Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы организации местного самоуправления 13
1.1 Органы самоуправления в дореволюционной России и в
советский период 13
1.2 Зарубежный опыт взаимоотношений представительных и иных органов местного самоуправления 42
1.3 Орган местного самоуправления: понятие, признаки, компетенция ... 58
1.4 Понятие структуры органов местного самоуправления, ее содержание и правовое регулирование в условиях современной России 87
Глава 2 . Разграничение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения: теоретические и практические аспекты 101
2.1 Представительный орган муниципального образования 101
2.2 Глава муниципального образования и его полномочия 129
2.3 Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) 141
2.4 Контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления 188
Заключение 204
Список нормативных актов и литературы 211
- Зарубежный опыт взаимоотношений представительных и иных органов местного самоуправления
- Орган местного самоуправления: понятие, признаки, компетенция
- Глава муниципального образования и его полномочия
- Контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена наличием следующих обстоятельств.
Во-первых, выбор рациональной системы разграничения полномочий местного самоуправления должен опираться как на исторические корни своего развития, так и на современные достижения науки муниципального права. Во-вторых, в настоящее время в стране идет процесс совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтов местного самоуправления. Действующая Конституция Российской Федерации впервые в российской истории большое внимание уделила вопросам местного самоуправления (гл. 8). Местное самоуправление признаётся и гарантируется Российской Федерацией, оно составляет одну из основ конституционного строя (ст. 12).
Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил полномочия государственной власти РФ и её субъектов в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления, финансово-экономическую основу и гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учтены недостатки Федерального закона 1995 года и по новому определены основы территориального построения муниципальных образований, закреплена и расширена структура органов местного самоуправления, установлен полный перечень вопросов местного значения, который разграничен на уровни: поселение; муниципальный район; городской округ.
Вместе с тем оба федеральных закона устанавливают лишь общие
вопросы разграничения полномочий в структуре органов местного
самоуправления, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей
конкретизации в законодательных актах субъектов Российской
Федерации и уставах муниципальных образований. Это требует
современного объективного научного исследования и
соответствующей аргументации. В-третьих, законодатели основное внимание в нормативных актах уделили общим вопросам местного самоуправления и практически оставили неурегулированными вопросы разграничения полномочий между представительными и иными органами муниципальной власти. В условиях Российской Федерации, где в сферу деятельности органов местного самоуправления попадает решение значительной части публичных
вопросов, а местное самоуправление осуществляется на территории самых различных муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и т.д.), это особенно недопустимо.
Проблема разграничения полномочий в структуре органов местного самоуправления имеет большое значение не только с позиций успешного становления в России местного самоуправления, но и для достижения стабильности развития самого государства. Именно разграничение с одновременным установлением взаимовыгодного партнёрства и взаимной ответственности в деле обеспечения жизненных потребностей местного населения становится приоритетным направлением организации и деятельности органов местного самоуправления в условиях современности.
Степень научной разработанности темы. Проблемам
становления органов местного самоуправления в научной литературе
уделяется сегодня достаточно большое внимание, однако не все
вопросы организации и деятельности органов муниципальной власти,
определения их места и значения в системе публичной власти
исследованы полно и всесторонне. Прежде всего, это касается
вопросов правового регулирования полномочий представительных и
исполнительных органов местного самоуправления, их
взаимоотношений друг с другом. Научные исследования в области
разграничения полномочий между представительными,
исполнительными и иными органами муниципальной власти в настоящее время находятся на начальной стадии.
Вопросы правового статуса и полномочий органов местного самоуправления дореволюционной России нашли отражение в работах известных учёных-юристов того времени - В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.Н. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, К.А. Пажитнова, Б.Н. Чичерина и других. Рассматриваемые ими вопросы взаимодействия представительных и исполнительных органов городского и земского самоуправления сохраняют актуальность и в настоящее время.
Исследования вопроса разграничения полномочий между местными Советами и их исполкомами в советский период проводились в работах советских учёных-юристов И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, ЕЛ. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.А. Лукашова, АЛ. Лукьянова, АЛ. Пафнутьева, К.Ф. Шеремета и других.
В постсоветский период построения местного самоуправления в Российской Федерации специальных трудов, посвященных комплексному исследованию правовых проблем разграничения полномочий и установлению оптимальных взаимоотношений между
представительными и исполнительными органами и главой муниципального образования, практически нет. Однако отдельные аспекты разграничения полномочий и взаимодействия между органами местного самоуправления имеются в работах И.В. Бабичева, Р.В. Бабун, Н.С. Бондаря, Л.В. Гильченко, СА Зинченко, Е.А. Незнамовой, М.Н. Матвеева, В. В. Пылина и других.
В качестве общетеоретических источников диссертации, рассматривающих правовое положение и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, привлекались и детально исследовались работы следующих современных ученых-юристов: СА. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, АА. Безуглова, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, Н.И. Грачева, А.А Замотаева, В.Г. Игнатова, Ю.М. Козлова, Ю.Д. Казанчева, А.И. Коваленко, М.Н. Козюка, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, П.М. Курдюка, А.В. Мингеса, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, В.Д. Симухина, В.В. Таболина, Ю.А Тихомирова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Е.С. Шугриной, В.А Юсупова, ВА. Ясюнаса и других.
Исследование зарубежного опыта разграничения полномочий между органами муниципальной власти, исходя из трех (англосаксонского, французского и смешанного) типов местного самоуправления, проводились с опорой на работы следующих ученых: Анимица Е.Г., В.И. Бутова, В.Г. Игнатова, П.М. Курдюка, В.Б. Евдокимова, Я.Ю. Старцева, А.Т. Тертыпшого, В.А. Ясюнаса и других.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в структуре органов местного самоуправления, и возникающие при этом проблемы разграничения полномочий между представительными и иными мунтщпальными органами власти.
Предметом исследования является международное, федеральное и региональное законодательство, а также иные правовые акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления, и практика их применения.
Цель и задачи исследования. Целью данной научной работы является исследование теоретико-правовых основ организации местного самоуправления, изучение проблем разграничения полномочий в структуре органов местного самоуправления и внесение предложений по совершенствованию законодательства, направленного на развитие местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью сформулированы основные задачи исследования:
обобщить исторический опыт организации
самоуправления в дореволюционной России и в советский период;
изучить зарубежный опыт взаимоотношений представительных, исполнительных и иных муниципальных органов;
проанализировать правовую природу понятия органа местного самоуправления, его признаки и компетенцию;
сформулировать понятие структуры органов местного самоуправления в условиях современной России;
исследовать правовые основы регулирования полномочий органов местного самоуправления в международном, федеральном и региональном законодательстве, в муниципальных правовых актах;
исследовать проблемы разграничения полномочий в структуре органов местного самоуправления;
выработать конкретные предложения и рекомендации по дальнейшему развитию законодательства о местном самоуправлении.
Методологической основой исследования является
диалектический метод познания, а также современные общенаучные и специальные методы познания (исторический, системно-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический, конкретно-социологический).
Теоретической базой исследования служат научные труды
российских и зарубежных учёных, обширная нормативно-правовая
база. В исследовании проблем разграничения полномочий органов
местного самоуправления автор основывался на действующем
международном, федеральном, региональном законодательстве и
муниципальных правовых актах, в частности было проанализировано
более 70 нормативно-правовых актов, в том числе акты субъектов
Российской Федерации Южного федерального округа: Астраханской,
Волгоградской, Ростовской областей, Краснодарского,
Ставропольского краёв, республик - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, а также уставы муниципальных образований этих регионов.
Научная новизна исследования. Предлагаемая научная работа впервые комплексно исследует теоретико-прикладные проблемы разграничения полномочий в структуре органов местного самоуправления. На основе обобщения накопленного теоретического и практического опыта разграничения полномочий в России и зарубежных государствах выделяются основные проблемы во взаимоотношениях исполнительных и представительных органов местного самоуправления и предлагаются конструктивные способы их решения. Анализ действующего законодательства относительно полномочий органов местного самоуправления позволил диссертанту сформулировать рекомендации и предложения, направленные на
совершенствование правового регулирования разграничения полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления в России.
В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. В настоящее время актуальным является вопрос об
использовании исторического опыта дореволюционной России, когда
были четко разграничены полномочия между органами
самоуправления (городской Думой, городским головой и городской
Управой). Точное установление круга таких дел и определение объёма
прав и обязанностей органов местного самоуправления было
насущной задачей земской и городской реформы в период их
подготовки и реализации. Именно синтез лучшего, что было в
прошлом и имеется в настоящем, может дать сегодня наиболее
эффективно действующую структуру органов местного
самоуправления.
2. В зарубежной практике построения полномочий местного
самоуправления существует разделение полномочий органов местного
самоуправление на обязательные и факультативные, что позволяет
муниципалитетам взять на себя решение любых вопросов местного
значения при условии ненарушения интересов других субъектов,
наличия финансовых ресурсов. В Российской Федерации официально
не регламентируются обязательные и факультативные полномочия
местного самоуправления. Однако известно, что при нехватке органам
местного самоуправления собственных финансовых средств на
выполнение всех своих полномочий установленных
законодательством перед муниципалитетами ставится вопрос
приоритетов, т.е. выделение ряда вопросов местного значения для
первоочередного их решения. Как правило, это вопросы социальной
направленности (содержание образовательных учреждений;
финансирование сферы здравоохранения; материальная помощь
малообеспеченным жителям муниципального образования), в силу
чего актуализируется необходимость законодательного закрепления
разграничения полномочий органов местного самоуправления на
обязательные и факультативные.
3. Орган местного самоуправления осуществляет свою
деятельность на основании собственных полномочий в пределах
вопросов местного значения, закрепленных в действующем
законодательстве. В работе даётся авторское определение органа
местного самоуправления. Орган местного самоуправления - это орган
публичной власти, не входящий в систему органов государственной
власти, действующий на территории конкретного муниципального
образования, обладающий внутренней организационной структурой, издающий общеобязательные властные решения в пределах полномочий, закрепленных в федеральном, региональном законодательстве, на основании муниципальных правовых актов и с учётом национальных, исторических и иных местных традиций.
4. При применении норм как федерального закона о местном самоуправлении 1995 г., так и федерального закона 2003 г., касающихся определения полномочий местного самоуправления, серьезной проблемой стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы, связанные с применением этих норм.
Исследование структуры органов местного самоуправления и её составных элементов показали, что данный вопрос является дискуссионным в науке муниципального права, поэтому в работе формулируется авторское определение данного понятия. Структура органов местного самоуправления - совокупность органов и должностных лиц местного (муниципального) сообщества, однородных по своим задачам, выполняющие свои полномочия по вопросам местного значения в интересах населения, в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Диссертант поддерживает высказанную в научной литературе точку зрения о том, что в структуру органов местного самоуправления входят три обязательных элемента: представительный орган местного самоуправления; исполнительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования. Данная структура с принятием нового законодательства существенно расширилась. При этом, глава муниципального образования как субъект местного самоуправления обладает двойственной природой -выборного должностного лица и органа местного самоуправления.
Российский опыт земства и городского управления, а также мировой западный опыт свидетельствует о том, что целесообразно обеспечивать не равновесие властей в структуре органов местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти. В любом случае приоритет должен быть у представительных органов местного самоуправления. Необходимо развивать и совершенствовать механизм контроля исполнительных органов и главы муниципального образования со стороны представительных органов.
Отсутствие в законодательстве о местном самоуправлении закрепленного принципа разделения властей не отрицает, а предполагает строгое разграничение полномочий между отдельными органами и должностными лицами местного самоуправления и
ответственность каждого из них за строго определенный участок работы. Как правило, наиболее важным и существенным является разграничение компетенции между избранным населением, но не вполне профессиональным представительным органом и наёмной профессиональной администрацией. Разграничение полномочий означает, что каждый из органов наделен определенной собственной компетенцией, но объём прав, обязанностей и предметов ведения представительных и исполнительных органов различен, причём представительный орган наделен лишь некоторыми и недостаточными контрольными полномочиями. В процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и контроля за их деятельностью между ними неизбежно возникают разногласия и противоречия. Устав муниципального образования обязательно должен предусматривать цивилизованные процедуры рассмотрения и разрешения этих противоречий.
8. До принятия закона о местном самоуправлении 2003 г. в
федеральном законодательстве не предусматривалось существование
специального контрольного органа муниципального образования.
Новый федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 38
установил, что «контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие)
образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета,
соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения
проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях
контроля за соблюдением установленного порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной
собственности». В работе автор предлагает примерное
положение о контрольном органе муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость научного исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, могут быть использованы:
в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния проблем разграничения полномочий в структуре органов местного самоуправления;
в практической деятельности представительных, исполнительных и иных органов местного самоуправления;
- в законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворчестве органов местного самоуправления по закреплению правовыми нормами при разграничении полномочий муниципальных органов власти.
Апробация результатов работы. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права Краснодарской
академии МВД России, где было проведено её обсуждение и одобрение.
Основные положения диссертации нашли отражение в выступлениях автора на научно-практических конференциях, в научных публикациях, а также обсуждены с практическими работниками органов местного самоуправления. Диссертант докладывал результаты своих исследований на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления Новороссийского политехнического института Кубанского государственного технологического университета. Выводы, сформулированные в диссертации, использовались в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» в Краснодарской академии МВД России.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка нормативных актов и литературы.
Зарубежный опыт взаимоотношений представительных и иных органов местного самоуправления
Посвящая исследование рассмотрению проблем разграничения полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации, представляется уместным обратиться к зарубежному опыту.
В зарубежной практике сложилось несколько систем местного самоуправления. В научной литературе традиционно выделяют 3 системы: англосаксонскую, французскую (континентальную) и смешанную. Англосаксонская система местного самоуправления используется в Великобритании, Австралии, Канаде, США, Индии, Новой Зеландии и некоторых других странах. Французская (континентальная) система используется во Франции, Бельгии, Голландии, Испании, Италии и в ряде других европейских государств. Смешанная система используется в Австрии, Германии, Японии, в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.
Англосаксонская система местного самоуправления характеризуется автономией муниципальных органов и отсутствием прямого подчинения вышестоящим государственным органам, действует принцип децентрализации управления. Государственный контроль за деятельностью муниципальных органов осуществляется косвенным путём: через центральные министерства и ведомства или через суд.
Французская (континентальная) система местного самоуправления характеризуется развитой системой административного контроля государственной власти над муниципальными органами, действует принцип централизации управления. Здесь государственная власть имеет широкие полномочия по подчинению местных органов власти (например, приостановка деятельности, замещение должности, отзыв депутата, отставка органа или должностного лица, роспуск органа власти и т.д.).
Смешанная система местного самоуправления характеризуется системой контроля центральной государственной власти только за делегированными (переданными государством) полномочиями, выполняемыми муниципальными органами власти. В зарубежных государствах все полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия.
Собственные полномочия осуществляются местными властями самостоятельно и касаются вопросов местного значения. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагиваться, не ограничиваться государственными органами иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом (как правило, путём внесения изменений в законодательство). В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.
В англосаксонских государствах (Великобритании, США, Канаде, Австралии), как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования . считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными. Например, в США судебная практика неукоснительно придерживается так называемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципалитетов того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления.
Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. Например, в Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом1.
В странах континентальной системы (Франция, Испания, Бельгия, Нидерланды, Германия, Норвегия, Швеция и др.) акты парламента определяют в основном только сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам.
Делегированные полномочия составляют вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления. Они имеют общегосударственное значение, но справляться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти.
Вопросы своего ведения вправе передавать местным органам парламент, правительство, отдельные министерства и ведомства. При этом одни полномочия органам местного самоуправления передаются для постоянного, а другие - для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передаёт муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию отделов гражданской регистрации, проведению переписи населения, регистрации иностранцев, выполнение обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи по охране общественного порядка. В странах Скандинавии (Норвегии, Швеции, Финляндии) делегируются полномочия по сбору налогов, ведению статистики, отдельные полицейские функции, призыв на
1 Штатина М.А. Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 81. военную службу. При этом делегирование предполагает передачу необходимых финансовых средств и кадровых ресурсов.
Орган местного самоуправления: понятие, признаки, компетенция
Согласно Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. 3). Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории, обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования. Для понимания места муниципальных органов в системе публичных органов, необходимо выделить общие и отличительные признаки представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Общими признаками данных органов является то, что они не входят в систему органов государственной власти; осуществляют свои функции на основании и во исполнение федерального, регионального законодательства и уставов муниципальных образований; действуют на территории конкретного муниципального образования; обладают внутренней организационной структурой; наделяются собственными полномочиями; их наименования устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством и с учётом национальных, исторических и иных местных традиций.
Отличительные признаки представительных и исполнительных органов местного самоуправления: представительный орган является выборным на определенный срок, а исполнительный орган формируется, как правило, на постоянной и профессиональной основе; представительный орган принимает решения только в коллегиальном порядке, а исполнительный орган принимает решения как коллегиально, так и единолично. Кроме этого, законодатель установил представительному органу местного самоуправления исключительные полномочия, которые не может осуществлять никакой другой орган или должностное лицо местного самоуправления. В то же время исполнительный орган местного самоуправления организует исполнение решений представительного органа муниципальной власти и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-экономической, хозяйственной, социально культурной сфере, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.
Исходя из признаков, можно дать следующее определение органа местного самоуправления - это орган публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти, действующий на территории конкретного муниципального образования, обладающий внутренней организационной структурой, осуществляющий свои полномочия в соответствии с федеральным, региональным законодательством, на основании муниципальных правовых актов и с учётом национальных, исторических и иных местных традиций.
Орган местного самоуправления осуществляет свою деятельность на основании собственных полномочий в пределах закрепленных в действующем законодательстве вопросов местного значения. Поэтому, прежде чем рассматривать вопросы разграничения полномочий между органами местного самоуправления, необходимо проанализировать понятия компетенция, вопросы местного значения, предметы ведения, полномочия и их соотношение между собой.
Понятие «компетенция» (от латинского «competere» - добиваться, соответствовать, подходить) получило широкое распространение в нормативно-правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (ст.ст. 40, 41, 43, 132) устанавливает основы компетенции органов местного самоуправления, которые конкретизируются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), отраслевом федеральном законодательстве, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. Согласно п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению законодательного регулирования компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления, необходимо определить понятие «компетенция». Проблемы, связанные с определением понятия «компетенция» неоднократно находились в центре внимания многих исследователей. Среди них необходимо назвать Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Н.В. Постового, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева и др.
В работе «Компетенция органов управления» Б.М. Лазарев так определял понятие «компетенция»1. Слово «компетенция» происходит от латинского «competentia» (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два значения: круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»); круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»).
Велихов Л.А. предлагает рассматривать термин «муниципальная компетенция» в широком и узком смысле. «В первом случае в неё войдут все права и обязанности городских самоуправлений и вообще весь установленный круг деятельности последних; во втором случае под компетенцией понимается круг ведомства, разрешенного исполнять представителям городского населения свободно и факультативно. Причем как специально предоставленные городскому самоуправлению юридические права, так и принудительно возложенные на них обязанности могут быть рассматриваемы особо» .
Глава муниципального образования и его полномочия
В современной практике согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Наименование главы муниципального образования (мэр, префект, председатель, глава администрации) и сроки его полномочий (как правило, 4-5 лет) определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Особенности правового положения должностных лиц местного самоуправления дают некоторым авторам основание для отнесения их к разряду органов местного самоуправления. Так, СВ. Королев разделяет муниципальные органы как коллективные и монократические (индивидуальные), к последним относит председателя представительного органа, мэра и других выборных должностных лиц1. По нашему мнению, глава муниципального образования занимает двойственное положение в структуре органов местного самоуправления: с одной стороны, является выборным должностным лицом и поэтому несёт ответственность за свои действия непосредственно перед населением муниципального образования, а с другой стороны, как правило, наделяется полномочиями в сфере управления соответствующим муниципальным образованием и поэтому подотчётен представительному органу местного самоуправления.
В соответствии с ч. 5 ст. 16 Федерального закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.
Кроме того, ч. 2 ст. 16 Федерального закона, определяя порядок выборов главы муниципального образования, предлагает два варианта: 1) глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Действующий федеральный закон (1995 г.), закрепляя альтернативный порядок избрания главы муниципального образования, находит свою конкретизацию в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Анализ уставов отдельных муниципальных образований Южного федерального округа (Волгодонска, Краснодара, Кисловодска, Лабинска, Майкопа, Новороссийска, Ростова-на-Дону, Сочи и др.) позволяет сделать вывод о том, что большинство глав муниципальных образований избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представляется, что данная форма вполне отвечает современным условиям развития местного самоуправления в России и позволяет привлечь широкие слои населения к управлению муниципальным образованием.
Однако, в некоторых муниципальных образованиях (например, в Армавире, Баксане, Железноводске, Кореновске, Нальчике и др.) выбор главы муниципального образования, вместо населения, осуществляет представительный орган местного самоуправления из своего состава депутатов.
В некоторых зарубежных государствах главы муниципальных образований являются одновременно представителями государственной власти. Например, во Франции мэр автономной общины, в дополнение к своим обязанностям главы исполнительной власти, выполняет функции представителя государства в общине1. Подобное предлагается установить и в России. Так, по мнению В.Е. Чиркина, утверждение избираемого главы администрации муниципального образования или мэра как представителя государственной власти на местах обеспечит дополнительные рычаги воздействия на соответствующих должностных лиц в случае нарушения ими действующего законодательства. На наш взгляд, организационная независимость является обязательным условием, гарантирующим самостоятельность органов местного самоуправления в России.
Поэтому необязательно сводить механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов к решению кадровых и организационных вопросов. В то же время недопустимо такое положение, когда глава муниципального образования, как правило, возглавляет исполнительный орган местного самоуправления и одновременно с этим председательствует в представительном органе. Это существенно ограничивает самостоятельность представительного органа, который должен выступать с контролирующей функцией в отношении исполнительного органа местного самоуправления.
В отличие от ныне действующего закона (1995 г.) новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) довольно подробно регламентирует статус главы местного самоуправления, способы его избрания на данную должность, основания прекращения полномочий главы муниципального образования. Кроме этого новый закон о местном самоуправлении (2003 г.) исправляет недостатки действующего закона в отношении порядка занятия выборной должности главы муниципального образования, чётко определяет его место в системе органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В ч. 2 ст. 36 данного закона предусматриваются несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования: избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть: глава муниципального образования; лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления
Новое федеральное законодательство о местном самоуправлении кроме представительного органа, исполнительно-распорядительного органа и главы муниципального образования предусматривает создание в муниципальных образованиях контрольного органа, избирательной комиссии и иных органов, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Существование контрольного органа муниципального образования до принятия закона о местном самоуправлении 2003 г. в федеральном законодательстве не предусматривалось. Однако в некоторых муниципальных образованиях, руководствуясь положениями федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), предусматривающих возможность кроме представительного органа создавать и другие органы местного самоуправления, учредили собственные счётные палаты, ревизионные комиссии с целью осуществления контрольных полномочий за законностью исполнения муниципального бюджета и расходования муниципальных бюджетных средств. Данный орган, осуществляя свои контрольные полномочия, был подотчетен представительному органу местного самоуправления и был своего рода противопоставлением финансово-бюджетного отдела местной администрации, так как представительный орган местного самоуправления имеет право контролировать деятельность местной администрации, но не имеет соответствующих профессиональных навыков в финансово-бюджетной сфере, особенно при принятии, утверждении и исполнении местного бюджета. Новый федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. даёт свободу выбора муниципальным образованиям самостоятельно дать наименование контрольному органу, а также избрать одну из моделе создания и организации деятельности своего контрольного органа. Предусматриваются следующие варианты: 1) контрольный орган реализует финансово-контрольные полномочия представительного органа местного самоуправления и подотчетен ему; 2) контрольный орган реализует финансово-контрольные полномочия администрации муниципального образования и ей подотчётен; 3) контрольный орган является самостоятельным органом местного самоуправления, не находящимся в подчинении ни у одного из муниципальных органов. Контрольный орган местного самоуправления может формироваться двумя способами: на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования. Первый способ формирования контрольного органа на муниципальных выборах является достаточно дорогостоящим способом и будет редко применяться на практике, хотя в данном случае этот орган обладал бы большей самостоятельностью и независимостью от других муниципальных органов власти. Второй способ формирования контрольного органа представительным органом местного самоуправления является достаточно оперативным способом, хотя в данном случае существует угроза независимости и самостоятельности этого органа.
Представляется целесообразным избирать или назначать председателя, заместителя председателя и сотрудников контрольного органа на срок аналогичный сроку полномочий главы муниципального образования или полномочий представительного органа местного самоуправления. Денежные средства на содержание контрольного органа должны быть специально предусмотрены в муниципальном бюджете. Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 38 установил, что «контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». Например, согласно Уставу г. Новороссийска Контрольно-счётная палата г. Новороссийска формируется городской Думой г. Новороссийска. Контрольно-счётная палата действует на основании Положения, утвержденного городской Думой (ст. 45)1. Учитывая сложившуюся практику, мы считаем целесообразным принять либо закон субъекта Российской Федерации о контрольном органе муниципального образования либо принять постановление Правительства Российской Федерации, которое определит его правовой статус. В нормативно-правовом акте устанавливающим статус контрольного органа представляется необходимым закрепить следующие его полномочия: организация и проведение предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением местного бюджета в отчетном году; - организация и проведение контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;
