Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Исторические и теоретические аспекты понятия права законодательной инициативы в субъектах РФ
1. Исторические аспекты становления и развития права законодательной
инициативы в субъектах РФ 12
2. Законодательная инициатива как правовой институт 28
3. Законодательная инициатива - как конституционно-правовое
отношение 50
4. Законодательная инициатива- как субъективное право 85
Глава 2. Субъекты права законодательной инициативы и механизм его реализации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации
1. Парламентские субъекты права законодательной инициативы
в субъектах РФ 115
2. Законодательная инициатива высшего должностного лица и
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации 136
3. Народная законодательная инициатива 153
. 4. Иные субъекты права законодательной инициативы в законодательных
(представительных) органах государственной власти субъектов РФ 177
Заключение 198
Список использованной литературы 201
Приложение
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. С принятием Конституции РФ 1993 года началось формирование двух взаимосвязанных систем российского законодательства - федерального и субъектов Российской Федерации. Законодательная деятельность стала подразделяться на федеральный законодательный процесс Российской Федерации и процесс принятия законов в субъектах Российской Федерации. Среди субъектов РФ исторический опыт законодательного процесса имели только автономные республики. Да и то, этот опыт был небольшим и находился под контролем партийных организаций.
В соответствии с конституционным правом на собственное законодательство, в пределах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, каждый субъект Российской Федерации самостоятельно урегулировал свою законодательную деятельность.
Фактически в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ сложилась специфическая совокупность правовых норм, регулирующих законодательный процесс в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Рост значимости законов и изменение сферы законотворчества потребовали нового теоретического осмысления роли правовой регламентации законодательного процесса в субъектах РФ. В целом, проблема эффективности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации является сложной как теоретическом, так и в практическом отношении. Повышение требований общества к качеству законов требует повышения качества всех стадий законодательного процесса. Право законодательной инициативы является первой стадией законодательного процесса. Именно она является переходом ожиданий и интересов различных слоев общества в законодательные предложения, а
4 затем и в законопроекты, вносимые на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из важности и актуальности этих вопросов, в настоящей работе предпринят анализ исторических, теоретических и практических аспектов правовой регламентации права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу исследования составили научные труды по теории законодательного процесса. Основные проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации были и остаются в центре внимания учёных, как специалистов в области общей теории права, так и правоведов-конституционалистов. Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Д. Л. Злато польский, О. С. Иоффе, Д. А. Керимов, Н, II. Колдаева, Н. М, Коркунов. В. В. Лазарев, П. Н. Недбайло. В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В, Поленика, Ю. А. Тихомиров, Р. О, Халфина, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явич и др.
Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым. Н.
A. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Р.Ф. Васильевым, Б.
B. Дрсйшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Ковачевым, М. А. Митюковым, А.
В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым,
П. И. Седугиным. М. С. Студсникиной, B.C. Троицким. Л. В. Четвериковой,
В. И. Чехариной и др.
Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К. Бабаев, В. А. Баранчиков, Е. Н. Барышников, А. А.
5 Белкин, Л. М. Бойко, С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бятец, А. Н. Виноградов, Л. Д. Воеводин, И. В. Выдрин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И.
A. Дубов, Л. Н. Завадская, М. Г, Кириченко, О. А. Колобов, В. С.
Комаровский, А. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К. Короткова, А. А.
Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, Л. Т. Кривенко, В, А. Кряжков.
B. В. Лапаева, И. В. Левакин, Е. А. Макарова, А. В. Малько, Ю. И.
Мельников, В. В. Невинский. Л. А. Нудненко, Л. А. Окуньков, В. Н. Орлов,
C. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н.
Рахманина. И. Н. Сенякин, А. А. Сергунин, Н. В. Сильченко, И. М. Степанов,
Б. А. Страшун, В. М, Сырых, В. В. Толстошеев, А. И, Трусов, Н.К. Филиппов,
Г. Т. Чернобель, Р. В. Шагиева, Н. А. Шевелёва, С. Н. Шишкин, Н. В.
Щербакова, Ю. В. Янковской и др.
В разные годы защитили докторские и кандидатские диссертации по проблемам, прямо либо косвенно связанным с законотворческой деятельностью и с проблемами права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации, А. А. Алейник, В. Н. Баландин, Ю. Н. Бацев, Р. С. Болдырева, С. В. Бошно, И. И. Бушуев. Г. А. Василевич, А. И. Гудков, Б. П. Елисеев, В. А. Купин, Т. В. Кухарук, С. Н. Кухтик. А. Л. Кучеров, М. И. Левина, Е. Е. Никитина, А. Б. Пастушенко, И. А. Побережная, М. В. Прохоров, В. Ю. Рагозин, Е. М. Савельева, В. И. Савин, А. А. Старовойтов, Г. Н. Чеботарёв, Л. В. Четверикова, С. Г. Чубукова.
Среди этих диссертационных исследований выделим наиболее близкие по теме нашего исследования. Это - диссертационные исследования Колдаевой Н.П., Бошно СВ., Четвериковой Л.В. и Курманова М.М.'
Диссертационное исследование базируется на проведении критического анализа достаточно широкого круга научных трудов по теории
'Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт: автореф. дне, ... канд. юр. наук / Н.П. Колдаева; М. 1973; Бошно СВ. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания РФ: авторефер. дне. ... канд. юрид, наук / М. 1997; Четверикова Л.В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми): авторефер. дисс. ... канд. юрид. наук / Л.В. Четверикова; СПб. 1998; Курманов М.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность): авторефер. дис. ... канд. юрид. наук/М.М. Курманов; Казань. 2003
6 законотворческого процесса и с привлечением других работ по теории права и государства и конституционному праву Российской Федерации и других государств. В современной научной литературе достаточно часто исследуются различные стороны федерального законодательного процесса. Существуют исследования регионального законотворческого процесса в отдельных субъектах РФ. Но в настоящее время отсутствуют комплексные сравнительные исследования по конкретным стадиям и участникам законотворчества в субъектах Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают в связи с деятельностью субъектов права законодательной инициативы по подготовке законопроектов и их участием в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования охватывает историческое развитие права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации, теоретические взгляды на понятие права законодательной инициативы, правовые основы статуса и деятельности всех субъектов права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель исследования заключается в выявлении исторических закономерностей развития права законодательной инициативы в субъектах РФ; в формулировании теоретических положений о понятии права законодательной инициативы как правового института, правоотношения и субъективного права; в разработке научно-теоретических и нормативно-правовых предложений о совершенствовании правового статуса и порядка деятельности субъектов права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Задачами исследования являются:
- изучение исторических закономерностей и особенностей
7 становления и развития права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации;
изучение теоретических основ понятия и содержания права законодательной инициативы;
определение понятия и содержания права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
анализ правовых источников, регламентирующих статус и деятельность субъектов права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
- рассмотрение вопросов совершенствования субъектного состава
и механизма реализации права законодательной инициативы в
законодательных (представительных) органах государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания общественных явлений и процессов, а также связанные с ним частно-научные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и др. Комплексное использование указанных методов было направлено на максимально объективное и обстоятельное исследование рассматриваемой проблематики. Главными методами были формально-правовой и сравнительно-правовой анализ конституций, уставов и другого законодательства субъектов Российской Федерации. Они позволили выявить общее и особенное в составе и организации деятельности субъектов права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
8 Нормативно-правовую базу диссертационного исследования
составляют Конституция РФ и федеральное законодательство. Особое внимание уделяется анализу Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, а также законам, регламентам и другим нормативно-правовым актам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, в которых регулируются вопросы законодательной деятельности. В соответствии с задачами диссертационного исследования проанализировано конституционное законодательство РСФСР, СССР, союзных и автономных республик.
Научная новизна исследования связана с расширением
традиционного подхода к исследованию права законодательной инициативы как стадии законодательного процесса. Право законодательной инициативы рассматривается комплексно в качестве правового института, конституционного правоотношения, субъективного права и стадии законодательного процесса. В диссертации проведен сравнительный анализ правовых основ статуса и деятельности субъектов права законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации. На этой основе выявлены общие закономерности и особенности правового регулирования права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Анализ истории становления и развития права законодательной инициативы свидетельствует о постепенном расширении круга субъектов права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации в советский период. Особо надо выделить положения законодательства того периода, о представлении право законодательной инициативы общественным организациям и иным объединениям граждан. Несмотря на известную формальность этих прав того периода, законодательство субъектов РФ, в отличие от федерального, использует исторический опыт, который, при
9 надлежащем механизме реализации, ведет к расширению демократии и становлению институтов гражданского общества.
2. Подход к праву законодательной инициативы как правовому институту, правовому отношению и субъективному праву позволяет точнее определить границы и последовательность деятельности субъектов права законодательной инициативы. Он также позволяет полно и точно определить объект правоотношения, сформулировать взаимные права и обязанности участников правового отношения и определить механизм реализации субъективного права законодательной инициативы.
3. Право законодательной инициативы как правовой институт представляет собой совокупность правовых норм, которые закрепляют перечень субъектов права законодательной инициативы, регулируют деятельность этих субъектов по реализации права законодательной инициативы, связанной с подготовкой законопроекта, и определяют порядок внесения законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В рамках этого правового института, по мнению диссертанта, должны быть также урегулированы взаимоотношения субъектов права законодательной инициативы с кругом лиц, выдвигающих законодательные предложения.
4. В конституционном правоотношении, связанном с использованием
субъектами права законодательной инициативы, конституциями (уставами)
субъектов РФ, определены стороны этого отношения - субъекты права
законодательной инициативы и парламент, их права и обязанности,
образующие юридическое содержание этого отношения, а также объекты, в
качестве которых могут выступать как поведение указанных субъектов, так и
отдельные акты.
5. Право законодательной инициативы как субъективное право не
носит абсолютного характера и имеет ограничения. Первая группа
ограничений связана с видами законопроектов и других актов, которые могут
вносить только определенные субъекты права законодательной инициативы.
10 Например, депутат не может внести законопроект о бюджете. Вторая группа ограничений связана с требованием предварительного согласования законопроектов с другими субъектами права законодательной или органами государственной власти.
Гарантии права законодательной инициативы должны распространяться не только на депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, правительство и высшее должностное лицо субъекта РФ, но и на других субъектов права законодательной инициативы. Для этого, предлагается в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» закрепить обязательное рассмотрение внесенного законопроекта на сессии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с принятием одного из следующих решений: принятие закона; принятие решения о начале разработки нового законопроекта; направление предложенного законопроекта на доработку в соответствующие комитеты; обоснованное отклонение предложенного законопроекта.
На основе проведенного сравнительно-правового анализа законов субъектов РФ и регламентов высших представительных учреждений сделан вывод, что право законодательной инициативы вообще и парламентской инициативы, в частности, осуществляется не только в форме внесения законопроектов и поправок к законопроекту, но и в форме внесения законодательных предложений по разработке и принятию новых законов субъекта РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в конституцию (устав) и действующие законы субъекта РФ, законопроектов о признании законов субъекта утратившими силу, а также внесения проектов постановлений.
Право народной законодательной инициативы достаточно широко регулируется законодательством субъектов РФ, не смотря на отсутствие законодательной регламентации на федеральном уровне. В диссертационном исследовании делается вывод о необходимости разработки соответствующего федерального законодательства и предлагается модель правового регулирования вопросов, связанных с закреплением права народной законодательной инициативы на уровне Российской Федерации.
Как показывает сравнительно-правовой анализ конституционного и уставного законодательства, незначительный круг субъектов РФ (17 республик, три автономные области, один автономный округ и один край) предоставили своим правительствам (администрациям) право законодательной инициативы в высшем представительном учреждении республики, крае, области, автономного округа. В диссертации высказывается мнение, что полномочия правительства (администрации) субъекта РФ, направленные на реализацию предметов ведения субъекта РФ и по которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе выступать от имени субъекта РФ являются достаточным основанием для их обязательного участия в региональном законодательном процессе в качестве самостоятельного субъекта права законодательной инициативы.
Структура и содержание работы определяется целью, задачами и методами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь парафафов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
