Содержание к диссертации
Введение
1. Сущность государственной службы в органах исполнительной власти субъектов РФ 13
1.1. Правовые основы государственной службы 13
1.2. Особенности государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации 42
1.3. Принципы государственной службы 75
2. Правовое положение государственного служащего 128
2.1. Государственный служащий как лицо, осуществляющее государственную службу 128
2.2. Обязанности и права государственных служащих 149
2.3. Требования и ограничения, предъявляемые к государственным служащим 174
2.4. Ответственность государственных служащих 202
Заключение 219
Список использованных источников и литературы
- Правовые основы государственной службы
- Особенности государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Государственный служащий как лицо, осуществляющее государственную службу
- Обязанности и права государственных служащих
Введение к работе
Россия вступила в период кардинальных преобразований, затрагивающих все сферы, области жизни страны. Одним из направлений существенных изменений стало стремление общества ограничить влияние государства во многих отраслях. Опыт последних лет убедительно доказывает, что воздействие государства, его ответственность не могут быть уменьшены. Государственная служба по своей природе относится к тем явлениям объективной действительности, которые не могут существовать, нормально функционировать без организационно-правового воздействия со стороны государства. Более того, её значение чрезвычайно возросло именно в связи с переменами, происходящими в общественно-политической и социально-экономической сферах, поскольку резервом подъёма является высокоэффективный государственный аппарат, а "повышение эффективности управления зависит от обновлённой системы исполнительной власти, структуры её органов, чёткой дифференциации их правового статуса"1.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью создания научно обоснованной системы государственной службы, базирующейся на эффективно действующей системе правовых норм, обеспечивающих стабильность исполнительной деятельности, соблюдение законности и правопорядка.
Диссертационное исследование содержит анализ организационно-правовых вопросов статики и динамики государственной службы, её правового регулирования применительно к современному этапу развития российской государственности. Исследование осуществлено по материалам Западной Сибири - региона, представляющего собой неразрывную и составную часть Российской Федерации.
Западная Сибирь играет особую роль во всех сферах жизни нашей страны в силу целого ряда причин: значительности территории, своему геополити ческому положению, хозяйственному состоянию, богатству природными ресурсами, творческому и научному потенциалу. В регион входят такие субъекты Российской Федерации, как Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Организация и прохождение государственной службы различных субъектов, находящихся в Западной Сибири, имеют свою специфику, но в то же время, есть общее, характерное для Российской Федерации в целом. Эти проблемы требуют своего быстрейшего разрешения, а главное, практического воплощения.
Государственная служба направлена на обеспечение реального функционирования государственного механизма посредством обеспечения исполнения полномочий (реализации компетенции) государственных органов. От быстрейшего завершения преобразований в сфере государственной службы зависит успешная стабилизация и эффективизация деятельности государственной власти. Реформа государственной службы затягивается. Первоначальный этап этого процесса характеризовался динамичными изменениями на федеральном уровне путём регулирования отдельных вопросов Указами Президента РФ. Важным шагом, по существу, основой для дальнейшего развития стал Федеральный закон от 31.07.1995г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Субъекты РФ следовали в вопросах правового регулирования государственной службы и её прохождения за изменениями федерального уровня. В современный период преобразования не носят законченного характера, а их интенсивность значительно снизилась, при том, что не решены многие административно-правовые вопросы. Деятельность органов государственной власти федерального уровня по содействию реформированию государственной службы субъектов Федерации должна быть более активна. Данный процесс следует стимулировать, а главное, повысить его эффективность, совершенствовать в целом стиль государственного управления.
Поэтому исследование организационно-правовых вопросов, связанных с рациональным функционированием системы государственной службы , является актуальной научной проблемой, имеющей важное теоретическое и практическое значение для формирования и развития эффективных отношений по обеспечению реализации компетенции государственных органов, повышения авторитета исполнительной власти, что позволит более успешно решать общегосударственные и региональные задачи, укреплять российскую государственность.
