Введение к работе
Актуальность темы исследования. С момента принятия Конституции РФ 1993 г до 2000-х гг во взаимоотношениях между Федерацией и ее С"6ъ?ут?ми ппробпяпяпя тенлетптия vKnermemiH власти Федерального центра, концентрации за ним значимых правотворческих полномочий С 2005 г начинает преобладать противоположная тенденция — перераспределение полномочий, в том числе правотворческих, на уровень субъектов Российской Федерации Так, с 2005 г по 2007 г количество полномочий, закрепленных за субъектами Российской Федерации, увеличилось практически в 1,5 раза Одним из подтверждений этого процесса служит Федеральный закон от 29 12 2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» В связи с наделением органов власти субъектов Российской Федерации законотворческими полномочиями значительно изменился и характер самого правотворчества субъектов Российской Федерации, ставшего неотъемлемым элементом процессов правообразова-ния, происходящих в нашей стране Как часть целого, оно имеет общие с федеральным правотворчеством качества и отличительные особенности В связи с чем возникла необходимость проведения комплексного исследования правотворчества субъектов Российской Федерации
Правотворчество субъектов Российской Федерации характеризуется сложностью структуры, увеличением количества форм нормативных правовых актов, многосубъектностью, что характерно для федеративного государства Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, издавая нормативные акты, являются наиболее активными субъектами правотворчества Таким образом, исследование вопросов правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации является актуальным
Основной задачей правотворчества субъектов Федерации является закрепление наиболее важных общественных отношений путем создания, обновления и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации Все это в своей совокупности влияет на определение правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость выработки новых подходов к понятию правотворчества Особое значение приобретает проблема реализации полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов ввиду того, что она наименее разработана
Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Федерации, наряду с законопроектной работой и другими видами деятельно-
ста по созданию правовых норм, создают правовую основу для осуществления правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации
Построение правового и демократического государства в России предопределяет необходимость подготовки качественных нормативных правовых актов, отсутствие противоречий, коллизий норм права в правовой системе России, включая уровень субъектов Федерации Поскольку правотворческий процесс органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации развивается сложно, хаотично, то вызывает подчас противоречия с федеральным законодательством Поэтому актуальной задачей современной науки и практики является формирование общей концепции правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом современных задач и тенденций его развития
Такая постановка проблемы требует расширения направлений теоретических исследований вопросов, связанных с правотворчеством органов исполнительной власти субъектов Федерации, и в первую очередь принципов разработки и принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правотворческого процесса В этом и заключается актуальность, важность и научный интерес к подзаконному правотворчеству органов исполнительной власти субъектов Федерации
В связи в этим особое значение приобретает разработка теоретической концепции правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Научная разработка данной проблемы важна не только для совершенствования деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и для совершенствования законодательства в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выявление правовых основ, определяющих направление и последовательность совершенствования правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проблем правового регулирования правотворческой деятельности, а также выработка теоретических и прикладных положений, направленных на повышение эффективности и качественности правотворческого процесса субъектов Российской Федерации
Достижение указанной цели обусловливает постановку и решение следующих задач
- определение понятия правотворчества органов исполнительной власти как непрерывного процесса,
- классификация органов исполнительной власти как субъектов
правотворчества субъектов Российской Федерации,
- нахождение оснований и выработки организационно-
процедурных стандартов подзаконного правотворчества органов ис-
ттотшитрпьнпй власти субъектов Российской Федерации,
определение методов улучшения законопроектной работы органов исполнительной власти,
определение средств повышения эффективности правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
- классификация несоответствий подзаконных нормативных
правовых актов органов исполнительной власти субъектов Россий
ской Федерации по вертикали и по горизонтали
Объектом исследования являются нормы права, регулирующие принципы и порядок осуществления правотворческой деятельности, формы актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты, являющиеся результатом правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Предметом исследования являются правоотношения в сфере правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации организационные, процедурные и содержательные аспекты правотворчества исполнительных органов
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на то что отдельные аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации рассматривались в контексте принципов теории разделения властей, правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации практически не изучалось
Теоретическая разработка проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации в современной науке (несмотря на свою значимость и высокий практический интерес) носит преимущественно отраслевой характер В литературе в основном исследуются отдельные аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации Так, по рассматриваемой проблематике в последние годы было защищено несколько диссертаций С В Бекетовой (1993), К Н Дмитриевцевым (1994), А Б Пастушенко (1996), П М Курдюком (1997), А В Кочетко-вым (1999), С А Жинкиным (2000), С Б Сафиной (2000), Л В Шварц (2003), Я Ф Исмагиловой (2004), М Г Потаповым (2004), Е В Каменской (2005) В 2000 г С Л Сергевниным была защищена докторская диссертация «Теоретические основы регионального законодательства правовые и социально-политические аспекты» В указанных исследованиях рассмотрен в основном конституционно-правовой аспект права субъекта Российской Федерации на собственное правотворчество.
