Содержание к диссертации
Введение
1. Общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности
1.1. Роль местного самоуправления в реализации политики государства в области градостроительной деятельности 15
1.2. Принципы деятельности органов местного самоуправления в градостроительстве 40
1.3. Понятие полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и их классификация 64
2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности
2.1. Территориальное планирование. Документы территориального планирования муниципальных образований 98
2.2. Градостроительное зонирование. Правила землепользования и застройки 123
2.3. Планировка территории. Виды документации по планировке территории 144
2.4. Выдача разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию 166
Заключение 187
Библиоргафия 197
- Роль местного самоуправления в реализации политики государства в области градостроительной деятельности
- Понятие полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и их классификация
- Территориальное планирование. Документы территориального планирования муниципальных образований
- Планировка территории. Виды документации по планировке территории
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации нередко сопровождалось изменениями в правовом регулировании вопросов местного значения, тем не менее, законодательство о местном самоуправлении традиционно относит определенные сферы градостроительной деятельности к вопросам местного значения. Это обусловливает вовлечение деятельности в области градостроительства, осуществляемой населением непосредственно или через органы местного самоуправления, в русло проводимой в стране государственной градостроительной политики.
C 1 января 2009 года завершился переходный период, установленный для поэтапного введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 7 мая 2009 г.), принятие которого оценивается как важный этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость существенных изменений в организации местного самоуправления на основании указанного Федерального закона обусловила установление значительного переходного периода, по истечении которого потребовалось оценить результаты преобразований. В этих целях была разработана система нормативных актов различного уровня, содержащая развернутый перечень основных и дополнительных показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 семь из тридцати показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления непосредственно связаны с градостроительной сферой, что свидетельствует о большом значении градостроительной деятельности для развития муниципальных образований и государства в целом. Поэтому вполне закономерно, что федеральное градостроительное законодательство регулирует полномочия органов местного самоуправления постольку, поскольку это необходимо для эффективной реализации политики государства в области градостроительства.
С другой стороны, особенности местного самоуправления как особого уровня организации публичной власти предполагают необходимость определения пределов в различных сферах общественных отношений, заполняемых в режиме саморегулирования. Тенденция развития законодательства о местном самоуправлении, а также законодательства, регулирующего особенности осуществления местного самоуправления в отдельных сферах общественной жизни, в том числе в области градостроительной деятельности, состоит в централизации правового регулирования, при этом муниципальным образованиям предоставлена значительная свобода нормотворчества. Однако, несмотря на это обеспеченность муниципальных образований нормативными актами в области градостроительной деятельности следует оценивать как крайне недостаточную. Принятые акты органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, зачастую противоречат законодательству о градостроительной деятельности Российской Федерации.
Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности осуществляется не всегда последовательно и демонстрирует ряд коллизий законодательства о местном самоуправлении и законодательства о градостроительной деятельности.
Наряду с этим представляется неполной научная разработанность проблемы. В теории права, в межотраслевых исследованиях научному анализу подвергаются общее определение компетенции, составляющие ее элементы – предметы ведения и полномочия, разрешение споров о компетенции, соотношение компетенции с понятиями подведомственности, подсудности.
В муниципально-правовой литературе исследуются принципы наделения органов местного самоуправления компетенцией, общие понятия вопросов местного значения и полномочий по решению вопросов местного значения, принципы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, механизм разграничения полномочий между отдельными органами местного самоуправления, создаваемыми в муниципальном образовании.
Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности рассматриваются, как правило, кратко, в общем виде, для отграничения их от полномочий в других сферах – образования, охраны общественного порядка и др., такой же подход используется при комментировании федерального градостроительного, земельного законодательства.
Встречаются исследования, посвященные отдельным вопросам местного значения в области градостроительной деятельности – градостроительному зонированию, планировке территории.
Таким образом, в настоящее время отсутствует комплексное исследование правового регулирования и практики осуществления полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, устанавливающее специфику, изучающее особенности осуществления таких полномочий.
Изложенные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами местного самоуправления и иными субъектами градостроительной деятельности в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в обозначенной сфере.
