 129
3. Совершенствование правовой основы финансирования и информационного обеспечения избирательных кампаний по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 163
Заключение 209
Библиографический перечень использованной литературы 214
Приложения
- Теоретические и историко-правовые аспекты становления представительных учреждений в России
- Конституционно-правовая основа становления и формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Проблемы и практика использования избирательных систем по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Правовые и организационные вопросы выдвижения кандидатов, списков кандидатов и их регистрации
Введение к работе
Фундаментальное значение в становлении действительно демократических институтов публичной власти приобретают состояние и уровень развития политической и правовой культуры граждан, их реальной способности действительно быть субъектами политического и избирательного процесса.
Поэтому, для отечественной юридической науки весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к формированию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к вопросам компетенции и организации их деятельности в условиях разделения властей и реформирования федеративных отношений.
В каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти. И сегодня региональное государственное строительство еще не может в полной мере опираться на выработанные наукой стандарты, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.
В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно-обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием критериев и необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выборы и демократия взаимозависимые, но не всегда совпадающие категории. Из истории можно привести множество примеров использования выборов в ситуациях, не предполагающих их проведения, ротацию или передачу власти в результате голосования. Демократические, честные, свободные, открытые и конкурентные выборы являются итогом длительной эволюции экономических, социальных, политических и правовых отношений в обществе.
Однако, сегодня на всех уровнях организации и осуществления власти можно наблюдать еще низкий авторитет представительных учреждений, ущемление их статуса в системе органов публичной власти, ослабление их полномочий. Принижение социальной ценности народного представительства в России во многом связано с активным внедрением в общественное сознание идеи о неэффективности деятельности и ущербности депутатского корпуса при проведении современных реформ. Причем нередко сомнению подвергаются не только способность представительного учреждения эффективно функционировать, но и ставится под вопрос целесообразность его существования. Наиболее ярким примером являются события сентября-октября 1993 года, когда на основе указов Президента Российской Федерации деятельность представительных органов власти в Российской Федерации была прекращена.
В связи с этим особое внимание автор уделяет периоду реформирования органов власти с начала 90-х годов прошлого века до настоящего времени. В результате исследований установлено, что в советский период формирование органов власти в республиках, краях, областях, равно как и в других административных единицах Российской Федерации, полностью зависело от решений партийных (КПСС) комитетов и практически не зависело от воли избирателей. Сформированные без учёта волеизъявления избирателей представительные органы власти в последующем создавали правовую базу для формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в переходный период. Автор полагает, что и на этом этапе реформ уже закладывались основы в ныне действующую систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Уделено внимание роли федеральных органов государственной власти, избирательных комиссий, судов в реализации реформ в органах представительной власти субъектов Российской Федерации. Автор полагает, что в процессе формирования и становления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации возникало много спорных ситуаций, разрешение которых происходило в судах. По мнению диссертанта в этих спорах суды порой занимали не правовую позицию, а поддерживали исполнительную власть.
Первые выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации состоялись в декабре 1993 - мае 1994 годов. Среди избранных депутатов большинство составляли работники исполнительной власти, бизнесмены, руководители предприятий. Прошедшие затем вторые и третьи выборы ничего не изменили в подборе кандидатов, а следовательно, и депутатов. По-прежнему большинство депутатов являются бизнесменами и руководителями крупных предприятий, которые не оставляют своего основного места работы и остаются «депутатами-любителями».
Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проходит в сложной и подчас напряжённой обстановке. В немалой степени это зависит и от действующего законодательства.
Сегодня избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Эта задача была практически решена после принятия Конституции Российской Федерации, когда в 1994-1996 годах сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Происходившие в последнее время изменения в организации государственной власти и избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить "вертикаль власти". Наиболее важными результатами этого курса, спроецированного на сферу региональных парламентов и выборов, явились:
- разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления (включая формирование соответствующих органов власти);
- создание надлежащего контроля федеральных органов государственной власти за политическими процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход избирательных кампаний на региональном и местном уровнях.
Первый Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"1 был принят в 1994 году. Он являлся рамочным, поскольку устанавливал только основные параметры механизма реализации гражданами избирательных прав при проведении как федеральных, так и региональных выборов; на их основе законодательные органы субъектов Российской Федерации могли осуществлять детальное правовое регулирование, исходя из особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном субъекте федерации. Принятый в 1997 году Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и внесенные в него в 1999 году обширные изменения коренным образом изменили соотношение федерального и регионального избирательного законодательства. Он стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовое регулирование вопросов формирования как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления фактически стало все больше переводиться в сферу ответственности федерального законодателя.
Однако, этот процесс в целом никак не предопределялся установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Дело в том, что правоотношения по формированию выборных органов государственной власти объективно имеют двойственную природу, что никак нельзя игнорировать в законодательстве. С одной стороны, в них реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными, и в этом смысле они являются предметом законодательного регулирования со стороны Российской Федерации в соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, способ формирования данных органов и применяемые для этого процедуры зависят от конкретной системы организации государственной власти в субъекте Российской Федерации. Именно в этой особенности избирательных правоотношений и коренятся прерогативы субъектов федерации по их самостоятельному регулированию.