В частности, основательно прорабатывались вопросы законодательной деятельности, статуса субъектов законодательного процесса, состояния законодательства субъектов Российской Федерации и его соотношение с федеральным, что послужило важной научно-эмпирической базой настоящего исследования
Методологической основой исследования являются общенаучные методы анализа диалектико-материалистический, исторический, формально-логический Помимо общенаучных при проведении исследования применялись частнонаучные методы системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональньш, формально-юридический Особое значение имеет использование сравнительно-правового метода, позволяющего системно проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации, закрепляющее порядок осуществления правотворчества, что помогает выявить проблемы правового регулирования правотворческой деятельности исполнительных органов в субъектах Российской Федерации
Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами в области общей теории права и государства, теории конституционного права, теории источников права, правотворчества и правотворческого процесса С С Алексеева, В. Г. Афанасьева, И Л Бачило, А И Бобылева, Л Ф. Болтенкова, С В Бошно, Н А Власенко, О А Гав-рилова, В М Гессена, В М Горшенева, В. В Гошуляка, К Н Дмит-риевцева, Б В. Дрейшева, Г Елинека, С. А Жинкина, Т Д Зражев-ской, В В Иванова, Д. А Керимова, Б А. Кистяковского, Д А Кова-чева, Н М Коркунова, В М Костенникова, И В Котелевской, П. М. Курдюка, В. О Лучина, В М Манохина, М Н Марченко, А В Мицкевича, В С Нерсесянца, А С Шишкина, С В Полениной, И. С Самощенко, С Л Сергевнина, В Н Синюкова, Н С Соколовой, В М Сырых, Ю А Тихомирова, В. А Троцковской, Р О Халфиной, А Ф Черданцева, Г. Ф Шершеневича и др
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, судебная практика.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые с позиций конституционного права предпринята попытка комплексного анализа правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации, исходя из свойств и содержания, а не традиционно — по стадиям и субъектам В диссертации представлена авторская концепция комплексного конституционно-правового регулирования правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации Новизной отличается подход к определению право-
творчества как непрерывного процесса за изданием акта следует изучение правотворческого опыта и мониторинг материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства, а также контроль за его соотвстствирм тмрняюшемуся федеральному законодательству
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения
1 Установлено, что главной причиной существования и разви
тия подзаконного правотворчества является объективная потребность
в детализированной правовой регламентации и уточнении отноше
ний, возникающих в определенных сферах общества Подзаконное
правотворчество органов исполнительной власти субъектов Россий
ской Федерации представляет собой особый вид их правотворчества
и является объективно незаменимым и необходимым средством пра
вового регулирования отношений в субъекте Российской Федерации
Правотворчество органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации — это нормативно оформленная публичная деятельность государственных органов, направленная на достижение целей развития субъекта в интересах его населения и в рамках его компетенции, по выявлению потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и созданию новых правовых актов и модернизации, действующих и издаваемых в формах, установленных законодательством субъекта, по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации с последующим изучением правотворческого опыта и мониторингом материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства
Доказано, что тенденции развития подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации неразрывно связаны с изменением компетенции данных органов, а также совершенствованием правотворчества и его результатов — нормативных правовых актов Совершенствование правотворчества должно начинаться с упорядочения процесса принятия правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Установлено, что в процессе подзаконного правотворчества важно учитывать степень значимости общественных отношений, соблюдать форму правового акта, которым регулируются правоотношения, а также баланс между законодательным и подзаконным правовым регулированием Основными правилами должны являться следующие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации регулируют
основные и наиболее общие вопросы жизни страны и конкретного субъекта Российской Федерации, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны быть направлены на реализацию законодательных актов, т е призваны опосредовать вопросы, имеющие практическое значение и определяемые на основе нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой — федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ
4 Аргументировано положение о том, что в области подзакон
ного правотворчества субъектов Российской Федерации должны быть
установлены ограничения, которые будут способствовать предотвра
щению несоответствия нормативных правовых актов Конституции РФ
и действующему федеральному законодательству, а также преодоле
нию нестабильности в области правовой регламентации Такими огра