Предмет исследования составляют нормы права, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании научной концепции полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, которая могла бы служить теоретической основой для реформирования правовой базы, регулирующей полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере, и совершенствования правоприменительной практики.
Необходимость реализации указанной цели обусловила постановку и решение следующих задач:
1) определение места правовых норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, в системе муниципального права;
2) раскрытие понятия, сущности и содержания принципов деятельности органов местного самоуправления в градостроительной сфере;
3) изучение правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в исследуемой области, обоснование способов эффективного закрепления полномочий нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
4) осуществление классификации полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности по различным основаниям, обозначение специфики выделенных в ходе классификации групп;
5) установление особенностей осуществления и механизма разграничения полномочий органов местного самоуправления в различных областях градостроительной деятельности;
6) исследование содержания правовых актов органов местного самоуправления, принимаемых в каждой из областей градостроительной деятельности, на системность, полноту регулирования и соответствие законодательству о местном самоуправлении, градостроительному законодательству;
7) выявление недостатков действующего законодательства, регулирующего данную сферу отношений, и практики его применения, а также разработка предложений по их устранению.
Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов познания. Основным в работе является дедуктивный подход в исследовании полномочий органов местного самоуправления в намеченной области, также широко применялись анализ, синтез, абстрагирование, моделирование, сравнение, классификация, методы системного и структурного анализа, логический и исторический подходы. Из числа специальных методов юридической науки использованы формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения и правового моделирования, различные приемы толкования норм права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы ученых-теоретиков: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.Г. Каргополова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.А. Матюхина, В.Д. Перевалова, А.Ф. Черданцева, И.Ю. Юшкарева, Л.С. Явича, и других; представителей отраслевых юридических наук: Н.А. Андрианова, А.А. Анисимова, Л. Бандорина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.А. Боголюбова, А.А. Забелышенского, И.А. Игнатьевой, О.М. Козыря, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, С.В. Малеты, И. Плотниковой, Л.И. Савенко, Ю.Н Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г. Ханатаева, и других.
При исследовании сущности градостроительной деятельности использованы труды специалистов в области градостроительства: Ю.В. Абдурахимова, Р.Я. Беспечной, М.Я. Вильнера, Б.В. Зембатовой, А.М. Каримова, А.П. Кудрявцева, Г.А. Малояна, С.Д. Митягина, Н.А. Пузиной, М.И. Смоляра, Л.Г. Тарасовой, П.А. Шеворукова.
Были изучены исследования ученых-специалистов в области конституционного и муниципального права: А.С. Авакьяна, О.В. Берга, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, О.И. Куленко, О.Я. Куленко, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, Р.Г. Минниахметова, Д.А. Пономарева, Н.В. Постового, Ф.М. Раянова, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, К.Ф. Шеремета,.
Нормативную основу работы составил комплекс нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют материалы судебной практики, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы правоприменительной практики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым муниципально-правовым исследованием, в рамках которого автором предпринята попытка комплексного изучения правового регулирования и осуществления полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
В работе сформулировано понятие принципов деятельности органов местного самоуправления в градостроительстве, раскрыто их содержание. Предложена авторская дефиниция полномочий органов местного самоуправления в исследуемой области, представлена их классификация. Практическая направленность работы позволяет рекомендовать сформулированные автором предложения, касающиеся уточнения перечня вопросов местного значения, правового регулирования полномочий органов местного самоуправления на территории муниципального образования, установления (изменения) границ муниципальных образований, защиты интересов правообладателей объектов недвижимого имущества при межевании застроенных территорий, ввода в эксплуатацию индивидуальных жилых домов в качестве возможных путей совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Под принципами деятельности органов местного самоуправления в градостроительстве следует понимать выраженные в нормах законодательства о градостроительной деятельности или вытекающие из смысла законодательства о градостроительной деятельности основополагающие, руководящие идеи (начала), определяющие осуществление органами местного самоуправления полномочий в области градостроительной деятельности.