Права избирать и быть избранными, закрепленные в статье 32 Конституции Российской Федерации, могут реализовываться по-разному, с использованием различных избирательных процедур (в зависимости от установленного типа избирательной системы, системы избирательных комиссий, особенностей территории, состава населения и прочих обстоятельств). Поэтому само по себе применение субъектами федерации различных подходов в регулировании тех или иных избирательных процедур не означает какого-либо умаления степени защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Возможность формирования многообразных моделей реализации названных прав на уровне субъектов Российской Федерации вытекает из установленных в пункте "н" части 2 статьи 72, а также в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления.
Сегодня Российская Федерация располагает структурированным по всем составным элементам и институтам материальным и процессуальным правом, определяющим:
- основные принципы и гарантии реализации активного и пассивного избирательного права граждан;
- порядок организации и проведения выборов - их назначения, выдвижения и регистрации кандидатов;
- правила информирования избирателей и ведения предвыборной агитации;
- правила финансирования избирательных кампаний, создания и расходования избирательных фондов;
- порядок голосования, подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов; порядок разрешения избирательных споров, юридической ответственности участников избирательного процесса;
- порядок защиты и восстановления нарушенного избирательного права. Следует особо подчеркнуть, что реализация конституционного активного и пассивного избирательного права оформлена сегодня еще и системой материально-правовых и процессуальных гарантий, в создании которых решающее значение имела деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Обеспечение избирательных прав граждан, равно как и гарантии их судебной защиты, отвечающие основным принципам функционирования институтов представительной политической демократии в субъектах Российской Федерации, в значительной мере могли состояться только благодаря последовательной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в этой области государственно-правовых отношений.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации составляют важнейший юридический элемент развития и совершенствования избирательного права и избирательного процесса в субъектах Российской Федерации. Так в рамках конституционного правосудия было принято 135 постановлений и определений, касающихся практически всех: политических, административных, финансовых, информационных, процессуальных - аспектов в организации и проведении выборов и референдумов.
В свете проводимых преобразований избирательной системы Российской Федерации возникает далеко не риторический вопрос о представительной природе данного института законодательной власти. Ответ на этот вопрос, безотносительно доктринальных обоснований и политических деклараций, заключен в структуре избирательного права, либо способствующего и обеспечивающего данное качество законодательного института, либо ограничивающего и сужающего его представительный характер.
Смысл представительной природы парламента состоит в том, что в нем должны быть представлены интересы основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли через своих представителей реализовывать собственные интересы, выражать их в принимаемых законодательных актах и обеспечивать их исполнение в рамках действующего законодательства.
Представительная природа парламента определяется широким кругом оснований, в том числе основаниями, заключенными в нормах избирательного права, и прежде всего в нормах, устанавливающих порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися или не состоявшимися, нормах, определяющих величину избирательного барьера, преодоление которого является основанием для прохождения политической партии в региональный парламенты.
В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соотношение федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость. В соответствии с нормами данного закона субъекты Российской Федерации лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой при выборах органов государственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального представительства. Не возражая в принципе против использования смешанной избирательной системы на региональном уровне (особенно в субъектах федерации с большой численностью избирателей), отметим, что не существует каких-либо конституционньгх оснований для обязательного применения этой избирательной системы в регионах. Следует отметить, что именно по этому вопросу наблюдался протест со стороны субъектов Российской Федерации, что, в частности, проявилось в значительном числе законопроектов с предложением отменить соответствующую норму Федерального закона, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Важно отметить и то, что органы государственной власти субъектов Федерации утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательных комиссий субъектов федерации: два члена каждой из этих комиссий и их председатели теперь назначаются по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Расширены основания и для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти.
Избирательные правоотношения - это всегда в то же время и правоотношения по поводу организации публичной власти. Однако эта сторона данных правоотношений все чаще предается забвению в связи с постоянным увеличением объема федерального регулирования избирательных прав граждан. Между тем в сферу федерального регулирования избирательных прав граждан все чаще стали включаться отношения по поводу избирательных процедур, прямо не связанных с защитой конституционных прав избирать и быть избранными (активного и пассивного избирательного права). Это прежде всего нашло отражение в определении в федеральном законодательстве понятия "избирательные права граждан".
Необходимо констатировать, что фактически сложившаяся конструкция разграничения полномочий в сфере избирательного законодательства существенно ограничила диапазон регулирования выборов законами субъектов Российской Федерации. Проанализировав законы субъектов федерации о выборах, убеждается в том, что подавляющее большинство норм этих законов лишь повторяют нормы федерального закона о гарантиях, а нормы, направленные на учет региональной специфики, составляют крайне незначительный состав регионального избирательного законодательства и это связано не только с нежеланием субъектов Российской Федерации творчески развивать нормы федерального законодательства или отсутствием у них возможностей развития собственного законотворчества, а также и с тем, что унификация правового регулирования, содержащаяся в данном федеральном законе, препятствует учету региональных особенностей.
Думается, что общая тенденция движения избирательного права в направлении от рамочного и пакетного законодательства к централизованному и унифицированному законодательству и смещение акцента в регулировании избирательных отношений на технологические вопросы в организации и проведении выборов сохранится и на ближайшую перспективу. Причем оба процесса слишком отягощены весьма сложными документарными формами движения избирательного права по отдельным стадиям избирательного процесса, что, в свою очередь, порождает множество конфликтогенных ситуаций в практике организации и проведения избирательных кампаний на региональном уровне.
Актуальность темы исследования обусловлена и тем, что в течение практически десяти лет за период с 1994 - 1995 года по 2003 - 2006 года весьма скромный по своим юридическим масштабам и политической роли институт, связанный с правом голоса граждан и их электоральной правосубъектностью, постепенно оформился в весьма сложный межотраслевой комплекс норм и институтов, гарантий и процедур, претендующий стать политической основой демократии в субъектах Российской Федерации.
Выборы превращаются в политический институт, при котором волеизъявление граждан, выраженное в форме электоральных предпочтений, становятся неотъемлемой частью механизма публичного властвования и управления в субъектах Российской Федерации.
Поэтому на современном этапе развития избирательной системы в субъектах Российской Федерации, понимаемой автором в широком смысле как системы норм и институтов, учреждений и ценностей, избирательное право по своему содержанию и смыслу представляет юридическую форму и способ взаимодействия гражданского общества с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Многогранные аспекты деятельности представительных и законодательных органов государственной власти, актуальные проблемы избирательного права, участия политических партий в выборах, реализация принципов народовластия в целом нашли свое отражение в работах известных российских ученых и практиков: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.В. Альхименко, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Р.Т. Биктагирова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, И.В. Гранкина, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, А.И. Ким, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.А. Лебедева, В.И Лысенко, В.О. Лучина, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, А.С. Саломаткина, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Б.В. Щетинина, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и других исследователей, внесших значительный вклад в дело рассмотрения и анализа проблем становления и развития представительных учреждений в России, совершенствования Российского федерализма и анализа современного избирательного законодательства и практики его применения, вопросов теории и практики деятельности российских политических партий, их участия в избирательном процессе, изучения проблем формирования, организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Так, проблемам науки конституционного права, реализации принципов народовластия в российских условиях, а также вопросам становления и развития российского парламентаризма посвящены исследования С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.К. Бородина, И.Л. Гранкина, В.Д. Горобец, А.Н. Кокотова. Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И.А. Кравца, В.А. Лебедева, B.C. Нерсесянца, А.С. Саломаткина, М.С. Саликова, Ю.И. Скуратова, Б.Г. Эбзеева, А.А. Югова и др.
Теория и практика становления и развития российской избирательной системы, избирательного права, в том числе выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и участия политических партий в них, рассматривается в исследованиях С.А. Авакьяна, Е.И. Дубровиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова и др. В свою очередь исследованиями общественных отношений, складывающихся в процессе выборов, законодательства и практики его применения, занимались Ю.А. Веденков, А.А. Вишняков, А.В. Иванченко, И.А. Кравец, Ю.А. Новиков.
Особенности формирования органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, анализируют в своих трудах Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, Д.Л. Златопольский, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, В. А. Лебедев, А.С. Саломаткин, И.А. Умнова и др.
В диссертационном исследовании достойное место заняли труды известных мыслителей прошлого: Л. Дюги, И.А. Ильина, К.В. Кавелина, Н.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина и других.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические источники, посвященные представительным учреждениям, нормативные правовые акты Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, практика избирательных комиссий и судов общей юрисдикции.
Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы на основе комплексного теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, изучения и сопоставления теоретических представлений различных ученых и практиков получить целостное представление о способах формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанные цели определили постановку следующих задач:
- проанализировать теоретические основы понятия и принципов формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- выявить и показать особенности формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкретных исторических условиях;
- определить конституционно-правовые основы и специфические особенности применения различных избирательных систем в субъектах Российской Федерации;
выявить проблемы в правовом регулировании выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и внести соответствующие предложения по совершенствованию законодательства о выборах;
- рассмотреть проблемы и перспективы роли политических партий в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- проанализировать практику выборов в субъектах Российской Федерации и внести конкретные предложения по совершенствованию избирательного процесса.
Методологическую основу настоящего исследования составляет исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования. В основу работы положен общенаучный диалектический метод изучения и анализа государственно-правовых институтов и процессов, концептуальные разработки по проблемам представительной власти субъектов Российской Федерации.
В работе широко использовались частно-научные методы: конкретно-исторический, логический, социологический и др. При написании работы проводился сравнительно-правовой анализ конституций как зарубежных федеративных государств, так и Конституции Российской Федерации, а также конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, решений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автором использовались материалы парламентских слушаний и научно-практических конференций.
Выбор темы, особенности ее объекта определили специфику источников исследования как законодательного, судебного, так и научного характера.
Положения исследования соотнесены с высказываниями, суждениями, оценками, как отечественных, так и зарубежных ученых.
Эмпирической основой данной работы стали достижения классической философии, философии права, российских и зарубежных правоведов и обществоведов сведения из периодической печати и личный опыт автора.
В работе обобщен имеющийся научный материал по теме исследования. Автором изучены работы и публикации отечественных и зарубежных правоведов, политологов, социологов и философов, посвященные вопросам формирования и организации представительной власти. Кроме того, проанализированы положения
ряда международных и российских нормативных актов, относящихся к предмету исследования.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, международные конвенции и пакты, решения Конституционного Суда Российской Федерации по соответствующей проблеме, материалы Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором осуществлен целенаправленный, комплексный теоретико-правовой анализ вопросов, связанных с формированием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в современный период. В работе анализируются имеющиеся противоречия в современной системе формирования законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, предлагаются механизмы их разрешения, а также способы и средства выработки эффективного механизма выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в следующих положениях и рекомендациях, которые выносятся на защиту:
1. Политические, экономические и правовые процессы последнего десятилетия оказали сильное влияние на теоретические и практические подходы как к проблеме организации государственной власти в стране, так и к вопросам формирования законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. На основе анализа прошедших реформ законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации выделен комплекс мер по совершенствованию законодательства о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Современные способы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основанные на народном представительстве, оказывают решающее влияние на становление и деятельность этих органов. Для того, чтобы предпочтения избирателей в ходе выборов были выражены более полно, и чтобы была обеспечена представительность законодательного (представительного) органа, необходимо дальнейшее . совершенствование избирательного законодательства. Правильный выбор избирательной системы во многом определяет исход выборов в зависимости от нахождения у власти тех или иных политических сил. Определенные лидирующие силы стараются выбрать ту модель, которая обеспечит им большую вероятность прихода к власти.
3. Сегодня региональный парламент, избранный с соблюдением формальных требований законодательства может, по существу, превратиться в институт и инструмент сугубо корпоративного представительства доминирующих групп интересов, располагающих значительными материальными, информационными, финансовыми и кадровыми ресурсами влияния в регионах.
4. Следует уточнить понятие "избирательного фонда" в законодательстве о выборах. Автор полагает, что избирательный фонд - это средства, аккумулированные на специальном счете кандидата, избирательного объединения, направленные на цели избирательной кампании и поступившие от субъектов, имеющих право участвовать в его формировании в порядке и пределах установленных законодательством о выборах. Таким образом, избирательный фонд, это не просто сумма средств, поступивших на счет кандидата от жертвователей, а только законные средства, перечисленные в соответствии с требованиями законодательства о выборах. Следовательно, если на счет кандидата поступают средства с нарушением закона о выборах, то они не становятся средствами избирательного фонда.
5. В содержательном плане новизна исследования заключена также в теоретическом и прикладном обосновании применения различных избирательных систем в субъектах Российской Федерации.
Так, для введения пропорциональной избирательной системы требуется развитие и увеличение партийных структур на региональном уровне. Однако, введение пропорциональной системы в условиях низкой реальной партийности в ряде субъектов Российской Федерации может привести к регистрации политических партий на федеральном уровне исключительно для использования их на региональных выборах. В этом случае первичным будет не объединение членов партии вокруг определенных идей, а регистрация партии с целью использования ее в регионах в коммерческих целях. Более того, отмечаются факты скупки местными финансово-промышленными группами региональных отделений партий.
6. Недостаток системы "закрытых списков" состоит в том, что избиратель не может повлиять на распределение мандатов внутри списка, что влечет слабую связь депутатов и избирателей. "Открытые" списки, этого тоже не исключают, но у избирателя появляется больше возможностей узнать, кто именно претендует на место в парламенте.
При установлении в законе субъекта Российской Федерации системы "закрытых списков" можно сгладить негативные моменты данной системы за счет разделения единого регионального списка на группы. Такое регулирование ставит получение депутатского мандата кандидатом из той или иной региональной группы в зависимость от уровня поддержки избирателями политической партии на соответствующей территории, стимулирует включать в партийные списки наиболее авторитетных кандидатов, которые более активно работают с избирателями, позволяет уйти от продажи мест в списке. Эта система является, с одной стороны, более простой, по отношению к открытым спискам, с другой стороны, позволяет избирателям влиять на распределение мандатов в списке, повышает интерес к выборам и увеличивает явку. Одной из причин,
препятствующих в настоящее время внедрению такой системы, является отсутствие у многих политических партий в субъектах структурных подразделений (местных, первичных) и сосредоточение их деятельности в крупных административных центрах.
7. Автор считает, что высокий заградительный барьер не позволит формироваться и развиваться полноценной партийной системе, и будет способствовать формированию в регионах двухпартийных органов власти. Это приведет к неоправданному снижению представительства других партий, будет препятствовать появлению в региональных законодательных органах новых политических сил и в целом сдерживать участие партий в региональных выборах. В свою очередь низкий заградительный барьер сразу сказывается на количестве избирательных объединений, допущенных к распределению депутатских мандатов. Если количество региональных отделений партий невелико, целесообразно установить «плавающий барьер» для обеспечения представительства в законодательном (представительном) органе либо вообще этот барьер не устанавливать.