ничителями должны выступать закрепленные в нормативном порядке
следующие правила
непротиворечивость подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации между собой и непротиворечивость их другим нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу,
издание подзаконных актов только в случае их реальной необходимости и исключение чрезмерной регламентации;
издание подзаконных актов лишь в пределах своей компетенции,
обязательное проведение научной экспертизы проектов подзаконных актов
5 Обоснован вывод о том, что всю совокупность принципов
подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъ
ектов Российской Федерации можно классифицировать по их направ
ленности, выделив три основные группы универсальные, общие, спе
циальные
К универсальным принципам относятся следующие законность, демократизм, гуманизм
К общим принципам, относящимся к правотворчеству в целом, относятся следующие гласность, научность, профессионализм, оперативность, динамичность правотворчества, соблюдение правил правотворческой техники, планирование и прогнозирование, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов, материально-техническая обеспеченность, информационно-правовое обеспечение правотворческой деятельности
К специальным принципам подзаконного правотворчества следует отнести такие как комплексность, полнота правотворческих пол-
номочий по решению вопросов государственного значения, научная обоснованность, конкретность, объективность, эффективность, системность, плановость, а также принцип технического совершенства
Определено, что на качество правотворческой деятельности и эффе^типнпгть ее реализации влияют как положительные, так и негативные факторы К положительным можно отнести гибкость и меньшую формальность, оперативность, непосредственную взаимосвязь правотворчества и правоприменительной деятельности, наличие специальных знаний и опыта у разработчиков нормативного правового акта, доведение до адресатов требований законов через нормативные правовые акты органов исполнительной власти и организацию их исполнения К негативным — узость и односторонность подхода к правовому регулированию общественных отношений, амбициозность того или иного вводимого правила, юридическую неграмотность, а иногда и недобросовестность разработчиков, преобладание целесообразности над законностью, закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов различного уровня, коллизионность
Выявлены особенности правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, являющиеся необходимыми субъектами законотворческого процесса, к которым относятся исключительное право внесения законопроекта, исключительное право и обязанность по предоставлению заключений на законопроекты, касающиеся финансовой сферы, право на предоставление официальных отзывов на законопроекты
Определено, что к исключительному субъекту, обладающему правом законодательной инициативы по отдельным вопросам, относится высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации)
Доказано, что к исключительным полномочиям высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в законодательном процессе можно отнести разработку проекта бюджета субъекта Российской Федерации, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Аргументирован вывод о том, что право законода-
тельной инициативы по данным вопросам должно быть предоставлено высшему исполнительному коллегиальному органу субъекта Российской Федерации во исполнение принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и по аналогии с регулированием данного вопроса на федеральном уровне
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности применения предлагаемой методики по подготовке нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правотворческом процессе, решению задач организации и деятельности правотворческих исполнительных органов субъектов Российской Федерации, разработке программы практических действий по устранению недостатков действующего законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего правотворческий процесс
Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и административного права, теории государства и права и могут быть использованы в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам правотворчества субъектов Российской Федерации, в разработке концептуальных основ и правовой базы правотворчества субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право РФ», «Административное право, «Теория государства и права» и при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов по указанным дисциплинам
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации Основные теоретические положения и результаты исследования были представлены в докладах на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования Российского законодательства на современном этапе» (Москва, 4—5 ноября 2003 г), на Всероссийской научно-практической конференции «Государство и право в условиях глобализации» (Москва, РФ, 17—18 ноября 2004 г ), на Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию АЛТИ-АГТУ «Современная наука и образование в решении проблем экономики Европейского Севера» (октябрь 2004 г ), на Первых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 12 октября 2005 г )
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения
