Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Представительные органы местного самоуправления как правовой институт 16
1.1. Понятие, конституционные и организационно-правовые основы деятельности представительных органов местного самоуправления 16
1.2. Полномочия представительных органов местного самоуправления 29
Глава II. Регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления 42
2.1. Нормы Устава области в регулировании полномочий представительных органов местного самоуправления 42
2.2. Законодательство субъекта Российской Федерации как источник права, регулирующий полномочия представительных органов власти в муниципальных образованиях разного уровня 56
2.3. Правотворчество муниципалитетов и его роль в развитии института представительной власти 80
2.4. Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в укреплении института представительных органов в условиях реформирования местного самоуправления 115
Заключение 137
Список использованных нормативных актов и литературы 144
- Понятие, конституционные и организационно-правовые основы деятельности представительных органов местного самоуправления
- Полномочия представительных органов местного самоуправления
- Нормы Устава области в регулировании полномочий представительных органов местного самоуправления
- Законодательство субъекта Российской Федерации как источник права, регулирующий полномочия представительных органов власти в муниципальных образованиях разного уровня
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России происходят активные процессы становления системы местного самоуправления. Реформирование нижнего уровня публичной власти, ознаменовавшееся принятием 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», впервые предоставило муниципалитетам реальную возможность самостоятельного решения круга вопросов, насущных для местных сообществ. Государственной властью распределена компетенция в регулировании правоотношений в области местного самоуправления между Федерацией и ее субъектами, а также определены принципы построения системы правоотношений, подлежащих урегулированию исключительно в муниципалитетах.
Одним из концептуально значимых вопросов, возникших в ходе практической реализации нового законодательства о местном самоуправлении, стало выстраивание действенной системы распределения властных полномочий в области местного самоуправления на среднем и нижнем уровнях публичной власти нашего государства. Очевидно, нет необходимости говорить о важности процессов, происходящих в жизни муниципальных образований, и их влиянии на жизнь того или иного субъекта Российской Федерации в целом.
Государством продекларирована обязательность муниципального управления на территориях. Муниципалитетам предоставлены права и возложена обязанность по решению установленных законом вопросов местного значения, а также определена ответственность за исполнение соответствующих полномочий.
Закрепив за муниципальными образованиями собственные источники доходов, законодатель подтвердил свою решимость в укреплении конституционного института местного самоуправления и приверженность
4 соблюдению норм международного права, регламентирующих вопросы муниципального строительства.
Между тем местное самоуправление является одним из трех уровней публичной власти Российского государства и, соответственно, развивается в единстве с ним. Характерной и отличительной чертой является то, что местная власть всегда исторически была наиболее близка к населению и его проблемам.
Одним из предназначений рассматриваемого уровня публичной власти является обеспечение связи с государственной властью при решении части публичных дел (вопросов местного значения), с учетом обязательного сохранения при этом исторических и иных местных традиций, а также реализация местных общинных интересов на иных уровнях публичной власти.
Слаженность и последовательность в действиях властных уровней по реализации единой государственной политики, на наш взгляд, создает благоприятные условия для дальнейшего развития демократических институтов и формирования гражданского общества в Российской Федерации.
Такие предпосылки порождают закономерное возникновение вопроса о принципах построения взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Анализ норм федерального законодательства, законодательства и муниципальных правовых актов Белгородской области позволяет сделать вывод о фрагментарности и противоречивости решения вопросов распределения властных полномочий в сфере местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и непосредственно в муниципалитетах. В частности, автором сделан анализ правового регулирования полномочий представительных органов местного самоуправления.
В период реформирования органов местного самоуправления местной представительной власти отведена особая роль. Являясь коллегиальными
5 органами, представительные органы выступают наиболее объективными индикаторами процессов, происходящих в жизни населения муниципального образования.
Следует учитывать и то обстоятельство, что многие муниципальные образования впервые столкнулись с вопросами нормативного регулирования общественных отношений. Местные представительные органы обладают общей нормотворческой компетенцией и в силу своей природы и принципа организации работы именно они должны заложить основы муниципального управления на территориях, выступить своего рода гарантом в осуществлении местного самоуправления населением.
В диссертации предложены способы правового регулирования полномочий представительных органов местного самоуправления, которые позволяют муниципалитетам качественно и своевременно реагировать на все общественно-политические процессы, происходящие в жизни страны и того или иного субъекта России. Определяются место и роль органов государственной власти субъекта РФ в укреплении института представительных органов местного самоуправления.
Предлагаемые подходы в решении вопросов правового регулирования полномочий местной представительной власти могут способствовать разработке соответствующих методических рекомендаций для муниципалитетов, совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации и федерального законодательства, а также становлению института представительных органов в сложный период реформирования системы местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. В науке муниципального права существует множество трудов ученых, посвященных проблемам функционирования местных органов власти, а также их взаимоотношениям с органами государственной власти. В качестве источников диссертационного исследования, рассматривающих организационно-правовые основы деятельности представительных органов муниципальных образований,
вопросы государственного и муниципального строительства, разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проблемы правового регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также некоторые аспекты правотворческой деятельности муниципалитетов детально исследовались работы следующих ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, И.В. Бабичева, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, В.З. Гущина, А.А. Замотаева, Д.В. Иванова, А.Д. Керимова, А.Н. Кокотова, Н.В. Кочетковой, А.Н. Кубаркова, ИЛИ. Овчинникова, В.В. Пылина, М.И. Семенова, А.С. Саломаткина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в области теории государства и права и конституционного права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, А.Б. Венгерова, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, Е.А. Лукьяновой, Г.В. Мальцева, B.C. Мокрого, М.А. Митюкова, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, А.Я. Слива, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, СЕ. Чаннова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и др.
Вместе с тем, насколько известно, избранная нами тема диссертационного исследования отдельно в научной литературе, посвященной местному самоуправлению, не освещалась. В научных трудах отсутствуют работы, комплексно исследующие проблематику правового регулирования полномочий местных представительных органов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровнях и роли органов государственной власти субъекта РФ в укреплении института муниципальной представительной власти в период реформирования системы местного самоуправления.
Настоящее диссертационное исследование представляет теоретический и практический интерес не только с точки зрения эффективности осуществления полномочий представительными органами муниципальных образований как института публичной власти, но и с позиций оптимизации правового регулирования, осуществляемого в жестких рамках вертикали федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, способы построения которого имеют разные правовые последствия, непосредственно влияющие на деятельность рассматриваемых органов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе распределения полномочий в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровнях публичной власти, непосредственно влияющие на деятельность местных представительных органов, и проблемы, связанные с практической реализацией предоставляемых полномочий.
Предметом исследования являются международные правовые акты и федеральное законодательство, законодательство и муниципальные правовые акты Белгородской области, а также иные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и прекращающие полномочия представительных органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Основной целью данной диссертации является исследование законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации для выработки практически целесообразных механизмов правового регулирования полномочий представительных органов муниципальных образований, позволяющих в совокупности с государственной поддержкой, правотворчеством муниципалитетов создать действенную систему правового регулирования, отвечающую современному этапу реформирования местного самоуправления и характеризующуюся высокой адаптивностью к изменяющимся условиям развития того или иного субъекта РФ.
В соответствии с поставленной целью сформулированы основные задачи исследования:
- определение организационно-правовых основ представительных
органов местного самоуправления;
определение юридического содержания правовых категорий «полномочие» и «правовое регулирование»;
- анализ федерального законодательства, опосредующего отношения
правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровнях;
характеристика законодательства Белгородской области, регулирующего полномочия местных представительных органов;
анализ правотворчества муниципалитетов как подзаконного правотворчества, непосредственно влияющего на организацию деятельности представительных органов;
- выявление пробелов и коллизий федерального законодательства и
законодательства Белгородской области в правовом регулировании
полномочий представительных органов муниципальных образований,
ошибок в правотворчестве муниципалитетов и выработка конкретных
предложений и рекомендаций по развитию законодательства о местном
самоуправлении, совершенствованию правотворческой деятельности
местных представительных органов;
- определение допустимых правовых механизмов регулирования
полномочий представительных органов муниципальных образования в
контексте реформы местного самоуправления;
- выяснение роли органов государственной власти субъекта Российской
Федерации в укреплении института местной представительной власти.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также общенаучные и специальные методы познания (системно-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, логико-юридический). Их применение позволило провести сравнительно-правовое исследование объектов во взаимосвязи и взаимообусловленности, сделать обобщения.
Теоретическую базу исследования составили положения, сформулированные по общей теории государства и права, конституционному, муниципальному, избирательному, финансовому и административному праву, а также в научных трудах, посвященных муниципальному управлению. В исследовании проблем правового регулирования полномочий местных представительных органов автор основывался на действующих международных правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией, федеральном законодательстве, законодательстве Белгородской области, судебной практике, а также муниципальных правовых актах, принятых (изданных) в муниципальных образованиях исследуемого субъекта Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что впервые после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предпринята попытка комплексной оценки правового регулирования полномочий представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации по вертикали: на федеральном уровне, в субъекте РФ (Белгородской области) и расположенных в ее границах муниципальных образованиях. На основе теоретических исследований, проведенных обобщений практической деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, выделяются проблемы, с которыми сталкивается местная представительная власть при реализации своих полномочий. Осуществленный анализ позволил сформулировать наиболее практически значимые и научно обоснованные подходы в правовом регулировании полномочий представительных органов муниципальных образований, происходящих на рассматриваемых уровнях публичной власти. Диссертантом предложены способы построения отношений в исследуемой сфере муниципального строительства, совершенствующие механизмы правового регулирования и повышающие эффективность функционирования местной представительной власти.
10 В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения, выносимые на защиту:
1. Полномочия - самая подвижная часть статуса органов местного самоуправления. Рассмотрение данной правовой категории лишь в статическом положении необоснованно.
Концептуальное построение правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации заключается в возможности динамичного регулирования вопросов организации местного самоуправления, складывающихся в зависимости от обстоятельств субъективного и объективного характера, экономических, политических и социальных условий настоящего периода государственного строительства. Данный факт порождает необходимость поиска моделей наиболее эффективного инструментария муниципального строительства.
При рассмотрении вопроса о правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления помимо установления прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов необходимо включить в структуру понятия «правовое регулирование» их изменение и прекращение.
2. В Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо включить определение представительного органа местного самоуправления. Предлагается следующее определение: представительный орган муниципального образования - формируемый населением муниципального образования непосредственно на муниципальных выборах либо (в определенном федеральным законом случае и установленном им порядке) уполномоченными на то представителями местных сообществ, коллегиальный орган, обладающий правом представлять интересы населения и в пределах компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования
принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
3. Под полномочиями представительных органов местного самоуправления понимаются устанавливаемые, изменяемые, прекращаемые законом либо в соответствии с ним уставом муниципального образования права и сопутствующие ему обязанности представительного органа по решению вопросов местного значения, организации своей деятельности, а также осуществлению делегированной законом публичной власти федерального и (или) регионального уровня на территории муниципального образования.
4. Динамика российского законодательства порождает необходимость совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных представительных органов, повышающих адаптивность их деятельности в зависимости от того или иного периода государственного строительства.
Использование правотворческого потенциала местной
представительной власти позволит избежать «перегруженности» уставов муниципальных образований положениями нормативного характера и оптимизировать процесс компиляции муниципальных правовых актов в соответствии с изменяющимся законодательством.
Законодательным органам разных уровней предложено следующее: в правовых нормах, определяющих полномочия муниципалитетов, максимально возможно использовать существующую практику применения норм отсылочного характера, предоставляющих местным сообществам альтернативу в урегулировании той или иной сферы общественных отношений как уставом муниципального образования, так и решением представительного органа.
