Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и классификация функций органов местного самоуправления
1. Понятие и классификация функций местного самоуправления 16
2. Соотношение функций местного самоуправления и функций органов местного самоуправления 29
3. Координация в системе функций органов местного самоуправления 45
Глава II. Содержание координационной функции органов местного самоуправления
1. Координационная функция в сфере материального производства и оказания услуг населению 56
2. Координационная функция в социальной сфере 73
3. Содержание координации в сфере природопользования и охраны окружающей среды 88
4. Координация в сфере обеспечения законности, правопорядка и безопасности, охраны прав и свобод граждан 98
Глава III. Формы и методы осуществления координационной функции органов местного самоуправления
1. Понятие форм и методов муниципального управления и их классификация 115
2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как форма осуществления координационной функции 118
3. Комплексные программы муниципальных образований 123
4. Договоры органов местного самоуправления 130
5. Организационные (неправовые) формы осуществления координационной функции 144
Заключение 153
Библиографический список 156
Приложение 182
- Понятие и классификация функций местного самоуправления
- Соотношение функций местного самоуправления и функций органов местного самоуправления
- Координационная функция в сфере материального производства и оказания услуг населению
- Понятие форм и методов муниципального управления и их классификация
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования постсоветского и постперестроечного периодов в нашей стране вызвали к жизни такое понятие как местное самоуправление, зародившееся в российской системе управления еще в XVIII-XIX веках и уничтоженное советской централизованной системой.
Возрождение местного самоуправления в Российской Федерации относится к 90-м годам XX столетия, когда по этому вопросу был принят ряд союзных и российских законов1, Указов Президента России2, а также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. В Конституции страны проблеме местного самоуправления посвящена специальная — восьмая глава — (ст.ст. 130 — 133). Более того, ряд положений составляет основу конституционного строя (ст. 12)4.
Законодательное закрепление местного самоуправления в Конституции Российской Федерации способствовало формированию новых общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях на территории нашей страны. Сегодня местное самоуправление — реально действующий институт публичной власти, который привлекает пристальное внимание отечественных ученых.
См.: Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР. — 1990. — № 16. — Ст. 267; Закон РСФСР от 22.11.1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РСФСР. — 1990. — № 26; Закон РСФСР от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 29. — Ст. 1010.
2 См.: Указы Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в
Российской Федерации» // Российская газета. — 1993. — 21 сент.; от 9.10.1993 г. «О реформе представительных
органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и
Правительства РФ. — 1993. — № 41. — Ст. 3924; от 26.10.1993 г. «О реформе местного самоуправления в
Российской Федерации» // Там же. — 1993. — № 44. — Ст. 4188; от 29.10.1993 г. «Основные положения о
выборах в органы местного самоуправления» // Там же. — 1993. — № 44. — Ст. 4197; от 22.12.1993 г.
«О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации. — 1993.— № 35. — Ст. 3506.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — Ха 35. — Ст. 3506.
4 См.: Российская газета. — 1993. — 25 дек.
С учетом сложного, многогранного характера основных проблем взаимодействия органов местного самоуправления, органов государственной власти и организаций отражается дискуссионный характер исследования функций органов местного самоуправления в работах Н.С. Бондаря, В.И. Васильева и С.Г. Соловьева1.
Диссертационные исследования последних лет посвящены вопросам правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и субъектами хозяйствования в Российской Федерации2.
При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что проблемы функций местного самоуправления и его органов в целом и координационной функции в частности, разрешены в полном объеме. А ведь без четко обозначенных функций на практике возникает немало сложностей при осуществлении задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Названные обстоятельства подчеркивают, что проблемы содержания понятия и классификации функций органов местного самоуправления, в их числе и координационной, не потеряли своей актуальности до настоящего времени. Тем более, что принятый в октябре 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве одной из основных тенденций настоящего времени отмечает построение межбюджетных отношений и развитие межмуниципального сотрудничества, возможных лишь при условии согласованной, скоординированной деятельности всех субъектов муниципально-правовых отношений.
1 См.: Бондарь Н.С, Авсеенко В.И., Бочаров С.Н., и др. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник для вузов / Под ред. Проф. Н.С. Бондаря. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2002; Васильев В.И.
Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. — М., 1999; Соловьев С.Г. Система
фундаментальных понятий муниципального права: Дис... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1998.
2 См.: Бакатин Д.В. Взаимодействие органов городского самоуправления и предприятий по развитию
социальной инфраструктуры города: Дис... канд. юрид. наук. — М., 1993; Щербаков В.Р. Правовое
регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления и субъектов хозяйствования в Российской
Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 1994; Соломка Н.И. Взаимодействие органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис... канд.
юрид. наук. — Екатеринбург, 1999; Дубовкии К.П. Правовые проблемы взаимоотношений органов местного
самоуправления и коммерческих организаций: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2002.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
На территории каждого муниципального образования находятся хозяйствующие субъекты, учреждения, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в организационном отношении не подчинены органам местного самоуправления, однако они вносят свой весомый вклад в решение задач комплексного развития территории, в дело повышения материального и культурного уровня обеспечения населения муниципального образования, поскольку они действуют согласованно при достижении общих поставленных целей. Единственным центром, способным осуществить координацию хозяйствующих субъектов, учреждений и органов государственной.власти на территории муниципального образования, являются органы местного самоуправления.
Отмечая увеличение числа научных исследований, связанных с проблемами развития местного самоуправления в Российской Федерации, необходимо признать, что вопросы координации органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного развития остаются малоизученными. К сожалению, проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и неподведомственных организаций практически не разработаны в отечественной литературе.
Вышеизложенным обусловлен выбор темы данного исследования.
С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации1, фактически сложилась новая система организации публичной власти в России наряду с государственной властью в лице федеральных и региональных государственных структур; на местном уровне было определено место муниципальной власти. Так, в соответствии со ст.ст. 12 и 130 Конституции местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем прямого волеизъявления граждан, а также через органы местного самоуправления. Согласно статьям 131 и 132 Конституции и ст.ст. 14, 15 и 16 указанного Федерального закона от 6 октября 2003 г. за местным самоуправлением закреплены вопросы местного
1 См.: Российская газета. — 1993. — 25 дек.
значения, на которые распространяется юрисдикция органов местного самоуправления1. Однако, детальный анализ предметов ведения местного самоуправления дает основание утверждать, что органы местного самоуправления призваны решать проблемы местного значения, по сути, составляющие общегосударственные задачи, среди которых выделяются: охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды и социальная защита населения.
Кроме того, Конституция России закрепляет многообразие форм собственности в государстве (муниципальная, государственная, частная и иная собственность). В связи с этим, согласно ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, не находящихся в муниципальной собственности, для обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Приведенная норма ст. 32 Федерального закона находит детализацию в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 51 Устава города Новосибирска, городской Совет, глава городского самоуправления и мэрия в пределах своей компетенции координируют участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории2.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
2 См.: Вечерний Новосибирск. — 2003. — 1 нояб.
7 Согласно ст. 61 Устава города Кемерово, органы городского самоуправления вправе объединять на добровольной основе средства предприятий и организаций для финансирования программ развития города, привлекать на договорной основе предприятия и организации к участию в строительстве, благоустройстве, содержании объектов на территории города1.
Таким образом, очевидно, что органы местного самоуправления в процессе взаимодействия с неподведомственными предприятиями и организациями должны осуществлять координацию их деятельности, чтобы обеспечить участие всех субъектов хозяйствования, учреждений, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, расположенных на территории муниципального образования, в комплексном развитии территории городского, либо сельского поселения, городского округа или муниципального района.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления координационной функции в сфере материального производства и оказания услуг населению, в социальной сфере, в области обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности, а также в области охраны окружающей природной среды.
Предмет исследования составляют нормы Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований и других правовых актов муниципальных образований, обеспечивающих осуществление органами местного самоуправления координационной функции в системе муниципального управления.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования — провести комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем реализации органами местного самоуправления координационной функции и определить основные направления повышения эффективности ее
1 См.: Кемерово. —1995. — 25 дек.
8 осуществления, внести предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в форме законодательных инициатив и положений (Положение об общегородских целевых программах. См. Приложение). Для достижения этой цели в диссертационном исследовании ставятся следующие задачи:
1) определить наиболее адекватное, обобщающее понятие функций
органов местного самоуправления;
2) выявить степень соотношения функций местного самоуправления и
функций органов местного самоуправления;
установить функционально обособленное место координации в деятельности органов местного самоуправления;
обосновать объективную необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными и региональными органами государственной власти, организациями, расположенными на территории муниципального образования;
5) обобщить практику реализации органами местного самоуправления их
координационной функции;
6) дать детальную характеристику основных форм и методов
осуществления координационной функции органов местного самоуправления;
7) разработать теоретические и практические рекомендации,
направленные на совершенствование правового регулирования и повышение
эффективности осуществления координационной функции органами местного
самоуправления.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования.
В отечественной юридической науке в 70-е - 80-е гг. прошлого столетия уделялось пристальное внимание местным Советам и их исполнительным комитетам, чья деятельность рассматривалась с учетом того, что они были органами государственной власти на местах. Значительный вклад в исследование
9 функций местных органов государственной власти и органов государственного
управления внесли Г.В. Барабашев, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов и др.1
В это же время появилось и несколько специальных работ, посвященных
исследованию координационной функции местных Советов . Однако, за
прошедшие годы произошли коренные социальные изменения, которые
повлекли за собой новые представления об органах власти на местах, об их
функциях. В связи с этим появилась необходимость в разработке понятия
органов местного самоуправления, их функций с учетом реалий сегодняшнего
дня и прогнозируемых перспектив.
В последнее десятилетие XX в. интерес к исследованию координационной
функции проявляется несколько в ином плане. В фундаментальных работах о
местном самоуправлении в Российской Федерации, наряду с другими функциями
рассматривалась и координационная функция органов местного самоуправления .
См.: Барабашев Г.В. Отношения руководства в системе местных Советов // Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти. — М., 1973; Бачило И.Л. Функции органов управления. — М, 1976; Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. — М., 1966;. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. — М., 1999.
2 См.: Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. — М., 1976; Лунев А.Е.
Координация в государственном управлении // Советское государство и право. — 1971. — № 11; Местные
Советы и неподведомственные организации / Под ред. B.C. Основина. — М, 1973; Казанник А.И. Координация
в системе функций местных Советов. — Томск, 1980; Хрусталев Е.Н. Координационная деятельность местных
Советов. — Владивосток, 1983; Шеремет К, Кореневская Е. и др. Координация: существо и практика // Советы
депутатов трудящихся. — 1976. — № 5.
3 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-
правовой аспект). — Екатеринбург, 1998; Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. —
Екатеринбург, 1997; Ковешников ЕМ. Муниципальное право. — М., 2001; Ковешников Е.М. Государственное и
местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М., 2002; Таболин В.В. Право
муниципального управления. — М., 1997; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права:
Монография. — М, 2003; Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления:
теоретические основы / Монография. — М.: Российская академия правосудия, 2004; Овчинников И.И. Местное
самоуправление в системе народовластия. — М., 1999; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и
компетенции местного самоуправления в России. — М., 1999; и др.
Отправным началом анализа координации в деятельности органов местного самоуправления служат научные работы отечественных ученых: С.А. Авакьяна, О.С. Алексеева, СВ. Арбузова, Г.В. Атаманчука, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, М.Ю. Дитятковского, Н.А. Емельянова, А.И. Казанника, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.И.Кукушкина, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, ЛА. Нудненко, А.Н. Писарева, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, В.В. Таболина, Г.Н.Чеботарева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной1. В данных работах исследуются вопросы дефиниций и классификации функций местного самоуправления и его органов, основных форм и методов их реализации.
Методология исследования. В основе методологии данного исследования лежат, прежде всего, функциональный анализ и системный подход, применение которых позволяет в комплексе рассмотреть закономерности взаимоотношений органов местного самоуправления и неподведомственных организаций, расположенных и осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования, определить место координации в системе функций органов местного самоуправления.
Применение научного анализа проявляется в многочисленных классификациях, без которых невозможно получить полное и всестороннее,
См.: Лвакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. — М., 1994; он оке. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник Моск. ун-та. — Серия 11. Право. — 1996. — № 2; он же. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 2000.; Алексеев С.С. Теория права. — М., 1995; Арбузов СВ. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления: правовые проблемы совершенствования // Феноменология муниципального права на современном этапе развития России: Материалы науч.-практ. семинара, 27-28 мая 2002 г. — Омск, 2002. — С. 108-113; Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. — М., 1975; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. — М., 2003; Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — Изд. 2-е, доп. — М., 1997; Гриценко Е.В. Органы регионального и муниципального управления в РФ: проблемы взаимодействия // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник. — М., 2000; Дитятковский М.Ю. К вопросу о способах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления // Феноменология муниципального права на современном этапе развития России: Материалы науч.-практ. семинара, 27-28 мая 2002 г. — Омск, 2002. — С. 96-107; Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. — Омск, 2002; Конституционное право России / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. — Екатеринбург, 2001; Кокотов А.Н. Проблемы совершенствования законодательства о местном самоуправлении // Феноменология муниципального права на современном этапе развития России: Материалы науч.-практ. семинара, 27-28 мая 2002 г. Омск, 2002. — С. 64-74; Кокотов А.Н, Романов А.Н. Систематизация законодательства о местном самоуправлении // Уральский региональный бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2001. — № 3; Емельянов НА. Местное самоуправление: проблемы, поиски и решения. — М., 1997; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972; Кутафин О.Е., Фадеев В.Н. Муниципальное право России. — М., 1997; Лазарев В.В. Теория государства и права. — М., 1992; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. — М.,1997; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. — М., 1999.
системное представление о рассматриваемых понятиях. Синтез дает возможность выделить наиболее существенные свойства и закономерности системы управления муниципальным хозяйством как единым организмом, сделать обобщающие выводы.
В работе используются также специально-юридические методы: формально-юридический и сравнительно-правовой. Последний применяется при сопоставлении и обобщении практики взаимодействия органов местного самоуправления и предприятий и организаций в различных муниципальных образованиях Западной Сибири. Формально-юридический метод лежит в основе анализа текстов нормативных, индивидуальных правовых актов и договоров, регулирующих взаимоотношения между органами местного самоуправления и предприятиями и организациями, находящимися в иной, немуниципальной формы собственности, а также в различных сферах общественных отношений.
Материал исследования (информационную базу) составили федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты органов местного самоуправления Сибирского Федерального округа, регламентирующие реализацию координационной функции. Кроме того, использовались информационные, статистические и аналитические материалы, отражающие результаты координационной деятельности органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования определяется актуальностью темы в целом, использованием новых идей и тенденций в области реализации органами местного самоуправления координационной функции. Диссертация является одной из первых попыток комплексного анализа содержания координационной функции органов местного самоуправления, правовых и организационных форм ее реализации.
Положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа различных точек зрения дается собственное наиболее адекватное современности, обобщающее определение понятия
12 функций местного самоуправления. На наш взгляд, под функциями местного самоуправления необходимо понимать основные направления деятельности всей системы местного самоуправления по осуществлению задач, стоящих перед муниципальными образованиями.
2. Функции местного самоуправления определяют характер функций органов местного самоуправления и через них находят свое реальное проявление. В каждом муниципальном образовании система местного самоуправления в целом и ее взаимосвязанные и взаимообусловленные « элементы — органы местного самоуправления — осуществляют одни и те же функции в присущих им формах и посредством специфических методов. В
' . своем проявлении функции муниципальной власти неотделимы друг от друга и
- представляют собой единый процесс функционирования такого института, как
местное самоуправление. Поэтому, если функции местного самоуправления — это основные направления муниципальной деятельности всей системы местного самоуправления, то функции его органов — это их практическая деятельность по решению задач, стоящих перед муниципальными образованиями.
самоуправления заключается в согласовании интересов, потенциалов и средств муниципального образования, федеральных и региональных органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, расположенных в границах муниципального образования, в целях комплексного социально-экономического развития его территории.
4. В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» координационная функция органов местного самоуправления четко не сформулирована в пределах отдельной статьи. Но она определяется посредством правовых норм, закрепляющих перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению.
5. Координационная функция органов местного самоуправления является
элементом их правового статуса. На практике координация осуществляется
представительными и исполнительными органами муниципального
образования, высшим выборным должностным лицом местного
самоуправления — главой муниципального образования с учетом специфики
компетенции каждого из них. Представляется целесообразной для усиления
степени продуктивности координации в системе муниципального управления
необходимость ее законодательного закрепления за представительным органом
муниципального образования.
6. Координационная функция органов местного самоуправления
реализуется как в правовых, так и в организационных (неправовых) формах. В
данном диссертационном исследовании определяются следующие правовые
формы координационной функции органов местного самоуправления:
нормативные правовые акты и договоры органов местного самоуправления, а
также комплексные муниципальные программы; а к организационным формам
координации относятся: организационные структуры - межведомственные
координационные комитеты, комиссии и советы; трехсторонние комиссии по
урегулированию социально-трудовых отношений в рамках действующего
законодательства о социальном партнерстве, муниципальные целевые фонды,
соучредительство с участием органов местного самоуправления,
предоставление органами местного самоуправления в границах
муниципального образования земельных участков, налоговых льгот, нежилых
помещений юридическим и физическим лицам.
7. Основными направлениями развития общей координационной функции
являются территориальная и межмуниципальная координация. Объектом
территориальной координации служат отношения органов местного
самоуправления с федеральными органами государственной власти,
региональными органами власти и организациями, расположенными на
территории муниципального образования. Объект межмуниципальной
координации составляют отношения между муниципальными образованиями (в
14 том числе и их органами местного самоуправления), а также между несколькими муниципальными образованиями и федеральными и региональными органами государственной власти и предпринимательскими структурами. Одной из ее форм является межмуниципальное сотрудничество, которое призвано обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления различных муниципальных образований в целях выражения и защиты их общих интересов.
8. Координационная функция органов местного самоуправления представляет собой универсальный инструмент в обеспечении взаимосвязи и взаимозависимости правовых, экономических и организационных элементов современной системы муниципального управления в Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования. С учетом действующего законодательства предложена новая классификация функций органов местного самоуправления, определены место и роль координации в их системе, выявлены правовые и организационные формы ее осуществления. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические обобщения и выводы позволяют законодательно оформить координационную функцию органов местного самоуправления и механизм ее реализации. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в использовании предоставленных законодательством возможностей для объединения сил и средств несоподчиненных органов государственной и муниципальной власти, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, для решения вопросов местного значения.
Полученные результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего изучения координационной функции органов местного самоуправления Российской Федерации, повышения ее роли в связи с увеличением количества объектов частной и иной, немуниципальной, собственности. Но уже теперь можно сказать, что в ближайшей перспективе
15 произойдет расширение содержания координации, повышение ее эффективности в системе муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Наиболее важные научные и практические результаты диссертационного исследования докладывались на региональных и международных конференциях (в Омской академии МВД России, на Международных юридических чтениях в Омском юридическом институте и Уральской государственной юридической академии) и на семинаре-совещании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в г. Омске. Основные положения диссертации и выводы изложены в восьми публикациях. Результаты исследования также используются в учебном курсе «Муниципальное право России» в Омском юридическом институте. Автором опубликовано учебно-методическое пособие «Муниципальное право России» для студентов юридических вузов.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения. Общий объем работы составляет 189 страниц.
Понятие и классификация функций местного самоуправления
Для уяснения содержания функций местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная, многогранная научная категория — функция.
В философском словаре функция рассматривается как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в конкретной системе отношений1.
В юридической литературе достаточно часто термином «функция» обозначались такие понятия, как «задача», «компетенция» и «принципы» . Наиболее распространенное понимание функции связано с определением назначения, роли явления или предмета. Данное понятие употребляется также как круг или вид деятельности. При анализе различных систем биологической и социальной природы функции обычно характеризуют как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. По точному замечанию Т.Н. Радько, «категория «функции» применяется ко всем динамическим структурам, с нею связано направленное избирательное воздействие системы на определенные стороны внешней среды».
Такое разнообразие в понимании функций в естественных, технических и социальных науках обусловлено в первую очередь сферой использования этого понятия. Применительно к местному самоуправлению понятие «функция» употребляется, прежде всего, для характеристики назначения, сущности местного самоуправления в целом . На наш взгляд, сущность местного самоуправления достаточно полно выражена в его легальном определении, данном в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций»1.
Отсюда следует, что назначение местного самоуправления или его функция заключается в том, чтобы население самостоятельно решало вопросы местного значения, неся всю полноту ответственности за них. При этом население должно исходить из собственных интересов и учитывать сложившиеся местные традиции.
Однако, значительно чаще понятие «функция» используется для обозначения основного направления деятельности муниципальной власти по осуществлению стоящих перед нею задач. «В совокупности функции показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)»2.
В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований, к сожалению, закреплена не система функций местного самоуправления в целом и его представительных и исполнительных органов, а лишь отдельные функции. Показательным в этом отношении является закон Омской области от 19 декабря 1995 г. № 37-03 «О местном самоуправлении в Омской области»3. Закон закрепил функцию формирования структуры органов местного самоуправления (ст. 7), выделил основные функции представительного органа (ст. 22), определил основные функции исполнительных органов местного самоуправления (ст. 41), четко сформулировал координационную функцию органов местного самоуправления и раскрыл ее содержание (ст. 84). Важно отметить, что закон зачастую оперирует понятием «функция» последовательно проводя различия между функциями органов местного самоуправления и полномочиями по их осуществлению.
Таким образом, анализ различных точек зрения дает основание предложить следующее определение такого многогранного понятия, как функция местного самоуправления.
Под функциями местного самоуправления следует понимать основные направления деятельности муниципального образования по осуществлению стоящих перед ним задач. Функции местного самоуправления определяют характер функций органов местного самоуправления и через них находят свое реальное проявление. Поэтому, если функции местного самоуправления — это основные направления муниципальной деятельности всей системы местного самоуправления, то функции его органов — это их практическая деятельность по решению задач, стоящих перед муниципальными образованиями государства.
Необходимо подчеркнуть, что отсутствие в законодательстве легального определения понятия «функция» и фрагментарность правовой базы системы функций местного самоуправления вызывают серьезные трудности при их классифицировании. Именно этими объективными причинами и обусловлены существенные различия в понимании и классификации функций местного самоуправления и его органов, получившие свое выражение в теории муниципального права России.
На наш взгляд, наиболее развернутую классификацию функций местного самоуправления предложили известные специалисты по конституционному и муниципальному праву О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. На основе анализа действующего законодательства они выделяют следующие функции:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
Соотношение функций местного самоуправления и функций органов местного самоуправления
Система местного самоуправления представляет собой «совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправляющихся функций»1. Все элементы системы местного самоуправления связаны между собой общими функциями. Особенности связи между элементами системы местного самоуправления определяют ее структуру. Поэтому в каждом муниципальном образовании система местного самоуправления в целом и ее взаимосвязанные и взаимообусловленные элементы — органы местного самоуправления — осуществляют одни и те же функции, но только в присущих им формах и специфическими методами.
Например, такая функция местного самоуправления, как обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения, реализуется непосредственно гражданами и органами местного самоуправления. Граждане осуществляют эту функцию в формах местного референдума, муниципальных выборов, правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, собраний и конференций, опросов по месту жительства и в других организационно-правовых формах. Наряду с использованием форм прямого волеизъявления граждане реализуют названную функцию также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст.ст. 3, 22 - 33 Федерального закона от 6 октября 2003 г.).
На прочной законодательной основе осуществляется функция нормотворчества. В статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что по вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно и / или органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В случаях наделения федеральными законами и законами субъектов РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими законами.
Таким образом, предмет нормотворческой функции местного самоуправления составляют вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Формой реализации муниципального нормотворчества, согласно закону, являются муниципальные правовые акты. В соответствии со ст. 2 названного закона «муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и / или должностным лицом местного %/ самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер». Муниципально-правовые акты, принятые непосредственно населением муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, имеют ряд особенностей: 1) устанавливают или изменяют общеобязательные правила поведения на территории муниципального образования или ее части; 2) принимаются на основании и во исполнение положений, установленных федеральным законодательством и (или) законами субъектов РФ; 3) они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативно правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативно-правовым актам субъектов РФ; 4) имеют правовые гарантии реализации в виде Конституции РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ; 5) за их неисполнение граждане, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководители организаций несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ. В результате осуществления функции нормотворчества сложилась разветвленная система муниципальных правовых актов. В соответствии с действующим законодательством в нее входят: — устав муниципального образования; — правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; — правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Население муниципального образования осуществляет функцию нормотворчества через местный референдум, правотворческую инициативу и сход граждан. Устав муниципального образования, принятый местным сообществом на референдуме, как считает Л.А. Нудненко, обладает высшей юридической силой по сравнению с аналогичными актами, принятыми органами местного самоуправления. Автор объясняет это тем, что «первичным источником власти в муниципальном образовании является местное сообщество» .
Координационная функция в сфере материального производства и оказания услуг населению
Как известно, переход к рыночным отношениям существенно сказался на всех сферах общественной жизни. Объективные причины способствовали пересмотру государственной политики в области развития оборонной, пищевой, легкой, перерабатывающей, химической, топливной и других отраслей промышленности. Недостаточное финансирование из федерального бюджета, отсутствие государственных заказов, разрушение экономических связей между отдельными регионами, реорганизация производства, приватизация — все это послужило тому, что политика в области промышленности стала одним из наиболее значимых направлений в деятельности органов местного самоуправления. Например, в начале 90-х гг. большую часть промышленного комплекса города Омска составляли предприятия машиностроения (29,4% в общем объеме промышленного производства). Доля предприятий легкой промышленности держалась на уровне 16%, пищевой промышленности — 7,4, электорэнергетики — 4,4% .
В настоящее время муниципальные образования заинтересованы в сохранении и развитии муниципальных производств и организаций, в увеличении собственности и повышении эффективности ее использования, т.к. этим обусловливается устойчивость социальной инфраструктуры муниципального образования. Так, за 2002 г. объем производства в промышленности города Омска вырос по сравнению с 2000 г. на 10,8%). Показатели темпов роста промышленного производства превысили в два раза среднероссийский показатель — 4 Исходя из вышеизложенного следует, что главной целью деятельности органов местного самоуправления в сфере промышленности было и остается содействие оживлению и расширению промышленного производства как основы устойчивого развития экономики муниципальных образований, обеспечения занятости населения и роста уровня его жизни и благосостояния.
Создание условий для инвестиционного климата, стимулирование инвестиций в обновление основного капитала, в новые промышленные производства и современные технологии, поддержка наиболее перспективных направлений малого бизнеса, предприятий, производящих современные и качественные строительные материалы, — таковы главные задачи муниципальной деятельности.
С точки зрения бизнеса, инвестора интересуют только проекты, отвечающие двум простым, но трудно выполнимым условиям: рентабельность производства и емкий рынок для продукции. Никакие требования, связанные с развитием территории, социальной значимостью продукции, использованием наличных ресурсов и передовых технологий, достижением мирового уровня качества, не смогут подменить эти условия .
Формирование условий для роста промышленного производства и стабилизации социально-экономического положения должно осуществляться на основе эффективного использования местных ресурсов, согласования интересов и координации деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти РФ и ее субъектов, предпринимателей, некоммерческих организаций и их ассоциаций.
Органы местного самоуправления в настоящее время, прежде всего, обязаны создавать условия для вовлечения в хозяйственный оборот предприятий и организаций широкий поток финансовых средств, использовать новые инструменты (ипотечный кредит, лизинг и др.), направленные на оживление деятельности промышленных предприятий. Используя координационные полномочия, органы местного самоуправления призваны содействовать эффективному формированию кооперационных связей предприятий, расположенных на территории муниципального образования, с предприятиями регионов РФ, ближнего и дальнего зарубежья, оказывать всемерную помощь промышленным предприятиям в вопросах реструктуризации и реформирования предприятий. Муниципальная промышленная политика призвана в первую очередь способствовать улучшению ситуации в области предложения конкурентоспособных потребительских товаров и повышению занятости населения, созданию предпосылок для увеличения доходной части совокупного бюджета и, в конечном итоге, улучшению экономического положения как на территории муниципального образования, так и в регионах РФ в целом.
Ресурсы, которыми располагают органы местного самоуправления для осуществления координации, можно разделить на несколько групп. Во-первых, финансовые ресурсы, к которым относятся: внутренние инвестиции организаций, инвестиции собственников, кредитные ресурсы, средства бюджетов всех уровней, направленные на финансирование целевых программ. Во-вторых, организационные ресурсы: проведение выставок, конкурсов инвестиционных проектов, семинаров, торгово-экономических миссий, использование межрегиональных связей). В-третьих, информационные — базы данных, организация web-представительств в сети Интернет. В-четвертых, трудовые ресурсы, например, с целью привлечения научного потенциала для подготовки и повышения квалификации кадров. В-пятых, материальные ресурсы — временно свободные основные фонды.
Понятие форм и методов муниципального управления и их классификация
Все явления окружающего мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны и активно влияют друг на друга. Поскольку содержание — это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, постольку форма является способом существования, внешним проявлением или структурой содержания1. В теории административного права форма как правовая категория рассматривается применительно к управленческой деятельности. Так, М.И. Пискотин определил формы управления как «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»2. По мнению Ю.М. Козлова, «формой управленческой деятельности является внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления»3. Заслуживает внимания и мнение А.Е. Лунева, который отмечал, что «формой ... является внешнее выражение деятельности по обеспечению согласованного функционирования объектов координационного воздействия»4. Из вышеизложенного следует, что форма служит способом выражения содержания не только государственной, но и муниципальной деятельности. Поэтому, можно говорить о том, что и координационная функция органов местного самоуправления имеет свои формы реализации. На наш взгляд, форма координационной деятельности органов местного самоуправления есть внешнее выражение обеспечения согласованного функционирования объектов координационного воздействия в интересах местного сообщества. В теории административного права формы классифицируются по разным основаниям. Еще в 70-е годы прошлого века среди форм выделялись: — издание актов управления; — совершение иных юридически значимых действий; — проведение общественно-организационных мероприятий; — совершение материально-технических действий1. Профессор Д.Н. Бахрах сгруппировал эти формы и обозначил их как правовые и неправовые2. Применительно к координации, по мнению Н.А. Игнатюк, могут быть использованы такие формы: 1) издание правовых нормативных актов; 2) применение мер разрешительного характера; 3) методическое руководство; 4) согласование деятельности несоподчиненных объектов3. На наш взгляд, следует согласиться с позицией Д.Н. Бахраха, которая дает возможность выделить правовые и организационные формы реализации координации в системе муниципального управления. Правовые формы координации составляют: а) нормативные правовые акты органов местного самоуправления; б) комплексные муниципальные программы, утверждаемые решениями представительного органа муниципального образования; в) публичные договоры. Организационная деятельность органов местного самоуправления по согласованию усилий неподведомственных объектов в целях комплексного развития территории муниципального образования осуществляется также в различных неправовых формах координации. Обращает на себя внимание и другая правовая категория — метод управленческой деятельности. Под методами деятельности органов управления, отмечает Ю.М. Козлов, понимаются конкретные способы, приемы фактического осуществления стоящих перед ними задач, т.е. фактическое содержание деятельности1. В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждение и принуждение. Иногда выделяют и метод поощрения. Однако Д.Н. Бахрах среди методов административно-правового воздействия на объекты управления выделяет: — нормативно-правовое воздействие, его способы: запреты, ограничения, обязывание, дозволение, рекомендации и поощрения; — оперативно-распорядительную деятельность — правоприменительная деятельность, которая использует такие методы, как структуризация, легализация, правонаделение, распределение ресурсов, учет, контроль, поощрение, убеждение, временные ограничения; — юрисдикционную деятельность, знающую два метода: разрешение споров и принуждение. Д.Н. Бахрах говорит о методах как о системе способов воздействия для достижения целей2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в своей деятельности, как показывает практика, используют одинаковые методы, их выбор зависит лишь от содержания деятельности. Поэтому, на наш взгляд, методы деятельности органов местного самоуправления молено определить как систему способов воздействия органов местного самоуправления на объекты, расположенные на территории муниципального образования, с целью практического выполнения ими поставленных задач по решению вопросов местного значения.
