Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях из-за серьезного ухудшения экологической обстановки обеспечение конституиионного права граждан на благоприятную окружающую среду становится важнейшей задачей государства, органов местного самоуправления, всего общества в целом.
По своей специфике экологическая проблема актуальна для всех уровней организации публичной власти в нашей стране: федеральной, региональной и местной (муниципальной), что требует их совместной деятельности для её решения. Как отметил Президент России В.Путин 23 октября 2002 года на заключительном заседании Госсовета, посвященного вопросам развития местного самоуправления, «без полноценной региональной государственной власти и самодостаточной местной власти эффективной системы управления не будет»1, при этом важно обратить внимание и на то, что «власть любого уровня должна не только нести ответственность перед народом, но и быть в состоянии реализовать свои полномочия»2. Вопросам оздоровления экологической обстановки в стране и активного участия в этой деятельности всех органов власти было посвящено состоявшееся 4 июня 2003 года специальное заседание Госсовета.
Для обеспечения благоприятной окружающей среды каждый из указанных уровней организации власти, помимо общих, имеет также и свои специфические задачи. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»3 задачи федеральной и региональной властей связаны преимущественно с осуществлением регулятивной и контрольной деятельности в сфере государственной политики по охране окружающей среды, а органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную природоохранительную деятельность на своей территории. Охрана окружающей среды на местном уровне значительно отличается от указанной работы на федеральном и региональном уровнях ввиду того, что «там, где непосредственно
1 Российская газета. 24 октября 2002.
2 Там же
3 Парламентская газета 2002 № 9. С 2
используются природные ресурсы и загрязняется окружающая среда, и должна быть в первую очередь организована работа по охране окружающей среды».
Актуальность темы данного исследования обусловлена еще и тем, что реализация конституционного права гражданина на благоприятную окружающую среду в зависимости от экологической обстановки в местах непосредственного проживания людей приобретает особую остроту на территории муниципальных образований. Соответственно соблюдение этого права должно обеспечиваться, прежде всего, деятельностью органов местного самоуправления в данной сфере.
Несмотря на чрезвычайную важность природоохранительной деятельности на муниципальном уровне, действующее законодательство, в том числе и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в отличие от предыдущего Закона РСФСР 1991 г.), на наш взгляд, недостаточно регламентирует полномочия органов местного самоуправления. В значительной степени это объясняется теоретической неразработанностью данной проблемы применительно к современным условиям Российской Федерации, отсутствием критического анализа практики природоохранной деятельности органов местного самоуправления, в том числе имеющихся недостатков в реализации полномочий органов местного самоуправления, которые в основном обусловлены недостаточностью их материально-финансовой базы. Так, на начало 2003 года в бюджетах городов и сел России лишь 10 % составляли собственные доходы, остальное - отчисления из федеральных налогов, дотации и т. д., а в Дагестане процент собственных доходов органов местного самоуправления к расходам за 2002 год составил чуть более 18, что также свидетельствует о недостаточности материально-финансовых ресурсов последних для реализации ими своей компетенции, в том числе в сфере охраны окружающей среды4.
Степень научной разработанности темы. Монографических исследований, посвященных непосредственно современным проблемам деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды в России пока нет, а публикаций в форме научных статей или тезисов выступлений на конференциях очень мало.
4 Дагестанская правда 25 марта 2003
* 4
При этом данная тема в большинстве опубликованных работ освещается лишь отчасти, а именно при исследовании вопросов деятельности органов местного самоуправления в целом или вопросов использования и охраны отдельных (большей частью земельных) природных ресурсов. Учитывая характерные для современного периода относительно быстрые темпы развития российского законодательства и практики его применения, бесспорно, возникает необходимость специального научного исследования проблем совершенствования полномочий органов местного самоуправления по охране окружающей среды в нашей стране
Характеризуя в целом состояние научной разработанности проблем охраны окружающей среды на местном (муниципальном) уровне, необходимо отметить, что в определенной степени эти вопросы применительно к советскому периоду освещались в работах А.К Быстрова, С.А. Канаева, А.В. Сычевой, Е Т. Хижняковой, В.Г. Правдина, А.С. Грищенко, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Яницкого и др.