5. При рассмотрении вопросов о правовом регулировании полномочий рассматриваемых муниципальных органов законодательством субъекта Российской Федерации необходимо учитывать, что значительная часть из
12 них дифференцирована в зависимости от статуса муниципального образования. Новелла, внесенная Законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения перечня вопросов местного значения, поставленного в зависимость от статуса муниципального образования, должна найти свое правильное применение в законотворческой деятельности субъектов РФ.
Во избежание случаев незаконного «присвоения» полномочий муниципальными образованиями законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ предлагается изначально конкретизировать, на какие уровни муниципалитетов распространяется действие тех или иных положений закона.
6. Муниципальные образования в большинстве своем не способны самостоятельно осуществить мониторинг действующего законодательства и заложить основы действенного муниципального управления на территориях. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо разрабатывать модельные муниципальные правовые акты, которые не просто формально отвечали бы требованиям закона, предъявляемым к содержанию уставов муниципальных образований, но и наиболее полно охватывали сферы общественных отношений, подлежащие урегулированию, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, исключительно на муниципальном уровне. При этом модельные акты не должны нивелировать существующие возможности граждан в муниципальном строительстве, обеспечивая местным сообществам возможность выбора конкретного варианта поведения.
Одним из наиболее значимых элементов поддержки государственной властью субъекта Российской Федерации института местных представительных органов является помощь в подготовке уставов муниципальных образований. Объясняется это спецификой муниципального правотворчества, элементы которого содержатся во множестве федеральных законов и законов субъектов РФ.
7. Необходимо расширить инструментарий правотворчества
муниципалитетов, возможности которого реально существуют и согласуются
с основами муниципального строительства, заложенными федеральным
законодательством. В частности, отстаивается необходимость и
предлагаются следующие варианты применения в муниципалитетах
процедур подготовки и принятия муниципальных правовых актов
представительными органами:
1.) Согласование муниципальных правовых актов на проектной стадии
подготовки документов; 2.) Предоставление права на инициирование принятия муниципального правового акта по вопросам, входящим в компетенцию иных органов местного самоуправления. Такой подход препятствует образованию пробелов и коллизий в муниципальных правовых актах, а также существенно повышает качество правотворчества на муниципальном уровне как с точки зрения актуальности и насущности решаемых вопросов для местного сообщества, так и с точки зрения правовой культуры.
8. Некоторые положения Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ необоснованно ограничивают муниципальные органы в
реализации предоставленных им полномочий. В частности, не оправдывает
себя второе предложение части 3 статьи 43 указанного правового акта,
согласно которому решения представительного органа муниципального
образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на
территории муниципального образования, принимаются большинством
голосов от установленной численности депутатов представительного органа
муниципального образования, если иное не установлено настоящим
федеральным законом. Названные положения ограничивают регламентацию
правотворческого процесса на муниципальном уровне в их самой
«чувствительной» части (нормативном регулировании общественных
отношений) лишая представительные органы возможности принимать
14 решения квалифицированным большинством голосов и посягают на самостоятельность в вопросах организации собственной деятельности.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в настоящей диссертации, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правотворческой деятельности муниципалитетов по вопросам правового регулирования полномочий как представительных, так и иных органов местного самоуправления, сформированных на территории муниципального образования.
Положения и рекомендации диссертации могут использоваться в преподавании курса «Муниципальное право» при анализе проблем правового регулирования полномочий местных представительных органов в субъектах РФ и на муниципальном уровнях, спецкурсах по организации деятельности представительных органов муниципальных образований.
Апробация результатов работы. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.
Основные положения работы нашли отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях, в научных публикациях. Выводы и предложения исследования неоднократно обсуждались практическими работниками органов местного самоуправления, государственного учреждения «Институт региональной политики и законодательства» Белгородской области.
Отдельные выводы и положения проведенного диссертационного исследования использовались автором в его практической работе в отделе в Белгородской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу при государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 1,6 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.
Понятие, конституционные и организационно-правовые основы деятельности представительных органов местного самоуправления
В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, ограничивать которую органы иного уровня публичной власти не вправе.
Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению: оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.
Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом служит реализации одного из ключевых прав человека и гражданина - права на достойную жизнь.
Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственного уровня (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого муниципального образования -городского или сельского поселения, муниципального района или городского округа. Роль выразителя местных интересов и призвано сыграть местное самоуправление.
В соответствии с Конституцией Российской- Федерации граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, вероисповедания, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Каждое из указанных направлений деятельности достойно отдельного серьезного разговора, однако наибольший интерес, на наш взгляд, вызывает один из институтов народовластия, именуемый представительными органами местного самоуправления .
Прежде чем раскрыть содержание понятия «представительные органы местного самоуправления», следует обратиться к самой природе народного представительства. Рассмотрим ее выражение на нижнем (третьем) уровне публичной власти нашего государства- местном самоуправлении.
Конституцией Российской Федерации определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Во втором случае у граждан возникает право на народное представительство, которому корреспондирует обязанность выборного должностного лица или выборного органа местного самоуправления реализовывать потребности населения муниципального образования. Право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиально важное значение имеют такие составляющие, как массовость, коллективность, ассоциированность. Ибо сама суть народного представительства заключается в максимальном выражении воли и сбалансированности интересов всего населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Население муниципального образования реализует право на представительство прежде всего возможностью формировать представительный орган местного самоуправления и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества.
Таким образом, основными субъектами, обладающими гарантированным правом на представительство, являются граждане, проживающие на территориях муниципальных образований. Иные формы реализации права на представительство имеют субсидиарный характер и могут применяться лишь в исключительных случаях, связанных с обеспечением особых публичных интересов, актуальных для населения того или иного муниципального образования.
Право граждан на представительство в органах публичной власти по своей сущности и предназначению относится к числу конституционных прав и свобод граждан. В пользу этого суждения свидетельствует значимость данного права, его связанность с конституционными принципами народного суверенитета, представительной демократии, народовластия. Отсутствие в перечне конституционных прав и свобод (глава 2 Конституции Российской Федерации) исследуемого субъективного права не может ставить под сомнение его конституционно-правовую природу в силу требований части I статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Полномочия представительных органов местного самоуправления
Анализ норм законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что органы местного самоуправления обладают достаточно широким кругом полномочий в основных сферах жизни (социальной, культурной, бюджетно-финансовой, экономической, обеспечения законности и правопорядка) и, соответственно, имеют немалые возможности влиять на ситуацию в таких областях, как: жилищное хозяйство, планирование, строительство, транспорт, связь, торговля, управление муниципальной собственностью, использование и охрана земель, водных, лесных и других природных ресурсов на подведомственной им территории24.
При определении сути полномочий представительных органов местного самоуправления, которые, как известно, входят в систему органов местного самоуправления, считаем необходимым рассмотреть вопрос о сущности категории «вопросы местного значения», выступающей первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления». Под вопросами местного значения Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно"5.
Статьи 14 - 16 Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ впервые определяют вопросы местного значения в зависимости от статуса муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ)" . Из анализа указанных норм следует, что вопросы местного значения представляют собой пределы юрисдикции местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. Цель вопросов местного значения - выступать объективными и четкими критериями разграничения компетенции муниципальной власти от компетенции государственной власти. В качестве одной из гарантий установления четкой компетенции местных органов по выполнению собственных полномочий местного самоуправления на принципах самостоятельности закон устанавливает норму, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения в него изменений и дополнений27.
Таким образом, перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия отраслевых законодательных и подзаконных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные вопросы в какой-либо сфере. Как точно отмечает СЕ. Чаннов, «любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения. В противном случае они будут признаны отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления»"8. Под таковыми признаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным... к вопросам местного значения, и наделение которыми происходит в особом установленном законодательством порядке29.
Возвращаясь к определению «полномочие» отметим, что толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел30. Иметь полномочия для органов местного самоуправления - значит иметь определенный круг обязанностей и соответствующих прав в целях решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий .
Профессор С.А. Авакьян под правомочием (полномочием) понимает права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом12.
Следует отличать понятие «полномочие» от «предметов ведения». Под предметом ведения органа местного самоуправления понимается конкретная сфера жизни, очерченная определенным вопросом местного значения, в которой действует орган местного самоуправления. Очерченный круг полномочий органов местного самоуправления вместе с их предметом ведения составляет компетенцию органов местного самоуправления -сложную политико-правовую категорию, характеризующую поле деятельности конкретного органа местного самоуправления. Вышесказанное согласуется с позицией О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, определяющих компетенцию органов местного самоуправления как структуру, складывающуюся из предметов ведения, прав и обязанностей33. В Законе о местном самоуправлении 2003 года дан перечень наиболее общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в силу ч. I ст. 17 Закона не перечисленные в нем полномочия устанавливаются также в уставе муниципального образования.
На сегодняшний день нормы, регулирующие компетенционные отношения, разбросаны по многим федеральным законам, законам субъектов РФ и подзаконным правовым актам, требующим скорейшего согласования с нормами специального законодательства, регулирующего местное самоуправление. Перечень указанных правовых актов огромен и разнообразен. К примеру, полномочия органов местного самоуправления содержатся в Федеральных законах от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"" , от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" э, Основах законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 , многочисленных подзаконных правовых актах.
В настоящее время не существует нормативного определения самого понятия «компетенция», что создает определенные проблемы в правовой регламентации этого важнейшего института деятельности всех уровней публичной власти. Отмеченная неопределенность в правовой регламентации компетенции местного самоуправления в основополагающем федеральном законе приводит к тому, что во множестве других федеральных законов одни и те же действия, явления, предметы имеют различное название. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах..." 2003 г. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов являются вопросом местного значения (ст. 14 - 16), а ст. 64 Бюджетного кодекса РФ фактически называет это полномочием представительных органов местного самоуправления . Аналогичная ситуация имеет место и в Законе РФ "Об образовании"" 4 (ст. 31), Основах законодательства РФ о культуре (ст. 40), которые в качестве полномочий органов местного самоуправления перечисляют то, что Федеральный закон "Об общих принципах..." относит к числу вопросов местного значения .
Нормы Устава области в регулировании полномочий представительных органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года всенародным голосованием, закрепила разделение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установив сферы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) и всю полноту государственной власти субъектов Федерации вне указанных предметов ведения (ст. 73). В согласии с этими предметами ведения установлены и сферы законодательства: по исключительным предметам ведения Российской Федерации, включающее федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76); по предметам совместного ведения «рамочные» федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, в том числе законы и иные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76)э .
Основой эффективного функционирования представительной власти в муниципальных образованиях является четкое определение их полномочий.
Прежде чем приступить к углубленному изучению правового регулирования полномочий представительных органов местного самоуправления необходимо уяснить уровни правового регулирования в рассматриваемой сфере муниципальных правоотношений. Это обусловлено, прежде всего, федеративной формой построения российского государства, при которой распределение публично-властных полномочий осуществляется по трем уровням, определенным Конституцией Российской Федерации, о которых уже говорилось ранее. На наш взгляд, наиболее обоснованным является выделение четырех уровней нормативно-правового регулирования полномочий представительных органов местного самоуправления. Это: 1. Международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией. 2. Федеральное законодательство. 3. Законодательство субъектов Российской Федерации. 4. Правотворчество муниципалитетов.
Каждый из уровней правового регулирования, несомненно, характеризуется своими, присущими только ему и требующими детального изучения, особенностями.
В рассматриваемой проблематике наибольший интерес вызывает правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления, осуществляемое в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровнях, которое мы попытаемся проанализировать на примере Белгородской области.
Для определения круга вопросов, подлежащих освещению в рамках настоящей диссертации, необходимо уточнить содержание понятия «правовое регулирование».
В комментарии к статье 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией В.И. Шкатулла3 под правовым регулированием предложено понимать установление прав, обязанностей и ответственности конкретных органов и лиц.
На наш взгляд, при рассмотрении вопроса о правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления, помимо установления прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов необходимо включить в структуру понятия «правовое регулирование» их изменение и прекращение.
Полномочия - самая подвижная часть статуса органов местного самоуправления. Рассмотрение данной правовой категории лишь в статическом положении, необоснованно.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации обуславливает необходимость «поиска» моделей наиболее эффективного инструментария муниципального строительства. К такому же выводу можно прийти, проанализировав правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, концептуальное построение которой заключается в возможности динамичного регулирования вопросов организации местного самоуправления, складывающихся в зависимости от обстоятельств субъективного и объективного характера, экономических, политических и социальных условий данного периода государственного строительства .
В настоящем параграфе диссертационного исследования считаем необходимым более детально осветить роль норм Устава Белгородской области в регулировании полномочий муниципальных представительных органов.
Значение норм Устава в организации деятельности представительных органов муниципальных образований трудно переоценить. В них заложены основы функционирования этих органов, а также гарантии их самостоятельности, независимости от органов государственной власти области при осуществлении своих полномочий.
Законодательство субъекта Российской Федерации как источник права, регулирующий полномочия представительных органов власти в муниципальных образованиях разного уровня
Тесная взаимосвязь местной и государственной власти обусловлена их единым источником - многонациональным населением России. Эти разновидности публичной власти реализуются через различные органы: соответственно органы местного самоуправления и органы государственной власти. При этом деятельность органов местного самоуправления не является изолированной, поскольку государственная власть может влиять на нее многими способами. Еще один неоспоримый фактор, позволяющий говорить о взаимодействии государственной и местной власти - это возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Таким образом, при всей специфике местного самоуправления у него общая с государственной властью сущность - решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, носят обязательный для населения соответствующей территории характер и обеспечены принуждением .
При изучении рассматриваемого вопроса необходимо исходить собственно из полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года к таковым относятся:
- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и в порядке, установленных настоящим федеральным законом;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Как уже было отмечено, полномочия муниципальных представительных органов можно подразделить на:
1) полномочия по решению вопросов местного значения или «собственные полномочия»;
2) отдельные государственные полномочия, передаваемые представительным органам местного самоуправления или «делегированные полномочия».
В Белгородской области основной массив нормативных правовых актов, которыми осуществляется правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления, сосредоточен в законах области, основой построения которых являются положения абзаца 4 части 1 статьи 6 Федерального закона о местном самоуправлении.
Законов области, которыми органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, немного. Речь о них пойдет чуть ниже.
Во избежание множественности в толковании норм, опосредующих предоставление органам местного самоуправления полномочий, изначально следует уяснить вопрос их относимости именно к полномочиям муниципальных представительных органов.
Законодателем используются разные способы построения исследуемых норм, влекущие неодинаковые правовые последствия. В большинстве своем, из буквального толкования нормативных правовых актов следует, что полномочия предоставляются органам местного самоуправления. В ряде законов области муниципальный орган - исполнитель полномочия - указан конкретно. Следовательно, это позволяет говорить как минимум о двух вариантах легитимного урегулирования названных отношений свидетельствующих об установлении полномочий:
1) соответствующие полномочия должны быть закреплены за конкретным органом местного самоуправления в уставе муниципального образования;
2) конкретизация исполнителя полномочий вытекает из отраслевых федеральных и принимаемых в соответствии с ними областных законов.
В первом случае всякое полномочие, которое предоставляется органам местного самоуправления законами области, должно найти отражение в уставе муниципального образования. Данное требование вытекает из нормативного содержания пункта 9 части 1 статьи 17 Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 года
