Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления 14
1. Понятие и правовая природа компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления 14
2. Формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления 42
Глава 2. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 93
1. Правовая природа мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 93
2. Основания осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 115
3. Порядок принятия решения о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 135
4. Механизм осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 153
Заключение 167
Библиография 170
- Понятие и правовая природа компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления
- Формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления
- Правовая природа мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
- Основания осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Разграничение компетенции между органами различного уровня публичной власти является важнейшей предпосылкой эффективного развития государства и общества, и вместе с тем это — одна из наиболее сложных научно-практических проблем конституционного и муниципального права.
Коллизии компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, представляющие собой коллизии целей и интересов, правопонимания, правотворчества и правоприменения, подрывают единство и целостность правовой системы государства, не позволяют реализовать конституционную модель демократии, тормозят эффективное развитие общества.
В силу относительной новизны института местного самоуправления для современной российской государственности в науке до настоящего времени отсутствует общепризнанная теоретическая концепция компетенции органов местного самоуправления, оптимально отграниченная от компетенции органов государственной власти. Неслучайно, в Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно вносились серьезные изменения, касающиеся вопросов компетенции органов местного самоуправления, которые не только не прояснили эти вопросы, но еще более запутали правоприменителя, вызвали множество конфликтов и судебных споров.
В настоящее время отсутствуют фундаментальные монографические исследования в области временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, поскольку данный правовой институт для России является новым и не апробированным на практике.
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность темы данного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды известных отечественных государствоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, В.А. Баранчикова, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, Е.М. Ковешникова, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, СВ. Нарутто, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.А. Сивицкого, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и других авторов.
Значительное влияние на диссертационное исследование оказали научные труды в области общей теории государства и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и других авторов.
По отдельным аспектам темы автор обращался к трудам ученых советского периода, в частности, Г.В. Барабашева, В.Ф. Котока, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика и ряда других авторов.
Особое значение для настоящей работы имел фундаментальный труд Ю.А. Тихомирова, посвященный теоретическим аспектам компетенции органов публичной власти.
Автор отмечает, что в современный период интенсивного возрождения местного самоуправления в юридической науке постоянно появляются работы, посвященные проблематике муниципальной власти, ее компетенции, разграничению компетенции и взаимодействию между уровнями публичной власти.
Так, вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исследовались в диссертационных работах С.К. Дряхлова, Н.А. Игнатюка, Ю.В. Капитанец, В.П. Логинова, Т.Н. Михеевои,
Н.И. Соломки, О.А. Сомова, Н.А. Шевчика, А.А. Уварова. После принятия в
2003 году нового Федерального закона «Об- общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появились новые работы, в частности, докторские диссертации Т.М. Бялкиной, Н.Л. Пешина, Е.С. Шугриной, кандидатские диссертации А.В. Жеребцова, Н.В. Кузнецовой, С.А. Овсянникова.
Изучению проблем наделения органові местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящены, например, диссертационные работы М.Ю. Дитятковского, B.C. Мокрого, Э.А. Нехвядовича, а также кандидатская диссертация И.Х. Миннегулова. Специального освещения* эти проблемы не" получили в настоящей работе, однако труды указанных выше ученых помогли автору лучше осмыслить отдельные аспекты многих вопросов темы.
Рядом ученых освещались отдельные аспекты, связанные с осуществлением органами» местного самоуправления компетенции в отдельных сферах, в частности С.Э. Маслей, Л.В. Овчинниковой и др.
Опираясь на труды предшественников, автор настоящего диссертационного сочинения обращался» к проблемным вопросам разграничения компетенции между органами-публичной власти, которые либо недостаточно глубоко исследованы, либо1 в отношении их правового разрешения высказывались противоречивые мнения. Особо пристальное внимание в работе уделено анализу законодательства, регулирующего-вопросы временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, лишь в общих чертах освещенного в юридической литературе.
Объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного ^исследования выступают в целом отношения, возникающие- по поводу разграничения компетенции- между органами государственной власти и органами местного самоуправления^ и, более конкретно, отношения, связанные с временным осуществлением органами
государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Предмет- диссертационного исследования.
Предметом исследования является комплекс нормативных правовых актов действующего федерального и регионального законодательства, регламентирующих компетенцию органов1 публичной власти и временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; сложившаяся правовая практика; научные публикации и судебные решения'по исследуемым вопросам.
Цели и задачи исследования.
Целью* настоящего исследования является рассмотрение проблем разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, уточнения-компетенции органов местного самоуправления- с точки зрения ее соотношения с компетенцией органов государственной власти, включая возможность временного осуществления последними отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также формулирование теоретических положений и разработка конкретных рекомендаций, имеющих прикладное* значение для совершенствования законодательства о компетенции местного самоуправления и практики^ его применения.
Замысел работы определил необходимость постановки и решения ряда исследовательских задач, среди которых выделяются следующие:
1. исследование понятия и правовой природы содержания компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления с позиции выявления особенностей муниципального уровня публичной власти, а также проведение анализа статей 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного? самоуправления в Российской Федерации», определяющих вопросы местного^ значения разного типа муниципальных образований;
исследование форм правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;
анализ правовой природы мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, выявление сущности оснований применения данных мер, исследование порядка принятия решения о применении указанных мер и механизма осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
разработка рекомендаций по оптимизации правового регулирования компетенции органов местного самоуправления и совершенствования законодательства о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования.
Методологической базой диссертации является совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. В работе широко применялся диалектический метод, позволивший исследовать проблемы в единстве и системности правовых предписаний в области определения компетенции органов публичной власти. В диссертационном исследовании также были использованы такие научные методы познания, как: системно-функциональный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и др. Применялись различные виды толкования правовых норм, выводы и аргументы иллюстрировались примерами из практики судебных органов, а также из практики деятельности Счетной палаты РФ.
Теоретическая основа исследования.
Теоретической базой диссертации стали учения выдающихся теоретиков
политико-правовой мысли, концептуальные положения исследователей теории
конституционного и муниципального права. В диссертации использовались
также материалы, опубликованные в средствах массовой информации и
электронных ресурсах Интернет.
Правовая основа исследования.
Теоретические положения и выводы автора диссертационного сочинения опираются на анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иных федеральных законов. Значительное внимание уделялось исследованию законов субъектов Российской Федерации Дальневосточного и иных регионов, регулирующих компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также муниципальным нормативным правовым актам. При написании работы широко использовались решения Конституционного Суда РФ, а также акты судов общей и арбитражной юрисдикции. Материалы обобщенной практики их работы использованы для аргументации и иллюстрации теоретических конструкций и выводов диссертационного исследования.
Научная новизна исследования.
Настоящая работа представляет собой специальное монографическое исследование диссертационного характера, в котором автор проводит комплексное, системное исследование института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в контексте проблем разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Научная новизна работы заключается в уточнении правовой природы содержания компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявлении их общих и особенных признаков, в исследовании форм правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Элементы научной новизны содержатся в авторском анализе правовой природы мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в выявлении сущности оснований применения данных мер, исследовании порядка принятия решения о применении указанных мер и
механизма осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Критическая оценка складывающейся практики применения законодательства, определяющего компетенцию органов местного самоуправления, позволила автору выдвинуть ряд предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию модели разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления и совершенствование правового регулирования временного осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны.
Природа решаемых органами местного самоуправления дел и характер их полномочий не позволяют исключать эти органы из государственно-правового механизма и говорить об отсутствии государственного элемента в муниципальной власти. Предметы ведения и функции государственной и муниципальной власти во многих случаях совпадают. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями придает государственный характер местному управлению. Активизация в современных условиях государственного вмешательства в экономическую сферу неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего- круга < задач общегосударственной важности. Компетенция органов местного самоуправления должна определяться с учетом двойственности их правовой природы, сочетающей в себе императивные начала государственной власти и диспозитивность общественного самоуправления.
Некоторые сферы деятельности (предметы ведения) органов государственной власти и органов местного самоуправления: социально-экономическое развитие, образование, здравоохранение, социальная поддержка населения, охрана общественного порядка, охрана окружающей природной
среды и др.) фактически совпадают, однако это не означает совпадения их
полномочий. В отдельных случаях законодатель, относя саму сферу
деятельности, т.е. предмет ведения к органам государственной власти, относит
участие в осуществлении полномочий в этой сфере — к вопросам местного
значения. Такая конструкция-по существу вуалирует вопросы государственного
значения, выдавая их за вопросы местного значения. Термин «участие»,
понимаемый как сотрудничество, деятельность по совместному выполнению
чего-либо, не определяет границ конкретных полномочий, доли соучастия, и
позволяет законодателю произвольно расширять степень участия органов
местного самоуправления в решении государственных вопросов за счет средств
местного бюджета.
3. Формы правового регулирования компетенции органов государственной
власти и органов местного самоуправления представляют собой
многоуровневую систему, охватывающую федеральные нормативные правовые
акты, акты субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты.
Ведущее место в этой системе принадлежит Конституции Российской
Федерации, прежде всего ст. 12, закрепляющей в качестве основы
конституционного строя России самостоятельность органов местного
самоуправления в пределах их полномочий. Это конституционное положение,
правильное по существу, не упоминает о сотрудничестве, общих задачах
органов публичной власти, о единых целях и направлениях деятельности
органов, государственной власти и местного самоуправления как разных
формах единого целого — власти народа (ст. 3 Конституции РФ).
Представляется некорректным указание в перечне нормативных
источников, составляющих правовую основу местного самоуправления,
, который приводится в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», на первом
месте общепризнанных принципов и норм международного права,
международных договоров Российской Федерации, за которыми следует
Конституция РФ. Конституционная норма о приоритетном применении правил
международного договора не применима в отношении самой Конституции,
4 '
поскольку в силу ч. 1 ст. 15 она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». На правовое регулирование отношений в области компетенции органов местного самоуправления оказывает влияние интерпретация в российской правоприменительной, прежде всего, судебной практике международных правовых источников.
4. Основная нагрузка по разграничению компетенции органов публичной власти приходится на федеральные законы, в которых регулируются конкретные стороны деятельности органов местного самоуправления. Принятие специального Федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты, нецелесообразно, поскольку систематизацию «компетенционного» законодательства для удобства его применения можно осуществить в форме инкорпорации, т.е. объединения правовых норм по такому критерию, как компетенция органов государственной власти двух уровней и органов местного самоуправления и издания тематических сборников. Возможны варианты размещения материала с учетом сфер деятельности, а также с приведением постатейных комментариев.
Подлежит критической оценке и требует изменения участившаяся практика корректировки законодательных актов в области разграничения полномочий между уровнями власти в конце финансового года, поскольку вносит неопределенность и нестабильность во властеотношения, требует бюджетных затрат.
Законами субъектов РФ конкретизируются принципы взаимодействия
региональных органов государственной власти и органов местного
самоуправления; определяются полномочия органов местного самоуправления
и их должностных лиц, их ответственность в рамках статей 72 и 73
Конституции РФ; регулируются права, обязанности и ответственность органов
местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении
отдельных государственных полномочий.
Правовая природа временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти исключает отнесение его к мерам федерального вмешательства или к особому порядку управления территорией муниципального образования, аналогичному чрезвычайному положению. Меры ответственности или вмешательства в дела местного самоуправления должны быть адекватны тем принципам, которые лежат в основе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Меры, предусматривающие временное осуществление органами государственной власти отдельных муниципальных полномочий, регулируются не только ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и ч. 5 ст. 22 и ч. 5 ст. 34 указанного закона (регулируют осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по обеспечению проведения местного референдума), хотя последние таковыми и не названы. Правовая природа данных мер различна: меры, предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона являются мерами ответственности органов местного самоуправления (что соответствует названию ст. 75), а положения п. 1 ч. 1 ст. 75, а также ч. 5 ст. 22 и ч. 5 ст. 34 закона содержат меры обеспечительного характера, направленные на гарантирование нормального функционирования местного самоуправления.
Анализ статьи 75 Федерального закона, устанавливающей основания и процедуры временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, позволил выявить ряд противоречий и сформулировать ряд выводов и предложений.
Положение о временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с чрезвычайной ситуацией и отсутствием органов местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона) с целью избежания двоякости толкования целесообразно сформулировать следующим образом: «если представительный орган муниципального
образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы».
Необходимо устранить очевидную противоречивость положений п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ. В частности, в Бюджетном кодексе РФ не нашло отражение положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного, самоуправления в Российской Федерации» о том, что временная финансовая администрации вводится в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году.
Следует привести в соответствие Федеральному закону законодательство субъектов РФ в части установления оснований и порядка привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед государством за допущенные нарушения при осуществлении отдельных государственных полномочий. В частности, пункт 3 ч. 1 и ч. 5 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие временное «изъятие» органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случае допущенных нарушений при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, требует юридико-технического уточнения относительно видов полномочий, изымаемых у органов местного самоуправления, и сроков их изъятия.
Теоретическая значимость исследования.
Теоретическая значимость результатов работы состоит в том, что
сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют
институт компетенции органов местного самоуправления, теоретические
положения об их взаимодействии с органами государственной власти, о возможности и условиях временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области. Исследуемые в диссертации проблемы относятся к числу фундаментальных проблем современной конституционно-правовой и муниципально-правовой науки. Работа в целом способствует формированию понимания сущности компетенции органов местного самоуправления, ее места в системе публичной власти, уточнению содержания основных понятий и терминов, используемых в компетенционных правоотношениях применительно к органам государственной власти и органам местного самоуправления, и уточнению характеристики временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертационной работы проявляется также в том, что сформулированные в ней выводы и положения будут способствовать развитию института компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления иными отраслевыми юридическими науками.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость.
Основные положения диссертации апробированы в публикациях по теме исследования, в выступлениях на научных конференциях, проводившихся на базе учреждений высшего юридического образования г. Хабаровска, г. Биробиджана. Результаты исследования использовались в практической деятельности автора в качестве заведующего юридическим сектором Северного округа юридического управления администрации г. Хабаровска.
Ряд положений диссертации обсуждался на кафедрах Дальневосточной академии государственной службы, Хабаровской государственной академии экономики и права.
Теоретические выводы диссертационной работы и изложенные в ней
практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании
деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в научно-исследовательской работе по проблемам конституционного права, муниципального права, в преподавательской деятельности.
Структура диссертации, обусловленная логикой исследования, его целями и задачами, представлена введением, двумя главами, состоящими из шести параграфов, заключением, списком использованных нормативных правовых актов, судебной практики и литературы. Объем диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Понятие и правовая природа компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления
В отечественной юридической литературе органам государственной власти и органам местного самоуправления, их компетенции и взаимоотношениям посвящено немало содержательных, интересных работ. Данное направление в юриспруденции постоянно привлекает внимание исследователей. И это понятно, поскольку эффективность деятельности государства (и в связи с этим значение права) предопределяется в большей мере тем, насколько точно, научно обоснованно, с учетом происходящих фундаментальных изменений в политической системе общества, требующих учета и адекватного отражения в государственно-правовом регулировании, осмыслены исходные начала государственности, связи между правом и государством, между государством и обществом1.
Неслучайно в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ постоянно акцентируются вопросы повышения эффективности власти, связанные с совершенствованием механизма разграничения компетенции. Так, в Послании Президента РФ от 3 апреля 2001 г. отмечалось, что «отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям», и наведение порядка во взаимоотношениях между органами власти различных уровней является обязательным условием успеха стратегических преобразований . В Послании от 18 апреля 2002 г. Президент РФ, говоря о неэффективности функционирования государственного механизма, одной из причин назвал «нечеткость в разграничении полномочий органов местного самоуправления с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления». Президент также отметил необходимость четкого законодательного определения понятия и перечня вопросов «местного значения», часть которых «пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти, а другие — требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда — и при прямой поддержке Федерации»3.
Задачей номер один было названо в Послании Президента РФ от 25 апреля 2006 г. повышение эффективности государственного управления. Президент выразил убежденность в том, что «ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить ... без эффективной организации самого государства»4.
В Послании Президента РФ от 5 ноября 2008 г. необходимость оптимизации и конкретизации полномочий органов власти увязана с антикоррупционными мерами5.
Основой для эффективной организации государства является рациональное разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Как пишет Т.М. Бялкина, «компетенция субъектов публичной власти есть своеобразный стержень, основа, от которой зависит определение остальных параметров их функционирования: степень сложности организационной структуры, величины штатов, необходимого объема материальных и финансовых ресурсов, иных аспектов»6. Пожалуй, самое важное в оптимальном разграничении компетенции между уровнями публичной власти - реальное обеспечение прав и свобод человека, поскольку в конечном итоге именно на это направлены все полномочия органов государственной и муниципальной власти.
Разграничение компетенции между уровнями публичной власти является одной из наиболее сложных и поэтому до конца не разрешенных проблем государственного строительства, свидетельством которой являются многочисленные судебные споры из-за нечеткости и противоречивости законодательных положений, несогласованности системы законодательства, дублирования полномочий, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения и полномочий органами власти и их должностными лицами, передачи полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой7, недостаточности проработки процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Как известно, современные реформы, направленные на обеспечение эффективного и ответственного выполнения органами публичной власти всех уровней своих функций, создание предпосылок для устойчивого экономического и социального развития, взяли старт с Указа Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»8. На указанную Комиссию были возложены обязанности по «инвентаризации компетенции», разработке и внесению Президенту РФ предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Аналогичные комиссии были созданы в федеральных округах при полномочных представителях Президента РФ. В Государственном Совете была образована рабочая группа по вопросу разграничения полномочий. Результатом работы этих органов стало кардинальное изменение законодательной базы, связанной с распределением, уточнением компетенции органов власти. Несмотря на проведенную колоссальную работу в сфере разграничения компетенции между уровнями публичной власти, этот процесс сегодня незавершен9, да и, пожалуй, навряд ли вообще может быть завершен, поскольку является не «единовременной- акцией» государственного строительства, а постоянным . процессом, обусловленным динамикой развития внутригосударственных отношений. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах»10 прямо указывается на необходимость «завершить, соблюдая установленные принципы, разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями». Отмечая, что далеко не всегда органами государственной власти субъектов
Формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления
Рассматривая формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, автор исходит из понимания их в качестве источников права. Аналогичное определение данного термина используется, например, научными сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, другими авторами . Термин «формы правового регулирования компетенции» автор рассматривает как синоним термина «правовые основы компетенции».
Формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма многообразны и представляют собой многоуровневую систему, охватывающую, прежде всего, федеральные нормативные правовые акты, акты субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты.
Ведущее место среди них занимает Конституция Российской Федерации, служащая источником законодательства о компетенции органов власти.
Конституция не охватывает всю сферу правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституционные новеллы лишь в общей форме закрепляют основы компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливают главные принципиальные положения, которые, действуя непосредственно, также конкретизируются и детализируются в федеральных нормативных актах и нормативных правовых актах субъектов РФ, а также в муниципальных нормативных правовых актах, совокупность которых в полной мере проявляет действие Конституции.
Очерчивая общие контуры функционирования органов публичной власти, Конституция, во-первых, признает в качестве носителя суверенитета и источника власти многонациональный народ Российской Федерации; во-вторых, признает и гарантирует местное самоуправление как уровень власти, относя его при этом к основам конституционного строя; в-третьих, закрепляет верховенство Конституции РФ и федеральных законов в системе российского законодательства; в-четвертых, устанавливает характер взаимоотношений Федерации с ее субъектами и местным самоуправлением; в-пятых, обозначает предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации; определяет гарантии самостоятельности местного самоуправления и, наконец, в-шестых, предоставляет возможности для развития компетенции органов публичной власти и совершенствования ее элементов.
Принципиальное значение для установления компетенции органов местного самоуправления имеет, прежде всего, статья 12 и статьи 130-133 Конституции РФ. В соответствии, со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления самостоятельны в пределах их полномочий. Это конституционное положение, правильное по существу, не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов публичной власти, о единых целях и направлениях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как разных формах единого целого — власти народа (ст. 3 Конституции РФ).
Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой. Конституция запрещает ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).
Согласно ч. 1 ст. 130 местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом Конституция указывает наиболее важные из этих предметов - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; охрана общественного порядка (ч. 1 ст. 132). Перечень вопросов местного значения в Конституции подробно не определен, в ней предусмотрено, что органы местного самоуправления также решают иные вопросы местного значения. Помимо вопросов местного значения, к предметам ведения органов местного самоуправления Конституция РФ относит решение вопросов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 132).
Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления, закрепляя в пункте «н» ч. 1 ст. 72 положение о том, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Ряд других статей, закрепляющих, в частности, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32), право на обращение в органы местного самоуправления (ст. 33) предполагают корреспондирующие правам граждан полномочия органов власти. В пункте 2 ст. 8 выделена муниципальная форма собственности, пункт 2 ст. 9 допускает муниципальную собственность на землю и другие природные ресурсы, что также предполагает соответствующие полномочия органов власти.
Приведенные положения, безусловно, не исчерпывают конституционную базу компетенции органов публичной власти; другие нормы Конституции РФ определяют то конституционное пространство, в рамках которого функционируют и взаимодействуют органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Правовая природа мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
В отличие от института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными! полномочиями, который нашел .освещение в научной литературе в. силу широкого внедрения данной формы перераспределения компетенции в практику, институт временного-осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти является новым, малоисследованным, и не апробированным на практике, не позволяющим сформулировать окончательные выводы. Эти причины и обусловили авторский интерес к исследованию именно этого правового института.
Одной из новелл Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало закрепление в качестве меры ответственности, формы взаимоотношений и перераспределения полномочий1 между органами государственной власти и органами местного самоуправления временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В научной литературе отмечается, что «осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти» .
В соответствии с ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае: 1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой; иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация: отсутствуют и- (или) не могут быть сформированы в соответствии с: Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправлениям Российской Федерации»; 2) если вследствие решений, действий (бездействия)-органов: местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом1 РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная; задолженность муниципальных образований по? исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской. Федерации в отношении бюджетов: указанных муниципальных образований; 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Ранее такого рода меры ответственности в российском законодательстве вообще не существовали - это явное заимствование из практики некоторых зарубежных государств. Так, в отдельных законодательных актах земель Федеративной Республики Германии (например, в Законе о местном самоуправлении земли Саксонии) в качестве возможных вариантов мер государственного надзора за деятельностью органов местного самоуправления названы так называемое осуществление полномочий в порядке замещения, а также временное назначение государственного уполномоченного лица152.
В научной литературе не сложилось однозначной оценки нововведений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотренных статьей 75. Многие ученые153 усматривают неконституционность заложенной в статье 75 модели взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, ссылаясь на многочисленные постановления Конституционного Суда РФ, в которых рассматривались вопросы, связанные с возможным вмешательством органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» содержится правовая позиция, в соответствии с которой из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12, 130; ч. 1 ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.
Основания осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие основания и механизм применения и реализации мер временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, к сожалению, не являются в достаточной мере проработанными с содержательной и юридико-технической точки зрения и поэтому в большей части характеризуются неопределенностью. В юридической литературе довольно часто отмечается, что нормы статьи 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне скупо регламентируют основания, порядок «изъятия» полномочий органов местного самоуправления и передачи их органам государственной власти; юридический состав, с которым связано такое изъятие, состоит из ряда элементов, содержание которых изложено в федеральном законе часто неопределенно и противоречиво191.
Итак, каждое из оснований временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти требует довольно подробного анализа.
1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 1 ч. 1 ст. 75).
Исходя из подп. 1 ч. 1 ст. 75 для введения меры временного осуществления полномочий требуется наличие одновременно двух условий, первое из которых должно выступать причиной второго условия: 1) наличие стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации; 2) отсутствие и (или) невозможность сформирования представительного органа муниципального образования и местной администрации.
Таким образом, первым условием является наличие чрезвычайной ситуации. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условии жизнедеятельности людей .
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные и федеральные.
К локальной относится чрезвычайная ситуация, результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей.
К муниципальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера.
К межмуниципальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей.
К региональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей.
Чрезвычайной ситуацией межрегионального характера является ситуация, в результате которой в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей.
К федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей193.
Естественно, при принятии решения о временном осуществлении полномочий необходимо соотносить масштаб чрезвычайной ситуации с масштабом уровня власти, о временном осуществлении полномочий органов которого предстоит принять решение. По логике, достаточным основанием будет только чрезвычайная ситуация, относящаяся согласно приведенной классификации к этой, же или большей территориальной сфере. По-нашему мнению, указанное положение должно быть закреплено в законе.