В ряде работ - С.А. Авакьяна, А.И. Коваленко, О.Е. Кутафина, Ш.Б. Магомедова, К.Ф. Шеремета, И.М. Солодовникова, В.А. Фадеева, П. Холгера - некоторые вопросы охраны окружающей среды освещались в контексте исследования общих проблем деятельности органов местного самоуправления.
И, наконец, в третьей группе работ исследуемые нами вопросы рассматривались как разновидность общих проблем охраны окружающей среды К ним можно отнести труды Ю.П. Беличенко и ВИ. Волкова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Н.Г. Воронина и В.П. Бочарова, А.Г. Гаджиева, А.К. Голиченкова, Б.В. Ермакова, Б.В. Ерофеева, А.А. Иноземцева, А.Д. Лебедева, АМ.Муртазалиева, Ю.А. Щербакова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, А.А. Транина, З.А. Шахмарданова и др.
Таким образом, анализируя состояние юридической науки по рассматриваемой проблеме, можно отметить отсутствие специальных комплексных исследований, посвященных проблемам теории, законодательства и практики деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. При этом высказанные ранее в литературе точки зрения и предложения по данной проблематике в значительной степени устарели и оказываются необоснованными применительно к современным условиям российской действительности, что также свидетельствует об актуальности рассматриваемой темы.
Предметом исследования являются полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды, особенности их правового регулирования и реализации в условиях перехода России к гражданскому обществу и правовому государству, теоретико-правовые взгляды по вопросам совершенствования природоохранительной деятельности на уровне местной власти
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью разработки теоретико-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации в целом и ее субъектах на современном этапе.
Исходя из указанной цели, в данной работе автор поставил следующие задачи:
актуализировать охрану окружающей среды как важнейшее направление деятельности органов местного самоуправления и обосновать меры по её дальнейшему совершенствованию в современных условиях;
сформулировать основные теоретические положения по охране окружающей среды как специфической сферы деятельности органов местного самоуправления, выявить и обосновать основные её особенности на федеральном, региональном и местном уровнях в современной России;
исследовать нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, выделяя исторические аспекты и территориальные (международно-правовой, федеральный, региональный и местный) уровни их закрепления;
проанализировать деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны природных объектов (водных ресурсов, атмосферного воздуха, лесов и зеленых насаждений, земельного фонда), наиболее подверженных антропогенной нагрузке в пределах территории муниципальных образований и определить наиболее приемлемые в современных условиях эколого-обоснованные меры государственно-правового характера;
изучить зарубежную практику правового регулирования и реализации органами местного самоуправления полномочий в исследуемой сфере и выявить ее качественные стороны применительно к отечественным условиям.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретическуто основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционного, муниципального и экологического права, а более конкретно работы, посвященные деятельности органов местного самоуправления и охране окружающей среды, материалы периодики, научных и практических конференций по рассматриваемой проблематике
В работе над диссертацией применялись апробированные наукой методы системного, комплексного изучения явлений и процессов, что вполне приемлемо и к исследованию вопросов темы данной диссертации. В процессе исследования использовались общие и частные методы научного познания- сравнительно-правовой, логический, исторический и некоторые другие.
Нормативная база исследования. Широкомасштабные реформы, осуществляемые в России с конца 1993 года, повлекли за собой соответствующие изменения в организации деятельности органов местной власти. В связи с этим основная часть нормативно-правовой базы исследования приходится на акты современного периода и включает Конституцию Российской Федерации, федеральные законы в области местного самоуправления, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы в области охраны окружающей среды
Помимо федеральных законов, нормативная база данного исследования представлена также международно-правовыми актами и региональным законодательством, актами Президента Российской Федерации, постановлениями и определениями Конституционного суда Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими органами государственной власти, актами палат Федерального собрания Российской Федерации. Народного собрания. Государственного совета и Правительства Республики Дагестан. Значительное место среди указанной группы источников занимают и нормагивные акты органов местного самоуправления, как общего, так и природоохранительного характера.
Эмпирической базой исследования послужили опубликованные за последние 10-15 лет в России и зарубежных странах материалы практики охраны окружающей среды на региональном и
местном уровнях, деятельности региональных органов природоохранительного управления и контроля (Дагестанской государственной службы по охране окружающей среды, Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Республике Дагестан, Главного управления Министерства юстиции РФ по Республики Дагестан, Прокуратуры Республики Дагестан, органов местного самоуправления г. Махачкалы, других городов и населенных пунктов Республики Дагестан и субъектов Российской Федерации (Москва, Воронеж, Уфа, Екатеринбург, Ярославль, Киров, Нижний Новгород, Красноярск и тд.) по предмету диссертационного исследования.
При написании диссертации были также использованы материалы социологических опросов, проведенных в 1998 - 2002 г Центром правовых исследований Дагестанского государственного университета по проблемам обеспечения единого правового пространства в России и формирования гражданского общества и правового государства.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором сделана попытка всестороннего теоретического анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды применительно к современным условиям Российской Федерации.
В этой связи сформулированы теоретико-правовые положения об охране окружающей среды как важнейшей сферы деятельности органов местного самоуправления, обоснованы имеющие отношение к деятельности органов местного самоуправления особенности охраны окружающей среды на федеральном, региональном и местном уровнях, проанализированы международно-правовые нормы и национальное (федеральное, региональное и муниципальное) законодательство по рассматриваемому кругу вопросов, разработаны предложения, направленные на совершенствование практики деятельности органов местного самоуправления по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.
В результате на защиту выносятся следующие основные положения:
1 Анализ современной экологической ситуации в Российской Федерации и отдельных ее регионах позволяет выделить охрану окружающей среды как одну из наиболее важных сфер деятельности
органов местного самоуправления. Вместе с тем все еще" продолжающийся в нашей стране социально-экономический кризис и его последствия препятствуют более полному пониманию населением всей серьезности экологических проблем и разработке адекватных мер по их разрешению, в том числе в рамках муниципальных образований.
2 Охрана окружающей среды в современных условиях требует разработки обоснованной программы мероприятий на международном и национально-государственном (федеральном, региональном и местном) уровнях с учетом их особенностей. При этом в России федеральные органы власти должны обеспечивать сочетание как комплексных, те. учитывающих интересы всей страны, так и дифференцированных к природно-географическим и социально-экономическим особенностям регионов мер по охране окружающей среды. Деятельность субъектов Федерации по охране окружающей среды во многом обусловлена особенностями регионов. На муниципальном же уровне органы власти, как правило, осуществляют непосредственную деятельность по обеспечению экологических требований конкретными природопользователями, загрязнителями окружающей среды, что позволяет наиболее эффективно подбирать природоохранительные меры и обеспечивать реализацию на практике эколого-правовых мер.
3. При разработке природоохранительных мер необходимо более активно использовать исторический опыт социального регулирования отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в регионах нашей страны, экологические традиции и обычаи местного населения. Изучение общероссийской и региональной (Дагестан) практики становления социальных норм по охране окружающей среды на местном уровне позволяет выделить три исторических периода, дореволюционный, советский и современный с характерными для них природоохранительными требованиями и мерами по обеспечению их в хозяйственной деятельности
В дореволюционный период органы власти на местах осуществляли природоохранительную функцию преимущественно через институт права собственности на природные ресурсы и обеспечение общинных форм землепользования. Многие из этих мер не потеряли своей актуальности и по сей день могут быть использованы на местах в рамках требований современного правового пространства России
Государственно-правовые меры советского периода, рассчитанные на организацию природоохранительной деятельности Советов депутатов трудящихся на местах, характеризовались относительно высокой эффективностью, положительный опыт которых в определенной мере необходимо учитывать и в современной природоохранительной практике
Несмотря на то, что российское законодательство предусматривает наиболее прогрессивные в мировой практике меры природоохранительной деятельности на местном уровне, из-за отсутствия должного материального и организационного обеспечения в современный период эффект ивность их реализации чрезвычайно низка Практические объемы реализации природоохранных мер не обеспечивают решения усложняющихся экологических проблем территорий.
В условиях незавершенности проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления, отсутствия реального и эффективного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и характерного для местных руководителей достаточно низкого уровня правосознания при правовом регулировании природоохранительной деятельности предпочтение необходимо отдавать скорее мерам императивного, обязательного характера, чем рассчитанным на высокую сознательность и самостоятельность органов местной власти мерам уполномочивающего характера В этой связи необходимо также усилить правовые меры, предусматривающие ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц за ненадлежащее (халатное) исполнение своих обязанностей, особенно по вопросам охраны окружающей среды на своей территории. Федеральное конституционное, муниципальное и экологическое законодательство должно достаточно конкретно определить круг полномочий (предметы ведения) органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, а не по остаточному принципу, как это имеет место в современном российском законодательстве.
При осуществлении регионального правотворчества в области охраны окружающей среды, в том числе и на местном уровне, необходимо более последовательно учитывать географические, природные, социально-экономические и иные особенности регионов, а не копировать, как это происходит в ряде случаев, экологические правовые акты федерального уровня
6 В целях обеспечения единого правового пространства для организации деятельности органов местного самоуправления в сфере взаимодействия общества и природы, контроля за соответствием их нормативно-правовых актов федеральному и региональному законодательству, необходимо во всех субъектах РФ организовать экспертизу эколого-значимых нормативных актов местных органов власти территориальными органами Министерства юстиции РФ
7. Усилению деятельности органов местного самоуправления по охране природных объектов и ресурсов будут способствовать, в частности, следующие меры:
приоритетное место в обеспечении эффективной природоохранительной деятельности на территории муниципальных образований занимают правовые механизмы, сочетающие меры экономического и административного воздействия на природопользователей и загрязнителей окружающей среды;
с учетом специфики природопользования на территориях муниципальных образований необходимо разработать гибкую систему налогообложения и реализации других мер стимулирующего характера (в том числе путем создания местных экологических фондов) по обеспечению рационального использования природных ресурсов, минимизации причиняемого в процессе хозяйственной деятельности ущерба окружающей среде;
по мере создания организационных и материальных условий необходимо формировагь систему местного экологического мониторинга за состоянием окружающей среды и обеспечить достаточно полную базу кадастровых данных по природным ресурсам и другим природным объектам на местах;
состояние природоохранительной практики на местах настоятельно требует усиления мер контроля со стороны органов местного самоуправления и ужесточения мер административного и имущественного воздействия на нарушителей природоохранного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании теории, нормативно-правовой основы и практики деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации.
Положения, выводы и результаты диссертационного исследования могуі быть также использованы в учебном процессе' в юридических вузах и факультетах в преподавании курса муниципального и экологического права, разработке спецкурсов по обозначенной тематике и подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальных и природоохранительных служб
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета. Основные положения и теоретические выводы диссертации изложены в шести опубликованных нами работах, освещались в научных докладах на республиканских и вузовских научно-практических конференциях: «Проблемы теории и практики российского законодательства» (Махачкала, апрель, 2000), «Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства» (Махачкала, декабрь, 2000), «Государство и право России и Дагестана в переходный период» (Махачкала, апрель, 2001), «Дагестан в правовом пространстве России» (Махачкала, апрель, 2002), «Актуальные проблемы теории и практики юридической науки в Дагестане» (Махачкала, апрель, 2002), «Проблемы формирования гражданского общества в Дагестане» (Махачкала, февраль, 2003). На основе диссертационного исследования автором разработан и читается студентам юридического факультета Дагестанского госуниверситета спецкурс «Местное самоуправление и охрана окружающей среды».
Отдельные положения настоящего исследования реализованы в работе Главного управления Минюста РФ по Республике Дагестан при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов за 1998 - 2003 годы, а также использованы Республиканской комиссией при подготовке пакета предложений от Республики Дагестан по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографии
