Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 16
1.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: понятие и принципы 16
2. Виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: понятие и сущность 34
3. Правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 60
Глава 2. Государственный контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления 100
1. Полномочия органов государственной власти по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 100
2. Контроль за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий 124
3. Конституционный и судебный контроль, нормоконтроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 141
Заключение 164
Библиографический список 174
- Виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: понятие и сущность
- Правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
- Контроль за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий
- Конституционный и судебный контроль, нормоконтроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях происходящих в Российской Федерации коренных изменений в политической, экономической, социальной, правовой и других сферах проблема конституционно-правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в контексте децентрализации государственной власти приобретает все более важное значение. Механизм реализации данного конституционно-правового института является в конституционно-правовом и материально-финансовом отношениях сложным, и несмотря на злободневность и значимость, недостаточно изученным явлением, представляющим собой систему регулятивных и охранительных правовых средств, направленных, с одной стороны, на повышение самостоятельности и обеспечение независимости органов местного самоуправления, а с другой, — на совершенствование механизма осуществления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, за использованием переданных для осуществления указанных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств.
Сложность правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий заключается еще и в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, но оно, выступая как публичный механизм государства, является одним из элементов государственного аппарата, оказывающим влияние на эффективность государственного управления в России в целом, что в совокупности предопределяет необходимость установления четких пределов, форм, субъектов и методов воздействия государственной власти на органы местного самоуправления.
Все вышеизложенное обусловливает необходимость более глубокого, всестороннего конституционно-правового исследования процессов, происходящих в регулировании и осуществлении государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, что определяет актуальность выбранной темы.
Анализ норм действующего законодательства, направленного на регулирование исследуемой сферы отношений, дает возможность не только определить проблемы, тенденции развития федерального и регионального законодательства в целом, но и выработать предложения по решению практических задач, возникающих в ходе осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, что является важным для теории и практики.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении конституционно-правовых основ регулирования осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; определении существующих проблем в его осуществлении и внесении предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи:
исследовать понятие и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
исследовать понятия, сущность и виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
проанализировать особенности правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
рассмотреть полномочия органов государственной власти по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
проанализировать порядок осуществления контроля за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий;
проанализировать порядок и особенности конституционного и судебного контроля, нормоконтроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенст
вованию конституционно-правового и муниципально-правового регу-
3
лирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Предмет исследования включает в себя нормы конституционного и муниципального права, посредством которых осуществляется правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных его аспектах становились предметом правовых исследований таких ученых, как С. К. Дрях-лов, О. А. Стукалова, И. Х. Миннегулов, Е. А. Елисеенко, С. Б. Нанба, В. Э. Волков, М. С. Чакалова, В. Н. Широковских, Н. В. Кузнецова, Т. Н. Михеева, Т. М. Бялкина и др.
Различным направлениям государственного контроля посвящены правовые исследования таких ученых, как А. А. Адыев, А. Б. Боровский, О. В. Брежнев, А. А. Джагарян, В. В. Дьяконов, С. А. Коршунов, Е. В. Макаренко, В. Х. Махов, Н. С. Миленина, С. В. Пылин, О. Е. Савенко, А. Т. Тлипиев и др. Вместе с тем вопросы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в правовой науке в настоящее время раскрыты не в полной мере.
Среди ученых, внесших существенный вклад в исследование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать С. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, П. А. Астафичева, Н. С. Бондаря, А. С. Прудникова, Е. С. Шугрину, Ю. А. Тихомирова, И. А. Ум-нову, Т. Я. Хабриеву и др.
Несмотря на наличие значительного количества исследований в области местного самоуправления в целом и отдельных его сторон в юридической научно-теоретической литературе уделено недостаточно внимания вопросам регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, хотя в этой сфере немало проблем, требующих изучения. Все это побудило автора к рассмотрению вопросов конституционно-правового
регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Методологическую основу исследования составили общенаучные (диалектический, исторический, системно-структурный, абстрагирования, конкретизации, аналогии, сравнения, анализа и синтеза) и специальные методы познания правовых процессов и явлений (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, правового анализа).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких российских ученых, как С. А. Авакьян, Л. В. Акопов, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Л. В. Андриченко, П. А. Астафи-чев, Г. В. Атаманчук, С. Н. Бабурин, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, А. А. Белкин, В. Г. Бессарабов, Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, И. Л. Брауде, В. И. Васильев, А. И. Васильчиков, С. И. Вильнян-ский, В. А. Виноградов, С. А. Глотов, Л. Ю. Грудцына, М. Ю. Дитят-ковский, Ю. А. Дмитриев, В. Б. Евдокимов, В. Г. Игнатов, О. С. Иоффе, А. Х. Казарина, Ю. В. Капитанец, В. Д. Карпович, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, Г. Н. Комкова, Д. А. Королев, О. А. Красавчиков, Б. С. Крылов, И. В. Кузнецова, О. Е. Кутафин, Л. В. Лазарев, В. П. Логинов, А. В. Мадьярова, К. В. Марков, И. Г. Мачульская, М. А. Миронов, О. О. Миронов, И. Б. Новицкий, Б. Э. Нольде, Л. А. Окуньков, А. Е. Постников, А. С. Прудников, В. В. Пылин, Г. Д. Садовникова, В. А. Сако-вич, О. А. Салов, М. И. Свешников, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Ю. К. Толстой, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, А. Х. Хабибулин, Т. Я. Хабриева, А. В. Чепус, М. Д. Шаргородский, С. М Шахрай, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина, Ю. Л. Шульженко, Л. С. Явич, Б. С. Эбзеев и др.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, статистические показатели деятельности государственных и муниципальных органов, данные социологических опросов, анкетирования различных групп населения, официальная статистика об уровне жизни граждан Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти, конституции (уставы) всех субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного контроля за
осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проведен комплексный анализ конституционно-правового регулирования механизма осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, на основе которого предпринята попытка сформировать понятийный аппарат в исследуемой сфере общественных отношений, выявлены проблемы правового регулирования государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и предложены пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
Новизной отличается подход к анализу правового регулирования государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, основывающийся на том, что объект и предмет исследования находятся в плоскости не только конституционного и муниципального права, но и в сфере действия норм административного и финансового права.
На основе обширной источниковедческой базы, включая акты как федерального, так и регионального законодательства, а также судебные решения в сфере осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, выработаны предложения по совершенствованию правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Обоснован вывод о том, что конституционно-правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должно строиться на строго определенных принципах, составляющих три группы:
а) на конституционных принципах признания и гарантирования самостоятельности органов местного самоуправления, наделения их отдельными государственными полномочиями и реализации контрольных полномочий в отношении органов местного самоуправления в рамках переданных государственных полномочий как составной части основ конституционного строя;
б) на принципах наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями;
в) на принципах осуществления государственного контроля за
исполнением органами местного самоуправления отдельных государ
ственных полномочий.
-
Выделены видовой, родовой и непосредственный объекты государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Видовым объектом государственного контроля является осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. К родовым объектам государственного контроля следует отнести реализацию отдельных государственных полномочий, использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. К непосредственному объекту контроля относятся: эффективность осуществления отдельных государственных полномочий; законность правовых актов органов местного самоуправления, направленных на реализацию переданных полномочий; соблюдение сроков осуществления определенных действий; соблюдение формы реализации полномочий; законность действий органов местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий; эффективность и целевое использование материальных ресурсов; эффективность и целевое использование финансовых средств.
-
Выявлено, что в законодательстве субъектов Российской Федерации сложилась практика абстрактного закрепления таких объектов контроля, как эффективность осуществления государственных полномочий, эффективность использования материальных ресурсов и финансовых средств, предусмотренных лишь в виде принципа, либо в виде обязанности органов местного самоуправления обеспечивать эффективное, рациональное и целевое использование финансовых средств, выделенных из бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, а также переданных для осуществления указанных полномочий материальных средств. Данные негативные тенденции или законодательная практика проявляются:
а) в отсутствии по факту общей оценки осуществления органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
б) в невозможности формулирования объективных выводов о по
ложительном или отрицательном результате передачи осуществления
конкретного государственного полномочия от органов государствен
ной власти органам местного самоуправления.
-
Утверждается, что в российском законодательстве преобладает бессистемный подход к определению полномочий органов государственной власти в сфере государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, предполагающий необходимость отдельного правового регулирования в каждом конкретном случае.
-
Сформулированы предложения о необходимости:
а) установления на федеральном уровне единого порядка осу
ществления государственного контроля за исполнением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномо
чий, отнесенных в силу федеральных законов к компетенции орга
нов местного самоуправления. При этом необходимо предусмотреть
единые формы отчетности по всем сферам жизнедеятельности, об
легчающие нагрузку на органы местного самоуправления и способ
ствующие реализации принципа самостоятельности и независимо
сти данных органов;
б) четкого закрепления полномочий органов государственной
власти с определением конкретных субъектов осуществления кон
трольных полномочий в федеральном законодательстве;
в) обеспечения комплексного подхода к определению полномо
чий органов государственной власти в сфере государственного кон
троля за исполнением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий;
г) формирования единой системы органов, осуществляющих го
сударственный контроль в данной сфере.
6. Обобщены нормы регионального законодательства, регулирую
щие отношения в сфере осуществления государственного контроля
за исполнением органами местного самоуправления отдельных госу
дарственных полномочий, на основании чего предлагается выделить
четыре типа законов субъектов Российской Федерации, регулирую
щих исследуемую сферу общественных отношений.
К первому типу актов следует отнести законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в целом, объединив их в две группы. В первую группу входят законы субъектов Российской Федерации, не содержащие положений об осуществлении государственного контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами местного самоуправления. Во вторую группу входят законы субъектов Российской Федерации, достаточно подробно или в общих чертах устанавливающие формы осуществления
государственного контроля за органами местного самоуправления в рамках реализации переданных полномочий.
Ко второму типу актов относятся законы субъектов Российской Федерации, определяющие в целом принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
К третьему типу актов относятся специальные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
К четвертому типу актов относятся обеспечительные законы, которыми устанавливаются методики распределения субсидий, передача материальных ресурсов и т. д.
7. Установлено, что правовое регулирование региональным законодательством вопросов государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий нуждается в совершенствовании, о чем свидетельствует:
а) наличие незначительного количества субъектов Российской
Федерации, регулирующих общие вопросы организации местного
самоуправления на своей территории;
б) отсутствие комплексных актов на уровне субъектов Россий
ской Федерации в сфере регулирования вопросов местного само
управления, порождающее проблему пробельности правового регу
лирования множества вопросов в этой сфере;
в) отсутствие единообразия в правовом регулировании рассмат
риваемых вопросов на региональном уровне, проявляющееся в тер
минологической несогласованности (наличие законов о наделении,
передаче, делегировании или разграничении государственных полно
мочий), различии в подходах к правовому регулированию (наличие
отдельных или комплексных актов или актов, касающихся группы
полномочий);
г) формирование тенденции по принятию множества законов о ре
гулировании определенных сфер общественных отношений и наделе
нии органов местного самоуправления отдельными государственны
ми полномочиями в данных сферах;
д) принятие законов субъектов Российской Федерации, противо
речащих федеральному законодательству, к которым следует отнести
обеспечительные законы, устанавливающие методики распределения
субсидий, передачи материальных ресурсов, организаций и т. д.
-
Показано, что разнообразие подходов в региональном законодательстве к правовому регулированию рассматриваемых вопросов государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий нельзя признать приемлемым, поскольку это в значительной степени затрудняет возможность органов местного самоуправления эффективно осуществлять переданные государственные полномочия. Обоснована необходимость выбора органами власти субъектов Российской Федерации единой модели правового регулирования механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Предложено использовать консолидированные акты субъектов Российской Федерации, предусматривающие комплексное наделение органов местного самоуправления конкретными категориями государственных полномочий, или регулирование единым актом соответствующей сферы общественных отношений и наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в данной области.
-
Выявлена дискуссионность отдельных позиций Верховного Суда Российской Федерации, высказанных в его решениях, касающихся противоречия федеральному законодательству самостоятельного принятия на себя органами местного самоуправления компетенции по контролю за переданными государственными полномочиями. Практика рассмотрения данной категории дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами разнообразна, и единый подход к разрешению схожих дел нередко отсутствует. С целью выработки единой позиции при рассмотрении указанной категории дел судами предложено принять соответствующие постановления пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по обобщению имеющейся практики в рассмотрении указанных дел.
10. В целях совершенствования правового механизма государ
ственного финансового контроля за целевым и эффективным ис
пользованием финансовых ресурсов с учетом высокой публичной
значимости субвенций, предоставляемых на реализацию государст
венных полномочий, делегированных органам местного самоуправ
ления, предложено:
а) дополнить ст. 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации положением о том, что органы исполнительной власти, при осуществлении финансового контроля вправе требовать от участников исполнения
соответствующего бюджета в части использования средств субвенций предоставления необходимых для осуществления контроля документов и объяснений должностных лиц;
б) включить в ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» положение следующего содержания: «определение эффективности и целесообразности расходов средств федерального бюджета, предоставляемых в форме субвенций на осуществление государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и использования федеральной собственности».
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты исследования могут быть применены органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и исключения таких явлений, как «огосударствление» муниципальных структур, расширение административных барьеров.
Практические рекомендации и законодательные предложения могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки проблем конституционно-правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право», «Муниципальное право», а также предлагаемого автором спецкурса «Теория и практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления государственного контроля за их практической реализацией».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования прошли апробацию на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права РПА Минюста России. Основные положения и выводы диссертации докладывались автором в ходе выступлений на Пятых, Шестых, Седьмых Всероссийских Державинских чтениях, проводимых РПА Минюста России.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах. Материалы, положенные в основу диссертации, используются автором в преподавании учебных дис-11
циплин «Муниципальное право России», «Обеспечение деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления» студентам юридического факультета РПА Минюста России, обучающихся по программам подготовки бакалавров, специалистов, магистров юриспруденции, а также студентам факультета правоведения РПА Минюста России, обучающихся по программе подготовки выпускников по специальности «Правоведение».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: понятие и сущность
Рассматривая вопрос о понятии наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нельзя не отметить особенный статус собственно местного самоуправления и его значение в системе осуществления публичной власти. Сущность непосредственно местного самоуправления в значительной степени оказывает влияние и на определение понятия и полномочий органов местного самоуправления. Данному вопросу уделялось значительное внимание в конституционной теории и практике. Еще в середине XIX в. известный русский земский деятель А.И.Васильчиков отмечал, что «чем больше простора и развития дается местному самоуправлению, тем определеннее следует очертить круг действий местных учреждений и властей. Если самоуправление, с одной стороны, предполагает свободное обсуждение и решение дел внутреннего местного управления и не допускает в этом отношении административного вмешательства, самовластия, то, с другой стороны, оно также не может быть представлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной системы должны предшествовать во всей стране введению местного самоуправления» .
С одной стороны, местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Организационная обособленность местного самоуправления является детерминирующим признаком, определяющим основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в части как наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так и осуществления государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.
С другой стороны, несмотря на организационную обособленность, местное самоуправление выступает как публичный механизм государства, органы местного самоуправления осуществляют публичную власть на территории России. Эту особенность отмечал профессор Б.Э.Нольде, заметив, что «органы местного самоуправления осуществляют функции местного государственного управления и являются органами государства»1.
В связи с чем они являются одним из элементов государственного аппарата, оказывающим влияние на эффективность государственного управления в России в целом. Поскольку эффективное осуществление государственных функций в целом зависит от всех элементов государственного аппарата вне зависимости от его уровня, компетенции, статуса и полномочий, а также от наличия слаженных механизмов взаимодействия всех элементов системы.
Учитывая эти аспекты местного самоуправления, профессор Авакьян С.А. подчеркивает важность установления допустимых пределов воздействия государственной власти на органы местного самоуправления в целях: обеспечения, с одной стороны, самостоятельности органов местного самоуправления и невмешательство в их деятельность, а, с другой стороны, осуществления контроля за ними в целях эффективного выполнения государственных функций. Состояние и будущее местного самоуправления в нашей стране, пишет он, во многом зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу . Его точку зрения разделяет и судья Конституционного Суда Бондарь Н.С.: «Конституционно-правовая связь государственной власти и местного самоуправления обнаруживается и в том, что значительное количество вопросов, связанных с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и самоуправлен1я; самостоятельному (Selbststn-diger Wirkungskreis) и препорученному (Uebertragener W.). Самостоятельный кругъ дълъ допускалъ также лишь протестъ aдминиcтрацiи, а препорученный кругъ дт,лъ — требовалъ утвержденіе местной администрации; наша старая система не допускала иного oтнoшeнiя aдминиcтрацiи къ самоуправлeнiю, дворянскому или городскому, или же крестьянскому (въ селeній государственныхъ крестьянъ), какъ въ смыслт, опеки. Опека выражалась прежде всего въ yтверждeнiи вскхъ постaнoвлeнiй, принимаемыхъ органами совещательной власти, заткмъ въ утвержденіи вскхъ лицъ, избираемыхъ различными собранiями. Весъ смыслъ принятой у насъ реформы самоуправлeнiя (1861, 1864, 1870) оттого имклъ такой успкхъ, что уничтожилъ опеку и замкнилъ ее только контролемъ.» Таким образом, уже в XIX веке развития российской государственности взаимоотношения государства и местного самоуправления, хотя и носили государственно-властный характер, но отличались либеральностью, поскольку не допускали прямого вмешательства со стороны государства в осуществление местного самоуправления.
В теории современного конституционного права вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассмотрены в достаточной степени подробно. В то же время в соответствующей научной литературе терминологического единства в этой области так и не достигнуто. Категориально-понятийный аппарат в части определения термина и процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями разнообразен. Наиболее употребимы термины «делегирование», «наделение», «передача».
Правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Уставом Воронежской области определяются полномочия органов государственной власти Воронежской области в сфере местного самоуправления, вопросы наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и взаимоотношения органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления. В частности, предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Воронежской области относится наделение органов местного самоуправления законом Воронежской области отдельными государственными полномочиями, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных государственных полномочий, контроль за их реализацией (п. 9 ст. 56); органы государственной власти Воронежской области осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 4 ст. 57); органы государственной власти Воронежской области в рамках своих полномочий осуществляют контроль соответствия законодательству деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 59)1.
Уставом Забайкальского края предусмотрены нормы, касающиеся осуществления общественного контроля, осуществления в целом контрольных полномочий за органами местного самоуправления и контроля в сфере осуществления переданных государственных полномочий (ст. 65, 67, 68) . В частности, предусмотрено, что органы государственной власти края не могут ущемлять права органов местного самоуправления и регулировать правоотношения по предметам их ведения; осуществление контрольных полномочий допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами края; органы местного самоуправления могут наделяться законом края отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти края.
Конституцией Республики Тыва закрепляются нормы, касающиеся общественного контроля (ст. 4), а также полномочия территориальных органов Правительства Республики Тыва по осуществлению контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти (ст. 114)1.
Уставом Тамбовской области2 к полномочиям Областной Думы отнесено наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств для их осуществления, а также определение условий и порядка контроля за реализацией переданных полномочий (ст. 54). Кроме того, статьей 111 Устава закрепляется, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями области законом области. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий области, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета. Порядок осуществления органами государственной власти области контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль, устанавливаются законом области, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Уставом Вологодской области устанавливаются принципы деятельности органов государственной власти области в сфере местного самоуправления, а также основы контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального и областного законодательства и осуществлением отдельных государственных полномочий. В частности, статья 75 Устава к принципам относит государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за исполнением органами местного самоуправления федерального и областного законодательства, обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и областному законодательству. В статье 78 Устава Вологодской области устанавливается, что органы государственной власти области в пределах полномочий, установленных действующим законодательством, осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, а также обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов федеральному и областному законодательству; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления представляют принятые ими муниципальные правовые акты органам государственной власти области в установленном ими порядке; условия и порядок контроля определяется федеральным и областным законодательством\.
Уставом Омской области к полномочиям Губернатора Омской области (п. 23.1 ст. 47) отнесено организация регионального государственного контроля (надзора), а также статьей 63 закрепляется, что органы государственной власти Омской области осуществляют контроль за реализацией переданных ими отдельных государственных полномочий .
К шестой группе следует отнести субъекты Российской Федерации, которые в своих основных законах вообще не затрагивают данную сферу отношений. В данную группу входит подавляющее большинство субъектов РФ (53).
Законы субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вопросов контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также не являются однородными. Проведенный анализ всей базы нормативных правовых актов в этой сфере, действующих на уровне субъектов Российской Федерации позволил выделить четыре типа правового регулирования данных вопросов.
К первому типу актов следует отнести законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в целом, которые можно объединить в 2 группы. В первую группу входят законы субъектов Российской Федерации, которые не содержат положений об осуществлении государственного контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами местного самоуправления (Архангельская, Калининградская, Белгородская и Магаданская области)1. Во вторую группу входят 23 субъекта Российской Федерации, которые достаточно подробно или в общих чертах регулируют вопросы осуществления государственного контроля за органами местного самоуправления в рамках реализации ими переданных государственных полномочий (Удмуртская, Чувашская, Карачаево-Черкесская и Чеченская республики, республики Башкортостан, Саха (Якутия), Дагестан, Бурятия, Татарстан, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Тыва и Адыгея, города Москва и Санкт-Петербург, Ставропольский и Краснодарский края. Тюменская, Орловская, Ростовская, Кировская, Псковская и Оренбургская области)2.
Контроль за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий
В целях реализации своих полномочий Росфиннадзору предоставлены следующие основные права: - проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях — получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятии; проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка); - направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; - осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств; - запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Росфиннадзора вопросам.
Финансовый контроль Росфиннадзора осуществляется путем проведения ревизий и проверок, целью которых является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
Бюджетный кодекс закрепляет за Росфиннадзором руководящую роль в системе органов государственного и муниципального финансового контроля, созданных органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований). Росфиннадзор наделяется правом контролировать все органы государственного (муниципального) финансового контроля, созданные органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), на предмет соблюдения и исполнения ими законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Последовательное осуществление Федеральным казначейством и Росфиннадзором всех форм бюджетного контроля обеспечивает целевое использование бюджетных средств и предотвращение нарушений финансовой дисциплины участниками бюджетного процесса.
В целом, органы, осуществляющие контроль за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий реализуют специфические, только им присущие, конкретные функции в этой сфере. А именно: 1. Законодательные (представительные) органы государственной власти осуществляют государственный финансовый контроль за всеми процедурами исполнения бюджетов, средства которых находятся в собственности публично-правового образования в отношении осуществляющих эту деятельность участников бюджетного процесса, а также в установленных законом случаях за отдельными процедурами исполнения бюджетов в части использования денежных средств в форме субвенций. 2. Счетная палата Российской Федерации в качестве контролирующего субъекта осуществляет государственный финансовый контроль за всеми процедурами исполнения федерального бюджета в отношении осуществляющих эту деятельность участников бюджетного процесса федерального уровня, а также за отдельными процедурами исполнения бюджетов, получающих из федерального бюджета субвенции. 3. Исполнительные органы государственной власти реализуют принадлежащие им права на осуществление государственного финансового контроля за организацией, кассовым обслуживанием, исполнением бюджетов по расходам через уполномоченные ими органы. 4. Федеральное казначейство осуществлять финансовый контроль за отдельными процедурами организации исполнения федерального бюджета, а также исполнением федерального бюджета по расходам в части использования средств субвенций 5. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора может осуществляет государственный финансовый контроль за организацией исполнения, кассовым обслуживанием и исполнением федерального бюджета по расходам в отношении осуществляющих эту деятельность участников бюджетного процесса федерального уровня, а также за отдельными процедурами исполнения бюджетов, получающих из федерального бюджета субвенции,
В целях совершенствования правового механизма государственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов с учетом высокой публичной и политической значимости субвенций, предоставляемых на реализацию государственных полномочий делегированных органам местного самоуправления, целесообразно: 1. Дополнить статью 266 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти, при осуществлении финансового контроля вправе требовать от участников исполнения соответствующего бюджета в части использования средств субвенций предоставления необходимых для осуществления контроля документов и объяснений должностных лиц. 2. Дополнить статью 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской федерации» абзацем следующего содержания «определение эффективности и целесообразности расходов средств федерального бюджета предоставляемых в форме субвенций на реализацию государственных полномочий делегированных органам местного самоуправления и использования федеральной собственности»
Конституционный и судебный контроль, нормоконтроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Анализ состояния правового регулирования нормами федерального законодательства государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий позволил сделать следующие выводы: - о необходимости установление на федеральном уровне порядка осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления в силу федеральных законов, предусмотрев единые формы отчетности по всем сферам, что облегчит нагрузку на органы местного самоуправления и будет способствовать реализации принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления; - четкого закрепления полномочий органов государственной власти с определением конкретных субъектов осуществления контрольных полномочий в федеральном законодательстве не предусмотрено. Проведенная оценка общих полномочий федеральных органов государственной власти позволяет констатировать факт наличия сформировавшейся разветвленной системы осуществления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе за исполнением ими отдельных государственных полномочий. При этом сложность для органов местного самоуправления представляет тот факт, что в российском законодательстве отсутствует комплексный подход к определению полномочий органов государственной власти в указанной сфере, что в свою очередь предполагает рассмотрение законодательства в соответствующей сфере правового регулирования в каждом конкретном случае отдельно; - в целях повышение эффективности осуществления государственного контроля в рассматриваемой сфере, с одной стороны, а, с другой стороны, обеспечения независимости органов местного самоуправления и минимизации вмешательства в их деятельность требуется дальнейшее совершенствование правового регулирования и формирование единой системы органов, осуществляющих государственный контроль в данной сфере.
На основе обобщения норм регионального законодательства, регулирующего отношения в сфере осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, законы субъектов Российской Федерации следует классифицировать на четыре типа. К первому типу актов следует отнести законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в целом, которые можно объединить в 2 группы. В первую группу входят законы субъектов Российской Федерации, которые не содержат положений об осуществлении государственного контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами местного самоуправления. Во вторую группу входят законы субъектов Российской Федерации, в которых достаточно подробно или в общих чертах устанавливаются вопросы осуществления государственного контроля за органами местного самоуправления в рамках реализации переданных полномочий. Ко второму типу относятся законы субъектов Российской Федерации, определяющие
В целом принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К третьему типу - специальные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К четвертому типу - обеспечительные законы, которыми устанавливаются методики распределения субсидий, передача материальных ресурсов и т.д.
Анализ правового регулирования региональным законодательством вопросов государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий позволил сделать следующие выводы: - наличие незначительного количества субъектов Российской Федерации, регулирующих общие вопросы организации местного самоуправления на своей территории, свидетельствует о том, что реформа местного самоуправления в настоящее время в России еще не завершена; - отсутствие комплексных актов на уровне субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вопросов местного самоуправления не может рассматриваться как положительная тенденция, а, скорее наоборот, возникает проблема пробельности правового регулирования множества вопросов в этой сфере; - отсутствие единообразия в правовом регулировании рассматриваемых вопросов на региональном уровне, заключающееся в: терминологическом разнообразии (наличие законов о наделении, передаче, делегировании или разграничении государственных полномочий); разнообразии в подходах к правовому регулированию (наличие отдельных или комплексных актов или актов, касающихся группы полномочий); - формирование тенденции по принятию законов о регулировании определенной сферы общественных отношений и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в данной области; - принятие законов противоречащих федеральному законодательству, к которым следует отнести обеспечительные законы, устанавливающие методики распределения субсидий, передачи материальных ресурсов и т.д.
Такое разнообразие подходов к правовому регулированию рассматриваемых вопросов нельзя признать положительным, поскольку это в значительной степени затрудняет органам местного самоуправления эффективно реализовывать переданные государственные полномочия. Органами власти субъектов РФ должна быть выбрана одна модель правового регулирования механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом, наиболее удачными, на наш взгляд, являются консолидированные акты субъектов Российской Федерации, предусматривающие комплексное наделение органов местного самоуправления конкретными категориями государственных полномочий, или регулирование единым актом соответствующей сферы общественных отношений и наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в данной области.