Задача науки административного права состоит в разработке целого ряда теоретических понятий (государственная служба, государственный служащий, государственная должность, должностное лицо и т.д.), а также целей и задач преобразования системы государственной службы, построении её организационной структуры, системы органов, разрешающих вопросы государственной службы, в выделении, разъяснении и анализе практики реализации принципов государственной службы, в формировании правового статуса государственных служащих. Исследование названных направлений применительно к федеральному уровню и уровню субъектов РФ и определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Органы власти субъектов РФ, в частности, Западно-Сибирского региона, проводят работу по подготовке и принятию правовых актов в сфере государственной службы. Однако часто они просто дублируют федеральные акты, не отражая специфику субъекта Федерации. В результате в субъектах ещё остаются нерешёнными многие вопросы, не нашедшие своего разрешения на федеральном уровне. Кроме того, не всегда можно обнаружить реальные гарантии реализации правовых актов по вопросам государственной службы. Наконец, следует отметить, что встречаются отдельные противоречия актов субъектов РФ федеральным актам и между собой. Всё это свидетельствует о важности по ставленных вопросов регионального регулирования государственной службы, анализа регионального законодательства и практики его применения.
Цели и задачи исследования. Цель работы состоит в анализе сущности государственной службы и исследовании отдельных элементов правового положения государственного служащего вообще, а также применительно к условиям государственной службы в органах исполнительной власти Западной Сибири. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи: выявить степень урегулированности вопросов государственной службы на федеральном и региональном уровне, возникающие при этом сложности, положительные и спорные моменты применительно к исследуемому институту административного права; проследить сущность государственной службы и государственного служащего, выявить специфические черты данных правовых категорий, соотнести на базе этого теоретические и нормативные определения, показать особое значение для построения системы государственной службы таких правовых категорий как государственная должность и государственный орган, классифицировать виды государственной службы и государственных служащих; раскрыть принципы государственной службы; изучить важные элементы административно-правового положения государственного служащего ( обязанности, права, требования, ограничения, ответственность) и, что особенно важно, проанализировать практику их реализации. В диссертации поставлена задача дать предложения по совершенствованию правового регулирования государственной службы как на региональном уровне, так и в целом в Российской Федерации.
Теоретические и методологические основы диссертации. Правовые вопросы государственной службы активно разрабатывались на всём протяжении XX столетия, а попытки исследования были уже во второй половине XIX века. Острая потребность в совершенствовании правового регулирования государственной службы на современном этапе вызвала целый ряд монографических исследований, статей, глав в учебниках по административному праву.
Однако специальные комплексные исследования, посвященные вопросам государственной службы в органах исполнительной власти субъектов РФ, всё же отсутствуют. Хотя отдельные из них активно ведутся, в частности, на базе Российской академии государственной службы при Президенте РФ, следует подчеркнуть, что проблемы правового регулирования и практической реализации государственной службы в органах субъектов РФ на территории Западной Сибири до сих пор не изучались.
В ходе исследования автор широко использовал общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории государства и права, конституционному, административному, трудовому, другим отраслям права, философии, социологии, теории управления. Проанализировано законодательство Российской Федерации и её субъектов, относящихся к Западной Сибири, регулирующее вопросы государственной службы. Использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические данные и данные анкетирования, архивные данные органов государственной власти РФ и субъектов Западно-Сибирского региона. В частности, изучалась деятельность органов исполнительной власти Алтайского края, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов.
Содержательная сторона многих проблем, анализируемых в диссертации, рассматривалась с использованием работ целого ряда отечественных и зарубежных авторов. В частности, отдельные вопросы государственной службы затрагивались в трудах видных дореволюционных российских государствове-дов и административистов: В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинско-го, В.А. Евреинова, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.М. Катаева, Ф. Ко-кошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, СП. Покровского, Б.Н. Чичерина и других. Отдельные аспекты диссертационного исследования основываются на положениях, высказанных на современном этапе такими представителями правовой науки, как: А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, A.M. Барнашов, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Венгеров, В.Г. Вишняков, В.А. Власов, В.А. Воробьёв, В.Ф. Волович, Н.А. Волков, Г.А. Джавадов, И.И. Евтихиев, Н.П. Ерошкин, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунёв, В.М. Манохин, В.В. Невинский, В.М. Новосёлов, Д.М. Овсянко, И.Н. Пахомов, А.Е Пашерстник, Г.И. Петров, Ю.А. Петров, М.И. Пискотин, СП. Покровский, Ю.А. Розенбаум, Ю.Н. Старилов, С.С. Сту-деникин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.И. Фаянс, СМ. Хан, P.O. Халфи-на, Д.Д. Цабрия, А.К. Черненко, Л.Е. Шепелев, В.А. Юсупов, Г.С Яковлев, Ц.А. Ямпольская и др.. В том или ином плане проблемы организации и практического осуществления государственной службы были предметом научного анализа многих зарубежных авторов: Г. Брэбана, Ж. Веделя, В. Вильсона, Б. Гурнея, Р. Драго, Е. Старосьцяка и ряда других.
Диссертация выполнена на практическом материале Западной Сибири на 01.07.1999г.
Исследование осуществлялось на основе общенаучного диалектического метода познания и вытекающих из него частнонаучных методов: формальнологического, конкретно-социологического, сравнительно-правового, системно-структурного, исторического и других.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что работа представляет собой специальное правовое исследование государственной службы в субъектах РФ. Новизну исследования автор связывает с комплексным освещением основных вопросов построения системы государственной службы, соответствующей новым реалиям общественно-политической жизни страны, применительно к отдельно взятому региону, отражающему, тем не менее, все основные общие тенденции. В частности, рассмотрены проблемы правового регулирования государственной службы субъекта Российской Федерации, выявлены основные трудности и сложности, отмечены положительные моменты, требующие своего развития. Общеаналитическое исследование сопровождалось изучением нормативного закрепления отдельных, наиболее значимых, по мнению автора, вопросов. Среди них, в частности, понятие и сущность государственной службы как правовой категории, государственного служащего, государственной должности, государственного органа, их видов. При этом, особый упор сделан на изучение вопросов эффективности деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Пристальное внимание также уделено правовому статусу государственного служащего. Всё это проделано путём сравнительного анализа соответствующих норм, содержащихся в федеральных и региональных нормативных правовых актах. Автор предпринял, по существу, первый опыт изучения проблем госслужбы в субъектах РФ Западной Сибири. Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении особо важных в методологическом и теоретическом плане вопросов государственной службы Западной Сибири.
Материалы диссертации были использованы автором в научно-педагогической работе.
Основные положения, выносимые на защиту. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, нормативного материала, практики его реализации, организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах РФ, расположенных в Западной Сибири, позволяет автору представить на защиту ряд выводов, поставить вопросы, требующие своего повседневного разрешения, предложить определённые варианты решения последних в законодательном порядке. Причём, ряд из них имеют значение лишь для отдельных субъектов Федерации, улучшения организации и деятельности их органов исполнительной власти. На защиту выносятся следующие положения: реализация организационно-правовых, административно-процессуальных, социально-психологических основ функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предполагает обеспечение повышения профессионализма и компетентности государственных служащих, поддержание надлежащего организационного и социально-психологического климата в коллективах государственных органов, как определяющих доминантов при подборе и расстановке кадров;
определяющим направлением в деятельности руководителей и других должностных лиц органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, относящихся к Западной Сибири, является выявление, отбор, подготовка и расстановка кадрового состава, создание условий для профессионального развития государственных служащих и их продвижения по службе, стимулирование повышения качества труда, справедливая и принципиальная, базирующаяся на нормах права, оценка результатов их работы, привлечение к ответственности за допущенные правонарушения, упущения в работе, недопущение нарушений дисциплины и специально установленных правовых норм, норм нравственности и служебной этики. Не менее важным является чёткое правовое закрепление статуса должностных лиц, установление строгого соответствия их прав, обязанностей и ответственности;
планомерное совершенствование деятельности работников государственного аппарата на основе научной организации труда, широкого использования достижений науки управления, применения современной вычислительной техники, средств связи, коммуникации в целях получения своевременной и достоверной информации, её обработки, хранения и использования, как в работе центральных отраслевых и межотраслевых органов управления, так и региональных органов управления общей компетенции, особенно с учётом специфики севера Западной Сибири;
повышение эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти, укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления предполагают создание условий, исключающих бюрократизм, протекционизм, коррупцию и другие негативные явления. В этой связи важно разработать программу стимулирования повышения результативности деятельности должностных лиц и иных государственных служащих организации и осуществлению действенного контроля за уровнем профессионализма и компетентности государственных служащих, а также оценке их личных качеств;
научно обоснованное функционирование государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Федерации в значительной мере определяется системой законодательных и иных правовых актов. Полное и всестороннее правовое регулирование вопросов организации и прохождения государственной службы, чёткое установление правового статуса государственного служащего и его гарантированность - одно из необходимых условий повышения качества деятельности лиц, осуществляющих управленческие функции в органах исполнительной власти, поскольку эта деятельность должна основываться на строгом соблюдении законности, а также принципа обязательности решений, принятых в пределах компетенции, вышестоящими в порядке подчинённости органами и должностными лицами в отношении нижестоящих;
государственная служба является повседневной практической реализацией целей, задач и функций государства, его органов государственными служащйв111Ч ми при исполнении должностных полномочий, деятельностью, основанной на требованиях общего блага, строгого соответствия законодательным предписаниям, правовому статусу государственных служащих, закреплённому в установленном порядке, основанному на рекомендациях науки и передовом опыте государственного строительства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре теории и истории государства и права, административного права Юридического института Томского государственного университета. Основные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Томском государственном университете, Сибирской академии государственной службы, Алтайском государственном университете. Основные положения диссертации были опубликованы.
Результаты исследования были использованы при разработке спецкурса "Новое в административном законодательстве", курса лекций "Государственная служба субъектов Российской Федерации".
Правовые основы государственной службы
Говоря о правовых основах государственной службы, хотелось бы сразу обратить внимание на терминологию. Как отмечает Г.В. Атаманчук, часто встречается устойчивое словосочетание "правовое регулирование". Однако оно имеет более широкую смысловую нагрузку, чем та, которая должна использоваться. Своё мнение автор объясняет с точки зрения концепции дозаконного права и связанного с этим отграничения права от закона. В результате, о правовом регулировании можно говорить как о единстве социологической, нормативной и практической составляющих. Нормативное регулирование поэтому представляет только один из трёх, хотя и самый важный аспект правового регулирования в целом. Оно выражается в разработке и юридическом закреплении норм поведения людей и ведения определённых общественно значимых дел. С другой стороны, некорректным было бы употребление и такого термина, как просто "нормативное регулирование", поскольку из общей теории права следует, что регулирование может быть нормативным, но не правовым. Поэтому представляется, что говоря о правовой регламентации отношений, более всего уместно употреблять словосочетание "нормативно-правовое регулирование". Правовые основы не тождественны правовому регулированию: они всегда нормативны и не предполагают других аспектов, что позволяет использовать данный термин при характеристике совокупности законодательных и подзаконных актов по вопросам государственной службы.
В современных законодательных актах субъектов РФ по вопросам государственной службы с теми или иными отличиями указано, что законодательство субъекта (в Ханты-Мансийском автономном округе употреблён термин "законодательная основа") по данному вопросу состоит из Конституции РФ, Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", Основного Закона субъекта РФ, его закона о государственной службе и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и её субъекта, действующих по вопросам государственной службы на территории данного субъекта. Собственно говоря, это и есть правовая основа государственной службы соответствующего субъекта РФ.
Однако начать рассмотрение правовых основ государственной службы представляется необходимым с краткого исторического экскурса.
Выделение управленческой деятельности, образование специального аппарата лиц, её осуществляющих, представляет собой один из видов общественного разделения труда. В.М. Манохин обращает внимание на то, что разделение труда ещё на ранней ступени развития общества привело к формированию различных социальных групп, среди которых особое место заняла группа, получившая название служащих, а деятельность, которую она стала осуществлять, назвали службой.5 О.А. Жидков считает: "Разделение людей на две неравные по численности группы (управляющих и управляемых) приобретает огромное общественное значение, является последней ступенью в создании государства". Всё это характеризует особую значимость службы вообще и государственной службы в частности. При этом, она, основываясь на общественных потребностях и будучи разновидностью властной деятельности, объектив но не может обойтись без специального механизма своей реализации. И одним из наиболее важных элементов данного механизма безусловно являются нормы права.
Отдельные такие нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, можно обнаружить уже в Новгородской республике и в Киевской Руси. Однако о полноценном регулировании на тот период говорить не приходится. Определённые шаги были предприняты при Иване Грозном в процессе централизации государства, но при этом только с середины 17-го века формируется институт постоянных служебных должностей. Безусловным прорывом в сфере нормативно-правовой регламентации государственной службы в России стали реформы Петра I, когда были приняты акты, регулирующие все основные вопросы. И в дальнейшем, вплоть до Октябрьской революции 1917г., государственная служба, в особенности чинопроизводство, всегда были регламентиро-ваны самым подробным образом. В первые послереволюционные годы была осуществлена попытка отказа от самостоятельного регулирования вопросов государственной службы. Особое значение в этой связи имеет Декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от 11 ноября 1917г.9 В.М. Манохин отмечает, "что более или менее налаженная в течение веков государственная и негосударственная служба одним этим декретом была развалена, разрушена со свойственной нашей революции решимостью".10 Объяснялось это равенством прав всех трудящихся, быстрым отмиранием государства и т.д. Однако ни одно известное государство не способно обойтись без государственной службы, а стало быть и без её нормативно-правового регулирования. Поэтому нормативные правовые акты по вопросам государственной службы стали появляться достаточно скоро. Однако следует констатировать, что при всём своём многообразии они не создали единого нормативно-правового массива, поскольку были направлены на решение частных проблем. Пожалуй единственным документом общего характера явились Временные правила о службе в государственных предприятиях и учреждениях от 21 декабря 1922г. , которые были действующими весь, так называемый, "советский период". Это при том, что учёные не единожды предлагали с учётом множественности, устарелости нормативного правового материала, а также специфики труда государственных служащих принять общесоюзный единый акт о государственной службе.12
Особенности государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Несмотря на внушительную историю существования службы вообще и государственной службы в частности, "государственная служба принадлежит к числу тех явлений государственной жизни, понятие о которых нелегко поддаётся юридической конструкции и которые доказывают, что не все явления государственной жизни одинаково легко могут быть объяснены с юридической точки зрения"101. Зачем тогда мы снова и снова стремимся исследовать эту категорию? Всё дело в том, что как отмечал Н.М. Коркунов, "явления природы не зависят от того, как объясняют их люди, как представляют их себе. Совсем иное дело - явления общественности. Наши понятия ... сами являются самоопределяющими факторами развития общественной жизни"102.
Таковым является и нормативное определение государственной службы, данное ФЗ "Об основах государственной службы РФ": "Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов" И далее уточняется, что "К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В" . Определение носит концептуальный характер, а потому, как было отмечено при рассмотрении вопроса о правовых основах государственной службы, оно должно быть без каких бы то ни было значительных изменений закреплено в законах о государственной службе субъектов РФ. Так оно и произошло, концепция была сохранена, однако законодатель субъектов привнёс и своё видение госслужбы.
Начнём с анализа самой концепции. Во-первых, из определения видно, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий госорганов. Это достаточно традиционный взгляд на понятие госслужбы, который берёт своё начало ещё в работах дореволюционных авторов: "Осуществление воли носителя верховной власти, по его уполномочию, при помощи отдельных физических лиц, и может быть названо государственной службой"104. Это важно, поскольку само слово "служба" имеет несколько значений. Кроме указанного функционального значения оно может пониматься и в других смыслах: институционном - как определённый круг лиц и в юридическом - как правовое регулирование служебных отношений105. Причём во всех этих видах оно достаточно широко употребимо. Например, в институционном значении "служба" употребляется и в смысле ведомственного подразделения (дорожно-патрульная служба ГИБДД МВД, паспортно-визовая служба МВД и др.), и в смысле самостоятельного ведомства (Федеральная пограничная служба, Служба внешней разведки и т.д.106). На необходимость разделения публичной службы на деятельность и "предприятие, управляемое администрацией" указывал и видный французский администрати вист Ж. Ведель107. Что касается государственной службы в смысле правового регулирования служебных отношений, то следует отметить, что В.М. Манохин ещё в шестидесятых годах отмечал необходимость для наиболее полного изучения государственной службы как явления обратить внимание на организационно-правовую деятельность государства. Он пишет, что государственная служба это не только деятельность государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства, но и "одна из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций"108.
Далее следует определить, что же представляет собой эта деятельность, с чем связана, что позволяет отграничить её от других видов социальной, общественно полезной деятельности. Служба вообще (не только государственная) как вид деятельности состоит по мнению Д.Н. Бахраха в управлении, обслуживании управления, а также социально-культурном обслуживании людей109. Последний элемент выделял ещё В.Ф. Дерюжинский, когда говорил о "внутреннем управлении в собственном смысле", "на долю которого выпадает оказание населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и удовлетворению многосложных потребностей его материального и духовного существования"110. Кроме того, Д.Н. Бахрах сводит воедино специфические черты такого труда, выделяемые и другими учёными: 1. отсутствие создания материальных ценностей ( хотя при этом и обеспечиваются условия для материального производства); 2. особый предмет труда - информация, которая одновременно является и средством воздействия на управляемых (обслуживаемых); 3. воздействие на людей, их обслуживание; 4. как правило, это умственный труд; 5. возмездность такого труда; 6. занятие должности111. Не все из приведённых признаков абсолютно бесспорны. Больше всего споров велось и ведётся до сих пор по поводу отсутствия создания материальных ценностей и умственного характера данного труда. Ранее как отечественными, так и зарубежными авторами данный признак выделялся в качестве центрального для отделения труда служащих от труда рабочих . Однако уже тогда некоторые из них предпочитали говорить об опосредованном характере воздействия труда служащих на производство материальных благ, на его "незримость"113. При этом, некоторые учёные до сих пор активно используют данный признак114. В.М. Манохин считает это некорректным, поскольку, во-первых, в результате НТР происходит стирание между физическим и умственным трудом, и уже в ряде случаев трудно определить к какому виду относится та или иная деятельность, а во-вторых, служба обеспечивает не только производство, но распределение материальных ресурсов, охрану и поддержание безопасности, управление культурой и здравоохранением и т.д.. Поэтому предлагается в качестве определяющего признака службы использовать объект воздействия в процессе труда, каковым является человек, личность, его основные социально-биологические качества, причём, воздействие это непосредственное, а человек конкретный115.
Государственный служащий как лицо, осуществляющее государственную службу
Дать понятие и характеристику государственного служащего необходимо потому, что "Определение понятия служащего государственного аппарата имеет большое практическое значение для полного уяснения каждым служащим характера его труда, а равно для планирования труда служащих по отраслям, финансирования управления, регламентации и оплаты труда служащих" . Однако сделать это достаточно полно можно только после того, как уже были рассмотрены понятия государственной службы и должности, поскольку "понятие государственного служащего связано с понятием государственной службы, вытекает из него , а следовательно, характеристика государственного служащего производна от характеристики государственной службы399. И это понятно, ведь по логике вещей, государственный служащий - это лицо, находящееся на государственной службе. Поэтому многие положения, высказанные в отношении определения государственной службы имеют своё непосредственную проекцию на определение понятия государственного служащего.
Государственный аппарат - это в конечном счёте люди, определённым образом организованные400, он - ничто без людей, так как именно они приводят в движение государственную машину401. Такой подход базируется на закономерностях, подмеченных достаточно давно. Так, ещё В.М. Гессен указывал, что государственная власть есть воля государства, но непосредственно свою власть оно осуществлять не может. "Воля может зародиться и принять определённую форму только в человеке, власть государства поэтому может быть осуществляема только людьми, действующими от имени государства, являющимися его органами"402. Последнее замечание является весьма важным. На это особо делал акцент другой не менее известный автор. М.Д. Загряцков писал: "Воля государства проявляется в действиях отдельных живых лиц, но эти лица презю-мируются органами государства, и их действия считаются действиями государства лишь в той мере, в какой они действуют с соблюдением установленных форм, по которым воля государства и опознаётся".
Из сказанного следует ряд особенностей, которые можно признать специфическими признаками государственных служащих. Во-первых, госслужащий входит в государственную организацию и осуществляет возложенные на него полномочия по практическому осуществлению государственных задач по поручению государства и от его имени. Второй признак непосредственно вытекает из первого: государственный служащий занимает не произвольное место в государственной организации и осуществляет не любые, а строго определённые полномочия404. Определяется это в свою очередь занимаемой госслужащим должностью405. Третий признак - занятие должности посредством определённого организационно-правового способа. Это положение характерно для всех служащих, в том числе и негосударственных, однако особенностью порядка для государственных служащих является государственно-властный характер его установления. Наконец, для государственных служащих управление другими людьми стало профессией, что предполагает, как уже было выяснено, постоянную и платную основу данной деятельности.
Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" определяет государственного служащего как гражданина РФ, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счёт средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ407. Это определение, подобно многим другим положениям федерального закона, является основополагающим, а потому было воспринято субъектами РФ без каких-либо существенных изменений. Законодатель субъектов лишь уточнил некоторые моменты. Например, было конкретизировано, что вознаграждение выплачивается за счёт бюджета соответствующего субъекта РФ, а порядок исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы устанавливается помимо федерального закона также законом о государственной службе соответствующего субъекта РФ и иными его нормативно- правовыми актами408. Помимо этого, в Законе Алтайского края "О государственной службе Алтайского края" в самом определении отразили особую роль государственных должностей государственной службы и их Реестра, закрепив, что краевой государственный служащий - это гражданин РФ, прежде всего, занимающий государственную должность, причём не любую, а только такую, которая включена в Реестр государственных должностей государственной службы Алтайского края. Кроме того, в рассматриваемом определении удачно использован по отношению к должности термин " полномочия " вместо термина федерального закона "обязанности". Но самое существенное отличие от определений законов о государственной службе многих других субъектов РФ заключается в том, что как и в определении государственной службы края, здесь предусматривается возможность выплаты вознаграждения за службу не только за счёт средств краевого бюджета, но и из иных источников финансирования, предусмотренных законами края409. Несколько иначе, но также специфично к вопросу о финансировании подходит законодатель Тюменской области. Согласно определению государственного служащего, содержащегося в Законе Тюменской области "О государственной службе в Тюменской области" денежное вознаграждение областным государственным служащим может выплачиваться не только из областного бюджета, но и из бюджета РФ410. Но наиболее серьёзно отличается определение, данное в Законе Омской области "О государственной службе Омской области": "Государственным служащим Омской области является гражданин Российской Федерации, замещающий в порядке, установленном настоящим Законом, в государственном органе Омской области государственную должность, оплачиваемую за счёт средств областного бюджета"411. На первый взгляд существенных отличий нет, за исключением того, что не говорится об исполнении полномочий или обязанностей по должности. Вместо этого употреблена формулировка " замещающий ... должность". Данное отличие представляет собой проекцию двух противопоставляемых ранее в научной литературе пониманий государственного служащего. Так, согласно одной из точек зрения, государственный служащий -это лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации.
Обязанности и права государственных служащих
Необходимость отдельно остановиться на вопросе об обязанностях и правах государственных служащих обусловлена тем, что он является одним из ключевых вопросов государственной службы. Это объясняется теснейшей связью обязанностей и прав с понятием полномочий, правовым положением государственных служащих и компетенцией органа, в котором он осуществляет службу. Кроме того, как отмечает Б.И. Кожохин, "права и обязанности государственных служащих закреплены в том или ином объёме почти в каждой отрасли законодательства, что выражает более всего своеобразие государственной службы и обуславливает исключительную сложность её правового регулирования".
Права и обязанности традиционно рассматривались в научной литературе как составные элементы правового положения (статуса) личности. Однако в ходе дискуссии, имевшей место в 70-х годах, учёные предложили включать в понятие правового положения также гражданство, правоспособность, гарантии прав, ответственность за выполнение обязанностей и ряд других элементов472. В результате Н.В. Витрук счёл необходимым различать правовой статус, включающий в себя только права, обязанности и законные интересы, и правовое положение как более широкую категорию. При этом автор отмечает, что правовой статус составляет ядро правового положения473. Применительно к государственным служащим права и обязанности также образуют их правовой статус и основу правового положения в целом, куда можно отнести требования, ограничения, гарантии, льготы, ответственность.
Л.П. Алёхин предлагает выделять два элемента состава правового статуса государственного служащего: 1. общегражданские права и обязанности; 2. обязанности и права по занимаемой государственной должности474. Но при этом, обязанности и права (в большей степени права) по занимаемой должности также неоднородны. Ведь ещё А.Д. Градовский отмечал, что "В отношениях служащего должно различать два элемента: государственный, преобладающий, основной, и частный, добавочный", где государственный элемент проявляется в отправлении служащим своей должности посредством прав и обязанностей публичного характера, предоставленных исключительно для достижения государственной пользы, а частный элемент обнаруживается в правах, принадлежащих госслужащему лично, таких как: право на жалованье, право на вознаграждение за вред и убытки, понесенные служащим при исполнении служебных обязанностей, право на пенсию475. Поэтому в предлагаемый А.П. Алёхиным элементный состав правового статуса государственного служащего есть необходимость внести дополнение в виде разделения последнего элемента на две составляющие: государственно-служебную и частную.
В отношении общегражданских прав и обязанностей необходимо лишь отметить, что государственные служащие обладают всеми правами и несут обязанности наравне с остальными гражданами, за исключением тех ограничений, установленных нормами права, которые вытекают из требования нормального функционирования государственной службы и содержатся в самом ФЗ "Об основах государственной службы РФ" и законах субъектов РФ об их государственной службе476. Частная составляющая прав и обязанностей по должности наряду с гарантиями должна обеспечить привлекательность государственной службы для граждан, восполнить наличие ограничений. Этому служат права. Какие же обязанности можно отнести к данной группе? Представляется, что примером может служить обязанность государственного служащего в своей частной жизни не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство как государственного служащего, и тем самым подрывающих авторитет государственной власти.
Что касается государственно-служебной составляющей, то объём служебных обязанностей и прав того или иного служащего зависит от характера компетенции государственного органа, где работает госслужащий, и должности, которую он занимает477. Назначение должности как раз в возложении на работника комплекса обязанностей и прав, посредством исполнения которых реализуется часть работы органа в целом . Правда, с этим согласны не все авторы. В.И. Семчик, например, пишет: "Нельзя, как думается, согласиться с утверждением, что "должность заключает в себе часть компетенции государственного органа". Автор объясняет это тем, что орган не перекладывает своих функций на работников, а только обеспечивает через них их выполнение. Кроме того, он считает, что если согласиться, что должность заключает в себе часть компетенции органа, то сумма функций всех должностей должна дать функцию органа в целом, но это не так479. Против этого можно возразить. Используя структурно-системный подход, ясно, что осуществление компетенции органа обеспечивается не простым сложением полномочий должностей, а системой их взаимодействия480. Таким образом, обязанности и права государственного служащего по должности, относящиеся к государственно-служебной составляющей с необходимостью обладают чертами компетенции госоргана, основной из которых является государственно-властный характер.
Государственно-властный характер вызывает сложности с отграничением обязанностей и прав. Если в частно-правовой сфере можно говорить о праве в субъективном смысле как о принадлежащей субъекту мере возможного поведения, установленной для удовлетворения его определённых потребностей и обеспеченной государством, а об обязанности как о мере должного поведения, закреплённой для осуществления прав управомоченных лиц и устанавливающей общественно-полезные формы поведения субъектов правоотношений481, то с правами и обязанностями по должности дело обстоит несколько иначе. Дело в том, что их не так-то просто развести. Это даёт возможность учёным обосновывать различные точки зрения относительно соотношения прав и обязанностей служащих по должности. Основных позиций по этому вопросу две. Такие учёные, как С.С. Алексеев, отчасти К.Ф. Шеремет, придерживаются мнения, что права и обязанности, составляющие полномочия, являются самостоятельными элементами482. Другие исследователи, например, Н.А. Волков, Л.А. Григорьян, А.Ф. Ноздрачёв, А.П. Алёхин, Ю.А. Тихомиров отстаивали и продолжают отстаивать точку зрения, что каждое такое право одновременно есть и обязанность, а обязанность - право. А.П. Алёхин пишет: "служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить483 А Д.А. Ковачёв, хотя и при определении компетенции, вообще не указывает на обязанности. Он считает, что это юридически предоставленные права на решение определённого круга вопросов484 Ю.А. Тихомиров, подводя итог, отмечает, что лучше всего говорить о "правообязанности" или "полномочии", так как данные термины точнее выражают органическое единство возложенных на субъекта прав и обязанностей, поскольку полномочия представляют собой права, которые субъект публично-властных отношений обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах
Таким образом, обнаруживается существенное отличие частных прав и обязанностей и должностных. Как можно видеть, должностные права предоставлены для того же, для чего возложены и обязанности - для реализации государственно-служебных интересов, а вовсе не для удовлетворения потребностей.
