Содержание к диссертации
ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ 13
1. Исторический опыт становления местного самоуправления в России
и его политико-правовое значение 13
2. Современные теоретические концепции соотношения
государственной и муниципальной власти в России 32
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 57
1 .Понятие, структура и содержание предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти в субъектах РФ:
общие правила законодательного регулирования 57
2. Правовые формы закрепления и содержание предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве
субъектов Российской Федерации 87
ГЛАВА 3. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 121
1. Опыт правового оформления предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти в субъектах
Российской Федерации 121
2. Понятие, социально-правовые цели и перспективы оптимизации предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной
власти в законодательстве Российской Федерации 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 167
Введение к работе
Оптимизация предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления — важнейшая составляющая и одно из наиболее приоритетных направлений совершенствования правовых основ публичной власти в современной России.
Федеральное законодательство, определяющее основы правового положения муниципальных образований, структуру и другие, наиболее значимые, начала организации муниципальной власти, а также порядок их реализации, призвано обеспечить осуществление власти народом, гарантировать правовыми средствами самостоятельность местного самоуправления, установить правильное соотношение государственной и муниципальной власти путем нормативно-правового закрепления соответствующих предметов ведения и полномочий.
Признав в 1993 году местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, установив его самостоятельность в обеспечении жизнедеятельности населения, Конституция России положила начало огромной и чрезвычайно сложной законотворческой и правоприменительной деятельности по формированию нового российского законодательства о местном самоуправлении. Значительным этапом этого пути стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 1995 года). Создание правовых основ местного самоуправления в РФ находится в стадии активного становления и совершенствования. Существующие нормы носят во многом поисковый характер. Они вызывают множество замечаний у ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для эффективного регулирования отношений по осуществлению местного самоуправления.
Научный анализ правовых основ местного самоуправления, а также практика Конституционного Суда РФ, уставных судов субъектов Российской Феде-
рации касались, главным образом, вопросов организации муниципальной власти, но не затрагивали проблем регламентации предметов ведения и полномочий, возможностей их практической реализации. Различные аспекты осуществления муниципальных полномочий рассматривались в отраслевых научных исследованиях. Муниципальные образования как самостоятельные субъекты соответствующих отношений исследовались с позиций науки финансового (налогового) права, гражданского права, трудового права. Эти исследования опирались на Закон 1995 года и уже не отражают фактического положения дел. В настоящее время весьма мало современных комплексных монографических разработок, позволяющих объективно оценить состояние федерального и регионального законодательства об общих началах местного самоуправления в рамках конституционно-правовых или муниципально-правовых научных воззрений. Научные изыскания по данной теме, на наш взгляд, призваны обеспечить в условиях реформирования публичной власти подлинную самостоятельность местного самоуправления. Существует комплексная правовая задача оптимизации предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти: на уровне РФ, в рамках субъекта РФ — между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования — между поселениями, входящими в состав одного муниципального района или городского округа.
Столь сложная система связей не может быть раскрыта достаточно полно в одной или даже нескольких научных разработках, поэтому нами избрана наиболее актуальная в плане правового анализа и практически значимая сфера от-ношений — отношений субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом за пределами исследования остаются вопросы осуществления местного самоуправления в формах непосредственного народовластия.
Исследование предполагает общий анализ истории вопроса, фактического положения дел с правовой регламентацией такого рода отношений, а также формулирование наиболее общих (принципиальных) правовых решений в части оптимизации предметов ведения и полномочий указанных органов, имею-
щих значение для совершенствования системы конституционного муниципального законодательства России в целом.
Приведенные обстоятельства и доводы предопределяют актуальность, объект, цели и задачи комплексного правового анализа, составляющего содержание настоящей диссертации.
Степень разработанности исследуемой темы. Исследованию тематики о соотношении и правовом оформлении государственной и муниципальной власти, юридическом закреплении их предметов ведения и полномочий посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являлись ученые, политические деятели, литераторы: М.А. Бакунин, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.А. Головачев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин. В советский и последующие периоды правовые вопросы государственного и муниципального управления освещались в общей теории и истории права (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Г.В. Вернадский, В.В. Еремян, И.А. Исаев, A.M. Лимонов, М.В. Немытина, О.М. Рой, А.И. Черкасов), собственно в науке государственного (конституционного), муниципального права (С.А. Авакьян, Г.В. Ата-манчук, М.В. Баглай, В.И. Васильев, М.А. Васильев, В.В. Володин, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, Л.А. Лукашев, В.М. Манохин, О.О. Миронов, B.C. Мокрый, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, И.И. Овчинников, В.Н. Твердохлебов, А.А. Уваров, А.Н. Улиско, В.И. Фадеев, СЕ. Чаянов, В.Е. Чир-кин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина), в отраслевых научных исследованиях (Ю.А. Крохина, Л.В. Зайцева, Н.И. Химичева и др.). Серьезные научные исследования в рассматриваемой области права проводят специалисты Института муниципального управления (г. Обнинск).
Соотношению компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в той или иной степени посвящены диссертационные работы Ю.В. Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), А.Н. Ку-
6 баркова «Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Н.П. Седых «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области)» (Спб., 2001), О.А. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), А.А. Уварова «Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия» (М., 2002).
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательные акты субъектов РФ. Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В работе использовано законодательство Российской империи, РСФСР и СССР.
Объектом настоящего исследования выступает система урегулированных нормами конституционного и муниципального права отношений по поводу закрепления предметов ведения, полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их оптимального разграничения и согласования, а также фактического осуществления такого рода полномочий в процессе обеспечения жизнедеятельности населения. Отношения в процессе оптимизации предметов ведения и полномочий объективно связаны и во многом определяются отношениями по организации системы муниципальной власти, касающимися порядка формирования органов местного самоуправления, поэтому они включены в исследование в части определения форм реализации муниципальных полномочий.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты нормативно-правового регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти России, субъектов РФ и органов муниципаль-
ного самоуправления в обеспечении жизнедеятельности населения; правовая возможность и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В качестве основной цели диссертационной работы признается комплексный анализ исторических и современных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего законодательной, регламентации местного самоуправления в России в части определения и оптимизации его предметов ведения и полномочий. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совершенствованию конституционного и текущего федерального законодательства в рассматриваемой области общественных отношений.
Для достижения целей исследования в диссертации предполагается решение следующих задач:
изучение исторических основ формирования муниципальной власти в России и обоснование выводов об объективной обусловленности местного самоуправления факторами политического, экономического и социального характера; оценка современного уровня развития и перспектив местного самоуправления с учетом исторически подтвержденных факторов влияния;
изучение на основе действующего законодательства и практики его применения фактического соотношения государственной и муниципальной власти в современной России, обоснование понятия и места местного самоуправления в политической и правовой системе России;
анализ понятия и содержания правовых институтов «предмет ведения» и «полномочия» применительно к государственной и муниципальной власти, выявление проблем правового регулирования в этой части, научного опыта и концепций решения данного вопроса в законодательстве РФ и субъектов РФ;
обоснование основных начал организации муниципальной власти в России, в том числе главных направлений государственной правовой политики по установлению предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов в обеспечении жизнедеятельности населения,
определение наиболее оптимальных организационно-правовых форм закрепления и реализации муниципальной власти;
правовая оценка оформления предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в нормотворческой и правоприменительной деятельности субъектов РФ;
формулирование правового и социального понятия оптимизации применительно к теме диссертационного исследования, выведение критериев оптимальности предметов ведения и полномочий, установление конечных целей правовой оптимизации рассматриваемых отношений в интересах населения;
обоснование предложений по уточнению ряда положений Конституции РФ, по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении в понятийном аппарате, содержании норм о предметах ведения и полномочиях, по изменению структуры законодательного закрепления нормативного материала, устранению противоречивых положений законов.
Методы исследования. Методологическую основу работы составляет диалектико-материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства автором диссертации использовались исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико-грамматический методы научного познания.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование проблем соотношения государственной и муниципальной власти в период создания нового российского, регионального и местного законодательства, основанного на нормах базового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 года).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью. Неопределен-
ность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния. Важно законодательно предупредить государственный произвол в отношении муниципалитетов, в частности, путем создания оптимальной правовой конструкции государственного и муниципального управления, законодательно разграничив и согласовав их полномочия.
Основным началом формирования законодательства РФ о местном самоуправлении является обоснованный автором тезис об отсутствии вертикального подчинения (вертикали власти в ее классическом понимании) между государственными и муниципальными структурами при осуществлении властных полномочий в современной России. Этот правовой принцип определяет и содержание правовых норм о соотношении властей, предметах их ведения и полномочиях.
Исследовав различные точки зрения по вопросу соотношения государственной и муниципальной власти, а также нормы действующего законодательства, автор считает более точным такое теоретико-правовое определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации — это способ негосударственного осуществления народом местной власти, предоставленной и гарантируемой Конституцией Российской Федерации, и осуществляемой самостоятельно населением муниципальных образований в формах непосредственного управления и (или) через органы местного самоуправления в соответствии с их предметами ведения и полномочиями, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований». Данное определение предлагается предусмотреть в законе.
Название Закона 2003 года и его последующее содержание выходят за рамки ст. 72 Конституции РФ, в которой речь идет об общих принципах организации системы органов местного самоуправления. Редакция пункта «н» данной статьи Конституции РФ требует корректировки, автором предлагается новая формулировка этой нормы.
4. При формировании нового федерального и регионального законода
тельства о местном самоуправлении необходимо использование единых, при
нятых в системе публичной власти подходов и основных категорий. Понятие
«предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для
органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправле
ния в Конституции РФ (ст. 130) применяется конструкция «вопросы местного
значения». При определении статуса местного управления предлагается ис
пользовать общие правовые категории, установив в законе его «предметы веде
ния и полномочия».
Разработана новая редакция пункта 1 ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения в соответствии с предметами ведения, устанавливаемыми законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации в пределах предоставленных им прав». Данная норма должна быть учтена в основных понятиях Закона 2003 года (ст.2). Название главы 3 Закона 2003 года предлагается исполнить в следующей редакции: «Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации». Это потребует уточнения ст. 19 данного закона, которую следует назвать «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не отнесенные настоящим федеральным законом к предмету ведения местного самоуправления, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления».
5. Для оптимизации предметов ведения полномочий важно в основных
понятиях Закона 2003 года законодателю предлагается дать легальное опреде
ление категории «отдельные государственные полномочия». Одновременно
должны быть установлены границы отдельных полномочий и порядок опреде
ления этих границ.
В работе проводится критический анализ содержания статей 14-16, пунктов 4, 5, 6, 7, ст. 19, ст. 20 Закона 2003 года. Предлагается авторская редакция соответствующих норм.
Законодательная возможность взаимного делегирования (предоставления) полномочий могла бы стать существенным дополнением ст. 75 Закона 2003 года, устанавливающей возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Содержание норм о временном исполнении государством муниципальных полномочий (ст. 75) требует самостоятельного правового анализа. Порядок такого перехода полномочий не может быть ограничен одной нормой и требует более развернутого законодательного регулирования. Содержащиеся в Конституции РФ (ст. 132) правила исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или исполнения государственными органами муниципальных полномочий оцениваются в диссертации как вынужденное правовое явление в период становления системы местного самоуправления в России.
Договоры о наделении отдельными государственными полномочиями содержат все признаки договоров с нормативным содержанием. В ст. 19 Закона 2003 года предлагается закрепить недопустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основании договоров.
Подвергается критике содержащееся в Законе 2003 года регулирование вопросов судебной защиты прав местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления (ст. 72).
10. Впервые применительно к теме исследования определяются смысло
вое, политическое, социальное значение категории «оптимизация правового ре
гулирования». Автор предлагает собственный вариант структуры Закона 2003
года.
Научная и практическая значимость. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использо-
ваны при совершенствовании структуры и содержания Основного закона — Конституции РФ, Закона 2003 года, иного федерального законодательства о муниципальной власти, законов и уставных норм субъектов РФ, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Теоретические основы правового регулирования предметов ведения и полномочий указанных органов, разрабатываемые диссертантом, могут стать предметом научной дискуссии и составить базу для дальнейших научных разработок в исследуемой сфере правового регулирования.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре конституционного права ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина». Теоретические положения и основные выводы по совершенствованию законодательства апробированы на семинарских занятиях, в выступлениях на международных научно-практических конференциях, семинарах молодых ученых. По теме диссертации опубликованы 4 статьи.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии.