8. Автор полагает, что необходимо в законодательстве установить норму, в соответствии с которой политическая партия, чьи списки по результатам выборов были допущены к распределению мандатов, лишается мандатов, в случае отказа от мандата кандидатами из списка без вынуждающих к тому обстоятельств. Такая мера должна быть установлена не только в отношении первой тройки кандидатов, но и любого кандидата из списка. Аналогичную меру ответственности автор предлагает и для политических партий, чьи списки кандидатов содержат меньшее число кандидатов, нежели число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе на тот случай, если имеющихся кандидатов в списке не хватит для замещения полученных политической партией мандатов.
9. Необходимо установить порядок оплаты «смешанной агитации» из избирательного фонда кандидата при выдвижении кандидата одновременно по двум видам выборов. Под «смешанной агитацией» необходимо понимать деятельность, побуждающую голосовать избирателей по обоим видам выборов, при невозможности определения к какому виду выборов она относится (о деловых и личных качествах кандидата). Расходы на данную агитацию должны производиться поровну из двух избирательных фондов.
10. В федеральном законодательстве необходимо установить запрет не только на необоснованное занижение или завышение расценок юридическими лицами на предвыборные работы и услуги, но и на завышение или занижение расценок гражданами. Кроме того, необходимо определить сами понятия необоснованно завышенных или заниженных расценок.
11. Автор полагает, что в законах необходимо закрепить необходимость представления в редакцию средства массовой информации письменного согласия кандидата на ведение агитации другим лицом при условии оплаты из избирательного фонда кандидата. Это письменное согласие стоит требовать и с уполномоченного по финансовым вопросам, который заключает с редакцией договор на ведение агитационной деятельности от имени кандидата. В действующем федеральном законе о гарантиях такое согласие требуется только на оказание платных услуг и вьшолнение платных работ для кандидата. Это позволяет сделать вывод, что на бесплатное оказание услуг или вьшолнение работ гражданином без привлечения третьих лиц письменного согласия кандидата не требуется.
12. Законодатель не предусматривает какого-либо контроля количества выпускаемой агитационной продукции. Поэтому в законе должен быть прописан не уведомительный порядок представления в комиссию печатного и аудио-видеоматериала, а разрешительный. Данные разрешения должны выдавать избирательные комиссии, а на распространение материалов - кандидаты.
13. Использование изображения физического лица, высказывания физического лица о кандидате, избирательном объединении в агитационных материалах кандидата, избирательного объединения возможно только с письменного согласия данного лица. Документ, подтверждающий согласие, представляется в соответствующую комиссию вместе с экземпляром агитационного материала, а в случае размещения агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании -по требованию избирательной комиссии. Отсутствие четкой нормы, закрепляющей обязанность организации средства массовой информации проверить согласие физических лиц, в региональном законодательстве, по мнению автора, затрудняет контроль за ведением предвыборной агитации.
14. Необходимо более детально урегулировать вопросы по выделению органами местного самоуправления мест для размещения агитационного материала. Агитация начинается через выпуск печатной продукции с момента выдвижения кандидата, а места для размещения такого материала определяются не позднее, чем за 30 дней до дня голосования. Фактически это может привести к тому, что агитация через выпуск печатной продукции начнется одновременно с агитацией через средства массовой информации.
15. Требует уточнения пункт 10 статьи 49 федерального закона о гарантиях, который закрепляет, что политическая партия, в случае выдвижения ею кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) должна в обязательном порядке не позднее, чем за 10 дней до дня голосования опубликовать свою предвыборную программу в одном государственном региональном периодическом печатном издании и в сети «Интернет».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В нем содержатся новые подходы к теории и практики проведения выборов в субъектах Российской Федерации.
Выводы и предложения автора имеют важное прикладное значение к реальной обстановке, сложным и противоречивым процессам формирования и становления законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Они могут быть использованы для совершенствования, как федерального, так и регионального законодательства, обоснования практических мер по участию избирательных комиссий, граждан в избирательных кампаниях.
Результаты исследования и материалы работы могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующих разделов конституционного права и спецкурса в программах юридических вузов и курсов повышения квалификации депутатов, членов избирательных комиссий, государственных и муниципальньгх служащих. Материалы данной работы используются в процессе преподавания студентам юридического факультета Южно-уральского Государственного Университета.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы, практические рекомендации работы отражены в публикациях автора.
Данное исследование обсуждалось на кафедре «Конституционного и административного права» юридического факультета Южно-Уральского государственного университета и кафедре «Теории государства и права и конституционного права» юридического факультета Челябинского государственного университета, а также в избирательной комиссии Челябинской области и в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Автор выступал с докладами и сообщениями на семинарах, научно-практических конференциях и совещаниях с членами избирательных комиссий, депутатами Законодательного Собрания Челябинской области, политическими партиями, муншгипальньгми и государственными служащими.
Используя свой многолетний опыт работы в избирательной комиссии Челябинской областной и преподавательской деятельности, автор также принимал непосредственное участие в составе рабочих и экспертных групп по подготовке законопроектов и выработке рекомендаций по проведению избирательных кампаний.
Теоретические и историко-правовые аспекты становления представительных учреждений в России
Известно, что история парламентаризма уходит своими корнями в далекое прошлое. Истоки нашей сегодняшней политической жизни можно найти в поучительных уроках расцвета и упадка афинской и римской демократии, в изучении «долголетия» английского парламентаризма и так далее.
Авторский интерес к теме исследования обусловлен необходимостью поиска путей решения важнейших и актуальных задач демократических преобразований в России: возрождение и становление авторитета народного представительства, воспитание и поддержание уважения к законодательным (представительным) органам власти, обеспечение достойного места данных органов в механизме государственной власти.
Теоретическим и правовым основанием народовластия в России является один из важнейших принципов конституционного строя — принцип народного суверенитета. Согласно частям 1, 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ Российской Федерации, выступая в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип народного суверенитета означает верховенство и независимость народа как полновластного субъекта, который самостоятельно осуществляет управление обществом и государством. В соответствии с этим принципом "все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю".5 Из принципа народного суверенитета вытекает идея служения государственного аппарата интересам общества. Власть при этом называется государственной не потому, что принадлежит государству, а потому, что народ пользуется государством для ее осуществления.
Следует отметить, что народный суверенитет может быть реализован как непосредственно через формы прямой демократии, так и посредством народных представителей путем различных моделей представительной демократии. В свою очередь непосредственную демократию можно определить как форму прямого участия граждан в осуществлении власти путем референдумов, выборов, собраний (сходов), народной правотворческой инициативы и других механизмов прямого народовластия.
Представительная демократия предполагает осуществление власти посредством народного представительства, то есть через демократически избранных представителей, составляющих коллегиальный орган государственной власти или местного самоуправления. В данном случае категория "народное представительство" употребляется в отношении федерального, регионального и местного уровней власти, поскольку представительные учреждения в Российской Федерации формируются и действуют на всех этих уровнях и граждане участвуют в осуществлении власти через представителей, избираемых в соответствующие органы на той или иной территории.
Отношение к формированию представительных органов в различные исторические периоды менялось. Древние народы призывали каждого гражданина участвовать в управлении государством. Народ собирался на площади, отбирались голоса и постановлялось общее решение. Самые великие из писателей древности Платон и Аристотель, признавая верховенство власти народа, рассматривали демократию только, как непосредственное народоправство. Однако, народовластие не есть народоправство. Поэтому новые теоретические подходы внесли коррективы в древнегреческие понятия. Народы стали отказываться от решения государственных дел совокупным совещанием граждан. Право голоса в народных собраниях заменилось выборным началом, вместо "веча" появилось народное представительство.
Следует отметить, что некоторые государствоведы воспринимают народный суверенитет, как декларативный принцип, не имеющий юридической силы. Так, еще в начале XX в. Л. Дюги писал о том, что "мнимая догма народного суверенитета есть пустая, ничего не объясняющая гипотеза, бесполезный постулат". П.И. Новгородцев говорил о народном суверенитете "как об отдаленном и конечном источнике, который, не будучи сам по себе деятельным и движущим началом, лишь сообщает присущее и пребывающее в нем значение исходящим от него властям".7 Нередки такие суждения и сегодня. Например, В.А.Четвернин определяет народный суверенитет как "легитимирующую фикцию", которая используется «в целях создания эффекта легитимности, народности" государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога". В соответствии с позицией В.А. Четвернина конструкция "народ - носитель суверенитета" по существу несовместима с современной теорией конституционализма, ограничения публичной политической власти правами человека».
Конституционно-правовая основа становления и формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В Конституции 1993 года закреплено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Это положение стало отражением принципиально новой конституционной системы власти народа Российской Федерации. В советский период в Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации» (статья 2 Конституции РСФСР 1978 года). В ходе конституционных реформ 1990 - 1993 годов в действующую тогда Конституцию России было внесено положение о том, что народ осуществляет государственную власть непосредственно. Долгое время, весь советский и постсоветский период в литературе утверждалось, что основной формой осуществления власти народа является представительная форма демократии.
Сегодня референдум и выборы определены конституционно как высшие формы выражения непосредственно воли народа. Именно свободные и честные выборы являются важным институтом демократического государства. Для того, чтобы выборы были действительно выражением воли народа они должны быть конкурентными, периодическими, свободными и честными.
Избирательное право и процесс служат визитной карточной политической системы общества, обозначая условия формирования выборных представительных органов из людей, способных ответственно, квалифицированно выполнять миссию служения обществу.
Политико-правовая роль выборов в настоящее время состоит в следующем: Во-первых, выборы - основополагающий принцип конституционного строя России; Во-вторых, выборы - институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; В-третьих, выборы есть акт вручение народом своим представителям права на осуществление власти; В-четвертых, это демократический способ формирования представительных органов; В-пятых, выборы - это легитимный способ реформирования системы власти; В-шестых, выборы - это форма управления делами; В-седьмых, это механизм отбора и воспитания политической элиты и политических деятелей; В-восьмых, это воспитание гражданского политического и правового сознания.
Конституция является основой для развития всей избирательной системы страны и законодательства о выборах.
Статья 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Другими словами согласно этой статье Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют пассивное и активное избирательные права. Ограничения, связанные с наделением гражданина Российской Федерации пассивным и активным избирательным правом, устанавливаются этой же статьей Конституции. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными и находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Как видно из данных норм перечень субъектов, не обладающих активным и пассивным избирательными правами, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию в законодательстве Российской Федерации и субъектов федерации.
Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации избирательные права граждан могут быть ограничены только федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, а захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Это положение составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Таким образом, Конституция закрепляет основные национальные стандарты и конституционные принципы избирательного процесса в Российской Федерации, являющиеся вместе с принципами и нормами международного права основой для развития федерального и регионального избирательного законодательства.
В Конституции Российской Федерации проводится разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, правового регулирования и защиты избирательных прав граждан, и на этой основе осуществляется предметное регулирование организации избирательного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Проблемы и практика использования избирательных систем по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Становление и развитие в стране демократических институтов государства, реализация на практике принципов идеологической и политической свободы, строительство цивилизованной партийной системы и усиление ее роли в общественной жизни ставит перед учеными и практиками актуальные вопросы по осмыслению тех процессов, которые происходят в Российской Федерации. Поэтому закономерно, что основным направлением совершенствования избирательного законодательства субъектов федерации на протяжении длительного времени является поиск оптимальной модели избирательной системы при выборах в законодательный (представительный) орган власти субъекта. Сегодня субъектам федерации предоставлено право самим принимать законы и определять избирательные системы и структуры представительных органов исходя из особенностей субъекта. Правильный выбор избирательной системы, позволяет оптимизировать уровень представительности избираемого органа, приблизить депутатов к нуждам избирателей, а в конечном итоге способен уменьшить разрыв между населением и властью.
Первые избирательные системы возникли в 19 веке одновременно с процессами демократизации избирательного права. Эти системы до сих пор применяются во многих государствах.
Одна из них - мажоритарная, когда количество округов совпадает с количеством депутатских мандатов, распространена была в Германии, Великобритании, Франции. Другая - пропорциональная, была распространена в Бельгии, Люксембурге, Швейцарии. Ее особенность состояла в том, что избирателям предлагалось отдать голос не за конкретного кандидата, а за список лиц, выдвинутых какой-либо политической организацией. На практике европейские государства используют элементы как мажоритарной, так и пропорциональной систем.
Мажоритарная избирательная система (от франц. Majorite-болыпинство), где результаты выборов определяются на основании большинства действительных голосов традиционно применяется в нескольких вариантах: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства. Система относительного большинства предполагает, что избранным будет считаться кандидат, получивший больше голосов, чем любой из остальных кандидатов. Такая система применяется, например, на парламентских выборах в США, Великобритании, Индии, частично в России. Можно предположить, что чем больше кандидатов будет баллотироваться, тем меньший процент голосов окажется у победителя. Голоса как бы раскладываются между кандидатами и побеждает, порой, не самый сильный кандидат. Особенно негативные последствия вызывает применение этой системы, когда в законодательстве не закреплено обязательное участие граждан в голосовании. Тогда при минимальной явке избирателей к власти может прийти человек, пользующийся минимальной поддержкой населения. А значит, трудно будет говорить о действительно легитимном представительстве народа. До 1993 года в России применялась только мажоритарная система. При этой системе голоса, отданные за других кандидатов, не учитываются и пропадают. В советское время в России применялась мажоритарная система абсолютного большинства. Эта система рассматривалась как более справедливая. Для избрания кандидату необходимо было получить более половины голосов избирателей. Однако, при применении этой системы при выборах депутатов парламента также возможна ситуация, когда партия, имеющая большинство поддержки у населения, получит меньшинство мест в парламенте.
Практикой выработаны различные методы преодоления этого фактора. Альтернативное голосование (применяется в Австрии), когда избиратель голосует не за одного, а за нескольких кандидатов, расставляя им предпочтения в избирательном бюллетене: первое место, второе место, третье место. Это позволяет не проводить повторное голосование, но, однако, ставит под сомнение обоснованность приравнивания третьего предпочтения к первому. Второй способ - применение второго тура выборов, куда выходят только два кандидата, набравшие большинство голосов. Во втором туре часто требуется уже относительное число голосов, если в него выходят не два, а несколько кандидатов, перешагнувших планку определенного процента. Может применяться и система трехтурового голосования (например, в Германии при выборах Федеральным Собранием Федерального Президента).
В настоящее время чаще и на федеральном и на региональном уровне применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Эта система не всегда давала возможность определить победителя, так как в российском законодательстве существовал вариант голосования «против всех». И если число голосов, отданных «против всех» будет больше, чем число голосов, отданных за какого-либо кандидата, то такой кандидат не будет считаться избранным. В связи с этим, по мнению Е.И. Колюшина78, необходимо исключить из избирательного законодательства вариант голосования «против всех», так как этим нарушается принцип равного избирательного права в силу искусственного завышения значения голосов, поданных «против всех» по сравнению с голосами, поданными «против» или «за» конкретного кандидата.
Федеральный закон о гарантиях79 допускал отказ в законодательстве субъектов по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации от графы «против всех». Однако, законодатели субъектов не пользовались этим правом и выборы в субъектах проводились с графой «против всех». При этом законодатель субъекта предполагал, что при значительном снижении в Российской Федерации числа избирателей, принявших участие в выборах, исключение названной графы повлечет дополнительное понижение процента избирателей, принявших участие в выборах. Федеральным законом от 12 июля 2006 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов»80 в императивном порядке исключена возможность голосования избирателей «против всех кандидатов (списков кандидатов)».
Правовые и организационные вопросы выдвижения кандидатов, списков кандидатов и их регистрации
Механизм выдвижения кандидатов на выборах вообще и, в частности в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации вырабатывался не одной избирательной кампанией. Каждый из принимаемых базовых федеральных законов и законов субъектов после 1993 года менял эту процедуру, приводя ее в соответствие с требованиями, связанными с политическими реалиями в стране.
В настоящее время федеральный закон о гарантиях определяет субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов, списки кандидатов и порядок осуществления ими этого права. Как отмечает Р.Т. Биктагиров: «Выдвижение и регистрация являются той стадией избирательной кампании, где после многочисленных организационно-технических избирательных действий, носящих общий, нейтральный по отношению к политическим игрокам характер, наконец, определяются конкретные лица, которые могут стать депутатами»105. Субъектами выдвижения до принятия Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»1 являлись: избиратель по отношению к собственной кандидатуре; политическая партия; избирательный блок.
После принятия названного выше федерального закона количество субъектов выдвижения сократилось до двух: избиратель по отношению к собственной кандидатуре; политическая партия по отношению к лицам, обладающим пассивньм избирательным правом.
Таким образом, в региональных выборах могут участвовать только кандидаты, выдвинутые в порядке самовыдвижения и кандидаты, выдвинутые политическими партиями, которые в соответствии с Федеральным законом от июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» могут теперь быть только общефедеральными. С такой позицией не соглашаются ряд ученых и практиков, считая, что такой подход ведет к монополии партийно-политических объединений, к препятствию формирования новых политических сил и противоречит части 3 статьи 13 Конституции Российской Федерации108. Такая позиция не является верной. Автор полностью согласен с мнением, в соответствии с которым данная позиция связана с организационно-правовым отличием политических партий от других организаций. В этой связи автор соглашается с позицией, в соответствии с которой доминирование политических партий в ходе выборов является тенденцией не только современного избирательного права, но и права мирового сообщества .
Первыми из списка субъектов выдвижения кандидатов была выведена группа избирателей. С одной стороны, этот шаг вполне объясним: вне зависимости от избирателей первичным является все же желание кандидата, поскольку вместе с протоколом выдвижения в избирательную комиссию представляется заявление гражданина о согласии баллотироваться (пункт 2 статьи 33 федерального закона о гарантиях). С другой стороны, необходимость заявления является способом реализации воли коллектива избирателей. Следовательно, в настоящее время группам избирателей законодатель отводит роль поддерживающих, а не инициаторов. Это вполне целесообразно, поскольку теперь, когда с введением пропорциональной избирательной системы через партийные списки будут формироваться региональные представительные органы, уменьшится число граждан, маскирующих свою собственную инициативу под группу избирателей.
Вторыми список субъектов выдвижения покинули избирательные блоки. Серьезные проблемы их участия в выборах достаточно часто проявлялись на практике11 . Учитывая негативную практику их создания на региональном уровне, из двух возможных путей выхода из сложившейся ситуации был выбран путь исключения блоков из числа участников избирательного процесса. Однако, выдвижение кандидатов от партий содержит опасность возрастания цены выдвижения от партии, поскольку кроме самовыдвижения не остается других путей выдвижения на выборах. Так на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 1997-2000 годах избирательными объединениями и блоками было выдвинуто 17,6 процентов кандидатов, в порядке самовыдвижения - 16,8, избирателями - 65,6і11. В 2001 году избирательными объединениями и блоками выдвинуто 13,7 процентов кандидатов, самовыдвижение - 19,1, избирателями - 67,2і12. В 2002 году доля выдвинутых избирательными объединениями составила 18 процентов, в 2003 году - 23 процента, в 2004 - 43,7 процента.
Автор считает, что «уход» от группы избирателей является своевременным шагом. Существует мнение, что на определенный промежуток времени стоит вообще отказаться от самовыдвижения. Это позволит встать региональным партийным организациям на ноги в субъектах Российской Федерации. Этот шаг нельзя рассматривать как ущемление пассивного избирательного права, так как гражданин может быть выдвинут политической партией, не являясь членом этой партии.