Принципы законодательства о градостроительной деятельности в системе принципов муниципального права приобретают характер внутриинституциональных принципов правового института вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности – это закрепляемые нормами законодательства о местном самоуправлении и законодательства о градостроительной деятельности за выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований в градостроительной сфере.
Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности обладают следующими признаками:
– устанавливаются нормами законодательства о местном самоуправлении и законодательства о градостроительной деятельности в соответствии с предметом правового регулирования;
– осуществляются выборными и иными органами местного самоуправления, образуемыми в муниципальном образовании, в соответствии с их компетенцией;
– представляют собой права и обязанности органов местного самоуправления в градостроительной сфере;
– осуществляются в пределах территории муниципального образования;
– обеспечивают осуществление задач и функций местного самоуправления в градостроительной сфере.
3. В целях единообразного толкования положений законодательства о компетенции органов местного самоуправления представляется необходимым:
– внести в перечень вопросов местного значения муниципального района ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил землепользования и застройки межселенных территорий; выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении градостроительной деятельности на межселенных территориях, за исключением случаев, установленных законодательством о градостроительной деятельности; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;
– дополнить соответствующие перечни вопросов местного значения поселений, городских округов ст. 14 и 16 указанного Федерального закона принятием решений о развитии застроенных территорий;
– переименовать статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, назвав ее «Вопросы местного значения в области градостроительной деятельности».
4. Наиболее эффективным подходом в регулировании полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности на территории муниципального образования представляется принятие отдельного комплексного акта, утверждаемого представительным органом муниципального образования.
Таким нормативным актом следует урегулировать как общие (полномочия представительного, исполнительного органа, главы муниципального образования в области градостроительной деятельности, компетенцию специально уполномоченного органа муниципального образования в области архитектуры и градостроительства; особенности проведения публичных слушаний по проектам решений органов местного самоуправления в градостроительной сфере), так и конкретные вопросы, регулирование которых Градостроительный кодекс Российской Федерации относит к ведению муниципальных образований применительно к каждому виду градостроительной деятельности (состав документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования в данном муниципальном образовании; порядок подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий, механизм взаимодействия органов местного самоуправления при решении указанных вопросов; порядок выдачи органами местного самоуправления градостроительных планов земельных участков, разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию; порядок обжалования действий и решений органов местного самоуправления в названной области и др.).
Предлагаемый к принятию нормативный акт может носить форму положения о регулировании градостроительной деятельности на территории муниципального образования.
5. Предлагается изложить часть 4 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации в новой редакции, заменив фразу «документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке» предложениями следующего содержания:
«Проекты границ муниципального района, поселения, городского округа разрабатываются органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования в порядке, установленном настоящим кодексом.
Установление (изменение) границ муниципального образования осуществляется на основании документа территориального планирования соответствующего муниципального образования, утвержденного законом субъекта Российской Федерации.
Установление (изменение) границ населенного пункта, не влекущее установление (изменение) границ муниципального образования, осуществляется на основании документа территориального планирования муниципального образования».
6. Представляется необходимым внести в часть 4 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации следующие дополнения: «Вопрос о предоставлении для строительства сформированных на основе выявленных в процессе межевания застроенных территорий земельных участков подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
Порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросу предоставления для строительства сформированных на основе выявленных в процессе межевания застроенных территорий земельных участков определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 46 настоящего кодекса».
Перечень вопросов, подлежащих вынесению на публичные слушания, содержащийся в пункте 3 части 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требуется дополнить вопросом о предоставлении для строительства сформированных на основе выявленных в процессе межевания застроенных территорий земельных участков.
7. При выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию принципиальное значение имеет соответствие объекта градостроительному плану земельного участка. Поскольку оценка такого соответствия входит в компетенцию органов местного самоуправления, считаем целесообразным предоставление органам местного самоуправления полномочия выдавать разрешение на ввод в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строительства строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществлены законным обладателем земельного участка в полном объеме без разрешения на строительство, при условии соответствия градостроительному плану земельного участка.
Теоретическая значимость работы выражается в необходимости совершенствования модели правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований по изучению различных аспектов компетенции органов местного самоуправления в градостроительной сфере.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и положения представляют теоретическую базу, которая может способствовать правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, и правоприменительной практики.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса муниципального права, а также специального курса, посвященного компетенции органов местного самоуправления. Основные положения исследования могут служить основой для создания учебной литературы, научно-методических и учебных пособий по муниципальному праву, земельному праву, административному праву и другим юридическим учебным дисциплинам.
Апробация результатов исследования выражается в том, что основные выводы и положения диссертации изложены и опубликованы в статьях, связанных с тематикой исследования, обсуждены в ходе выступлений на научно-практических конференциях, а также использованы при чтении лекций и проведении практических и семинарских занятий по курсу «Муниципальное право», «Земельное право», «Экологическое право», а также подготовке учебных и методических пособий.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографию.
Роль местного самоуправления в реализации политики государства в области градостроительной деятельности
Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как форму народовластия (ст. 3), составляющую одну из основ конституционного строя. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополняет конституционные положения: местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
С момента принятия первых законов о местном самоуправлении (Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 и Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»2), а затем и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.3 и начала процесса становления это го института в постсоветской России до настоящего времени весьма актуальными остаются вопросы о сущности местного самоуправления и его месте в системе публичной власти. Ст. 12 Конституции РФ определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Конституционные положения дают возможность достаточно широко интерпретировать данный феномен в российских условиях1. Исследователи отмечают не принципиально отличную от государственных природу органов местного самоуправления, а специфику их функций2, считают местное самоуправление частью государственного управления , усматривая в абсолютной самостоятельности и автономности местного самоуправления опасность ослабления государственной власти и подрыва фундамента государственного управления4. Сторонники дуалистического подхода указывают на гармоничное сочетание в местном самоуправлении, с одной стороны, государственного типа самоуправления, а с другой - общественного самоуправления .
В последнее время в юридической литературе все более распространенным становится подход, согласно которому публичная власть — это не только государственная власть, она имеет различные организационные формы и местное самоуправление - часть единой публичной власти народа6. При этом возможность органов местного самоуправления выполнять государственные полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса местного самоуправле ния законом дает основания говорить о весьма относительном характере его обособления от государства1.
В научных изысканиях получила развитие позиция, согласно которой местное самоуправление наряду с государственной властью входит в единый существующий в государстве механизм государственного управления2.
Комментируя ст. 12 Конституции РФ, Т.М. Бялкина отмечает, что положение, закрепляющее, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства3. К аналогичному выводу приходят и другие исследователи .
Непременным условием для самоидентификации системы местного самоуправления является наличие у нее своей собственной ниши, заполняемой в режиме саморегулирования5. Принятие непосредственно населением или органами местного самоуправления правовых норм санкционировано ст. 7, 35, 36, главой 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», эти нормы имеют общеобязательный характер и обеспечиваются принудительной силой государства. Более того, органы местного самоуправления, осуществляя предоставленные им полномочия по решению вопросов местного значения, как находящихся в совместном ведении государства и местного самоуправления (образование, здравоохранение, наведение общественного порядка), так и специфических вопросов (комплексное развитие муниципального образования), не могут находиться вне государственных интересов, поскольку касаются правового положения и условий жизни людей1. Эта позиция поддерживается и другими авторами2.
Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) к числу отличительных признаков местного самоуправления относит его максимальную приближенность к гражданам . Федеральные законы, системно регулирующие организацию соответствующих отраслей управления, не могут останавливаться на региональном уровне. Иначе нарушилось бы объективно необходимое разделение управленческого труда в отраслевых подсистемах публичной власти, а, следовательно, и во всей системе. Поэтому федеральные законы разграничивают исполнительные полномочия не только между федеральными и региональными органами государственного управления, но и между ними и муниципальным управлением, если эта сфера охватывает вопросы местного значения . Одной из таких сфер является градостроительная деятельность.
Понятие полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и их классификация
Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует понятие «полномочия местного самоуправления» (ст. 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно).
Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел1. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права, и обязанности2, причем к полномочиям относятся права и обязан-ности в области профессиональной деятельности . Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом4.
В юридической литературе исследование полномочий органов власти неизбежно затрагивает вопросы компетенции, целей, задач и функций этих органов.
Прежде всего, отмечается тесная связь полномочий органов власти или должностных лиц с понятием компетенции. Под компетенцией принято понимать круг установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц и иных организаций, которые в то же время являются и их обязанностями5. При этом наделение компетенцией «управляющего субъекта означает возложение на управляемого общей обязанности подчинения властным велениям первого, действующего в рамках закона»1.
Б.М. Лазарев рассматривает компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере . Д.Н. Бахрах включает в понятие компетенции властные полномочия или обязанности, права и подведомственность (круг дел) . Ю.А. Тихомиров в общем виде определяет компетенцию как комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций , законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом5. При этом указывается, что элементами компетенции являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия, которые сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов как сопутствующими элементами компетенции6.
В литературе по муниципальному праву под компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность прав и обязанностей по решению вопросов местного значения, находящихся в ведении конкретного муниципального образования . Кроме вопросов местного значения к ведению муниципальных образований относят также вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий8, которые в совокупности образуют предметы ведения муниципальных образований, определяемые как сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправления данных муниципальных образований могут принимать решения, совершать иные юридически значимые действия . Так, полномочия местного самоуправления являются частью более широкого понятия компетенции. Научному анализу подвергается также связь полномочий с понятием правового статуса субъектов властных отношений, при этом подчеркивается, что полномочия наряду с предметами ведения образуют функциональный компонент правового статуса .
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют полномочия местного самоуправления как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований3. Схожее определение предлагается и другими исследователями4.
Как видно, при определении понятия полномочий ученые нередко раскрывают его содержание через использование понятия функций местного самоуправления. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления отличаются устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения5. Иными словами, функции местного самоуправления представляют собой определенные направления деятельности с обозначением целей ее осуществления. Достижение либо не достижение целей может служить критерием эффективности местного самоуправления.
Функции местного самоуправления следует отличать от функций отдельных органов местного самоуправления. И.Л. Бачило рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействия на объекты управления1.
Исследование функций органов местного самоуправления в юридической литературе осуществляется в контексте анализа муниципально-властного аппарата. Функция муниципального органа определяется как юридически закрепленный круг действий, возложенный на муниципальный орган и безусловный для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая норма-тивно фиксированное содержание . Соответственно ключевым направлениям деятельности муниципальной власти выделяют нормотворческую, правоприменительную (исполнительно-распорядительную), представительскую и контрольную функции3.
Полномочия местного самоуправления могут реализовываться непосредственно населением муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Глава 5 указанного Федерального закона посвящена формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, однако большинство полномочий местного самоуправления реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию, поэтому, отмечено в научной литературе, в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов местного самоуправления1.
Изучение полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц невозможно вне взаимосвязи их с предметами ведения, так как если при определении предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он компетентен, то полномочия (права и обязанности) характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений. При этом, как отмечается, полномочия являются основным элементом компетенции, главным ее содержанием, поскольку именно путем осуществления полномочий органы местного самоуправления реализуют свои функции и задачи2.
Территориальное планирование. Документы территориального планирования муниципальных образований
Согласно представленной в предыдущем параграфе классификации полномочий органов местного самоуправления для раскрытия содержания полномочий в области градостроительной деятельности в качестве основного критерия следует избрать дифференциацию полномочий в зависимости от видов градостроительной деятельности, в которых они осуществляются: территориальное планирование; градостроительное зонирование; планировка территории; архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Задача разностороннего исследования-сущности полномочий органов местного самоуправления, выявления механизма взаимодействия органов местного самоуправления при решении вопросов в обозначенной сфере обусловливает необходимость использования наряду сосновным функциональное разграничение компетенции органов местного самоуправления в качестве дополнительного критерия классификации полномочий.
Следуя избранному подходу в исследовании полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, необходимо определить сущность, содержание, цели и задачи территориального планирования.
На протяжении всего советского периода истории России принцип планирования был определяющим, что закономерно для государства, построенного на административно-плановой системе управления экономикой, социальной сферой. При постепенном переходе к рыночным методам хозяйствования встал вопрос выбора способов управления. Несмотря на экономическую несостоятельность господства планового метода, полный отказ от него в.пользу рыночного механиз ма был признан неверным, различные виды планирования и регулирования экономики обрели право на существование1.
В теории планирования отмечается, что задача науки планирования - ответить на вопрос, как, исходя из экономических законов, разработать и осуществить план развития народного хозяйства2.
Планирование выступает как инструмент управления, координирующий механизм, не зависящий от характера общественной системы3. В числе основных принципов планирования могут быть названы такие как: научность; социальная направленность и приоритет общественных потребностей; повышение эффективности производства; пропорциональность и сбалансированность; приоритетность; согласование краткосрочных и перспективных целей4.
Приведенные общие признаки и принципы планирования можно считать справедливыми и для планирования развития муниципальных образований. Опираясь на общую теорию планирования, полагаем, объектом планирования выступает экономическая и социальная деятельность хозяйствующих субъектов в рамках муниципального образования в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Субъектом планирования в общем виде является население муниципального образования, наделенное правом осуществления местного самоуправления, которое в большинстве случаев передает часть своих функций и полномочий органам местного самоуправления.
Первоначально возникнув как инструмент управления экономикой, планирование постепенно начало распространяться и на иные сферы, в том числе и на градостроительство. В период перехода от административно-плановой к рыночной экономике остро встает вопрос выбора эффективного механизма планирова ния, основанного на долгосрочной перспективе, экономической, а не административной заинтересованности хозяйствующих субъектов в исполнении планов, преемственности и последовательности плановых документов1. Происходит осознание необходимости отказа от традиционного планирования в пользу стратегического2.
Законодательство о планировании в сфере градостроительства развивалось в соответствии с достижениями плановой науки. Так, Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» содержал определенные прогрессивные нормы о долгосрочном планировании3 развития поселений. В частности, как положительное было оценено закрепление за генеральным планом статуса юридического документа, а также введение процедур разработки градостроительных программ. Во исполнение положений закона была издана Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения градостроительной документации4, которой был введен новый документ долгосрочного перспективного градостроительного планирования — Концепция генерального плана. Как отмечается, к сожалению, этот принципиально новый вид документов был внесен в практику без каких-либо разъяснений в отношении его содержания и методики разработки и потому был обречен на неудачу5.
С принятием Градостроительного кодекса РФ 1998 г. акцент правового регулирования был смещен с градостроительного планирования в сторону правового зонирования6, отсутствовала преемственность между нормативными правовыми актами, таким образом, процесс разработки документации о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований, и введения ее в правоприменительную деятельность оказался незавершенным.
Следует признать, что неэффективное правовое регулирование градостроительного планирования развития территорий явилось одной из причин разработки и принятия нового Градостроительного кодекса РФ.
Неоднозначной является позиция законодателя относительно понятия планирования в области градостроительства. Градостроительный кодекс РФ 1998 г. использовал термин «градостроительное планирование», при этом не содержал определение данного вида деятельности, раскрывая его содержание через виды документации, являющиеся результатом такого планирования. Такой подход представляется не вполне удачным и в последующих разделах Градостроительного кодекса РФ 1998 г., посвященных градостроительному планированию развития территорий Российской Федерации, территорий субъектов Российской Федерации, территорий муниципальных образований, в которых раскрывается содержание соответствующих документов градостроительного планирования, ощущается нехватка главного, объединяющего их понятия градостроительного планирования.
В юридической литературе встречается также понятие планирования использования земель поселений, которое представляет собой деятельность уполномоченных на то государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений по организации территории поселения, обеспечивающая ее благоприятное, рациональное и эффективное использование, посредством разработки, утверждения и реализации градостроительной документации1.
Планировка территории. Виды документации по планировке территории
Градостроительный кодекс РФ 1998 г. подразделял градостроительную документацию на документацию о градостроительном планировании развития территорий и поселений и документацию об их застройке. Изменения, внесенные Градостроительным кодексом РФ относительно видов, содержания, особенностей согласования и утверждения документов территориального планирования муниципальных образований как одного из видов градостроительной документации рассмотрены ранее в работе. Градостроительная же документация о застройке городских и сельских поселений включала в себя проекты планировки частей территории городских и сельских поселений (проект планировки), проекты межевания территорий, проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (проекты застройки).
Современное градостроительное законодательство не проводит четкую грань между документацией о планировании и документацией о застройке. Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что планировка территории является наряду с территориальным планированием, градостроительным зонированием, архитектурно-строительным проектированием, строительством, капитальным ремонтом, реконструкцией объектов капитального строительства отдельным направлением, входящим в содержание градостроительной деятельности, выступает как один из ее элементов1.
Отмечая, что градостроительная документация является единой системой взаимосвязанных проектных документов, предусматривающей обязанность учета ранее утвержденных видов проектной документации при разработке последующих, и построенной на принципах преемственности и взаимосвязи2, исследователи подчеркивают особое место документации по планировке территории. Основанием для планировки территории являются документы территориального планирования, а также правила землепользования и застройки. В свою очередь, документация по планировке территории является основанием для последующей подготовки проектной документации и осуществления строительства, реконструкции. Назначение документации по планировке территории определяется тем, что посредством этой документации должны быть обеспечены основания подготовки проектной документации применительно к строительству, реконструкции отдельных объектов капитального строительства .
В отличие от функционального зонирования, определенного документацией о планировании развития территорий и характеризующегося установлением различий в видах использования территорий, планировочная структура отражает единство и взаимосвязанность различных частей города2, позволяет функционировать ему как единому целостному организму, объединенному по планировке, образу и смыслу3.
Современное функционирование городов характеризуется интенсификацией городского развития и как результат разрастанием городских территорий4. Интенсификация использования городских территорий - это прогрессивный и необратимый процесс, который, протекая бесконтрольно, может нарушить социальный и психологический комфорт населения5, причинить ущерб компонентам природной среды6. Предотвращение таких явлений возможно за счет грамотной планировочной организации территории.
Перед проектировщиками и компетентными органами государственной власти и местного самоуправления в области планировки территории ставится первосте пенная задача правильного размещения объектов градостроительства , обеспечение наиболее благоприятных условий жизнедеятельности населения2 с решением экономических и функционально-планировочных задач развития промышленности, транспортной и инженерной инфраструктур, труда, быта и отдыха людей3.
Согласно ст. 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Планировка территории осуществляется на основе документов территориального планирования, градостроительного зонирования, уточняет и детализирует их положения.
Подготовка документации по планировке в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий регулируется градостроительным законодательством. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным законодательством. Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемым в соответствии с документами территориального планирования4.
Видами документации по планировке территории являются проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков. Проекты застройки, назначение и содержание которых определялись ст. 60 Градостроительного кодекса РФ 1998 г., как вид документации по планировке территории в настоящее время не предусмотрены. В юридической литературе причины этого объяснены следующим образом.
Положения ст. 60 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. свидетельствовали об отсутствии обязательности проекта застройки. Кроме того, в случае, кода проект застройки разрабатывался по инициативе застройщика, такой проект подлежал согласованию органами публичной власти. Это означало, что застройщик получал права на земельный участок, которые не определены в части возможностей и пределов его использования. Указанная неопределенность снималась посредством подготовки застройщиком за свой счет проекта застройки. Отмечается, что такая схема противоречила принципам земельного права, признающего объектом земельных отношений земельный участок с установленным правовым режимом, подготовленный и сформированный из состава государственных или муниципальных земель.
Данный принцип получил должное развитие в действующем градостроительном законодательстве. Устанавливается, что: документация по планировке территории подготавливается до того, как застройщикам будут переданы права на сформированные на основе этой документации земельные участки; застройщиками являются лица, обладающие четко определенными правами на земельные участки; лица, получив права на земельные участки и став застройщиками, не нуждаются в выполнении действий по планировке, а приступают к подготовке проектной документации в соответствии с градостроительными планами земельных участков1. В связи с этим в муниципальных образованиях практика оформления правоустанавливающих документов на разработку документации по планировке и застройке территорий на физических и юридических лиц прекращена2.
