Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержательная постановка научной задачи совершенствования взаимодействия органов публичной власти 22
1.1. Предмет и цель диссертационного исследования 22
1.2. Сущность и содержание научной задачи 37
Глава 2. Теоретические и методические основы взаимодействия органов публичной власти в системе управления на территории субъекта Российской Федерации 45
2.1. Взаимодействие органов публичной власти: понятие, принципы, виды 45
2.2. Сравнительный анализ конституционного регулирования взаимодействия органов публичной власти в России и зарубежных государствах 59
2.3. Методика исследования эффективности взаимодействия органов публичной власти на территории субъекта Российской Федерации 72
Глава 3. Особенности взаимодействия органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения пограничной безопасности и пути его совершенствования 84
3.1. Взаимодействие органов публичной власти субъектов Российской Федерации и Украины 84
3.2. Результаты анализа механизма взаимодействия Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ с помощью выбранной методики 109
3.3. Предложения и рекомендации по обеспечению взаимодействия органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации 125
Заключение 133
Список использованных источников 142
Приложение
- Предмет и цель диссертационного исследования
- Сущность и содержание научной задачи
- Взаимодействие органов публичной власти: понятие, принципы, виды
- Взаимодействие органов публичной власти субъектов Российской Федерации и Украины
Введение к работе
Актуальность решаемой научной задачи обусловлена необходимостью совершенствования механизма взаимодействия органов публичной власти на территории приграничных субъектов Российской Федерации.
В результате реформ (политических, экономических, социальных), начавшихся в России в 90-е гг. XX века, значительно увеличилось количество субъектов государственного управления. Произошел рост численности аппарата чиновников - с 716 тыс. в 1991 г. до 1 млн. 135 тыс. в 2000 г. и он продолжает увеличиваться с каждым годом. Президент РФ в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ1 отметил, что бюрократия обладает огромными полномочиями, которые не соответствуют качеству власти. Если в 1990 г. на территории РСФСР действовало 20 министерств и 17 государственных комитетов, то к 2000 г. их количество возросло до 23 федеральных министерств, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссий, 13 федеральных служб, 8 российских агентств, 2 федеральных надзоров, а также органов государственной власти в каждом из 89 субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Правительство Российской Федерации в процессе инвентаризации функций министерств и ведомств насчитало их более пяти тысяч. При этом государственный аппарат остается малоэффективным.
Министерством юстиции России в 2002 г. по анализу работы федеральных органов исполнительной власти выявлено отсутствие единого для всех министерств и ведомств подхода, способного обеспечить своевременность и эффективность реализации федеральных законов, что приводит к применению актов 30-40-летней давности*.
Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ показал, что при таком большом количестве участников управленческого 1 Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 7 мая 2003г. // РГ. 2003. 17 мая. процесса на территории субъекта Российской Федерации не всегда в их служебных функциональных статусах присутствует правовая обязанность координировать свои действия, соответственно не предусматривается ответственность за ненадлежащее выполнение совместных мероприятий. Это объясняется различием в механизме правового регулирования их статуса, при котором разработка федерального, регионального законодательства, нормативных актов органов исполнительной власти, местного самоуправления осуществляется вне координации единого правового поля. Дисбаланс в осуществлении власти приводит к неэффективному достижению задач, поставленных в различных сферах государственной и общественной жизни.
Функционирование органов публичной власти на территории субъектов Российской Федерации имеет особенности, обусловленные географическим положением, политическими, экономическими, социальными, национальными признаками. Диссертант выбрал для исследования аспект взаимодействия различных органов власти, расположенных на территории приграничных субъектов Федерации.
После распада Советского Союза административно-территориальные границы между бывшими союзными республиками обрели статус государственных. Многие субъекты Российской Федерации, в том числе Воронежская область, стали приграничными. Единое жизненное, политическое, экономическое и культурно-языковое пространство оказалось разорванным. Нерешенность вопросов взаимодействия не только государственного, но и межгосу- дарственного характера привела к тому, что права людей, проживающих на вновь образованных приграничных территориях, ущемлены после распада уклада их жизнедеятельности.
Возникла необходимость постановки и решения задачи поиска новых форм обеспечения пограничной безопасности на территории образовавшихся " См.: Шипицын А.Ю. О реализации федеральными органами исполнительной власти принятых федеральных законов // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 159. приграничных субъектов, что диктуется современными потребностями государства, общества, личности. Совершенствование механизма взаимодействия между различными органами публичной власти на территории приграничных субъектов Российской Федерации приведет к достижению баланса интересов государства, общества, личности, позволит развивать сотрудничество между сопредельными государствами, что послужит стабилизации обстановки на Государственной границе и в приграничных районах.
В юридической науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу особенностей взаимоотношений органов государственной власти Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления на территории приграничных районов. Анализ взаимодействия органов публичной власти субъекта Российской Федерации с территориальными федеральными органами государственной власти не был предметом специального диссертационного исследования. В существующих научных работах рассматривалось взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации на «горизонтальном» уровне: основы взаимодействия системы государственных органов (Н.С. Кухтик, Л.А. Тхабисимова) , взаимодействие законодательной и исполнительной власти (В.А. Лебедев, Д.Л. Сурков, И.И. Урвачева)4. Взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов исследовалось в рамках их компетенции (А.В. Безруков)5.
На практике не применяется научная методика исследования эффективности взаимодействия органов власти различного уровня при решении ими
См.: Кухтик С.Н. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах РФ.// Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М, 1998; Тхабисимова Л.А. Органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики: вопросы организации и деятельности .// Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2001. 4 См. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ.// Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2000; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в Конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование. // Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М. 1999; Урвачева И.И. Взаимодействие законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. // Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2000. 5 Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. // Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2001. смежных задач управления, общими целями которых всегда является обеспечение баланса интересов государства, общества, личности.
Существо выявленного противоречия заключается в несоответствии между правовым регулированием основ взаимодействия органов публичной власти и фактически сложившимися правоотношениями на территории приграничного субъекта Федерации.
Объектом диссертационного исследования является деятельность органов публичной власти, функционирующих на территории приграничного субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования является понятие, сущность, виды и эффективность взаимодействия органов публичной власти в субъекте Российской Федерации (федеральных территориальных, органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления), а также пути (способы) их совершенствования в сфере обеспечения пограничной безопасности.
Содержательная формулировка научной задачи. В условиях современного развития Российского государства в целях повышения эффективности деятельности органов публичной власти (федеральных, региональных, местных) в решении поставленных задач управления, обусловленных особенностями приграничной территории субъекта Российской Федерации, требуется логико-эвристическими методами выявить правовое регулирование механизма взаимодействия между ними, эффективность его реализации, выработать новые рекомендации, направленные на совершенствование действующе-го законодательства, в том числе категориального аппарата, с учетом оценки баланса интересов государства, общества и личности в рассматриваемой сфере деятельности.
Ограничения исследования: анализ конституционного среза взаимодействия федеральных, региональных и местных органов публичной власти на территории субъектов Российской Федерации, граничащих с Украиной, в сфере обеспечения пограничной безопасности в период с 1991 г. до первой половины 2003 г.
Целью диссертационного исследования является разработка решения актуальной научной задачи, находящего свое выражение в обосновании теоретических основ эффективного правового регулирования взаимодействия органов публичной власти в приграничных субъектах Российской Федерации, его классификации и в выработке новых практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма такого взаимодействия в сфере обеспечения пограничной безопасности.
Для решения научной задачи поставлены следующие частные задачи: 1. Разработать положения, раскрывающие сущность и содержание взаимодействия органов публичной власти субъекта РФ с территориальными органами государственной власти, включающие: а) понятийный (категориальный) аппарат - в части определения (уточне ния) базовых юридических конструкций, применяемых в теории и практике взаимодействия; б) классификацию видов взаимодействия; в) эмпирические данные об оценке эффективности реализации конститу ционного законодательства, регулирующего рассматриваемый блок отноше ний: реальные факты, обобщение событий и процессов (негативных явле ний), выявление противоречий их обуславливающих; г) научно-методический аппарат (методические и экспериментальные средства и приёмы описания, объяснения и прогнозирования явлений и процессов): система критериев эффективности функционирования органов публичной власти различных уровней на определенной территории; логико-эвристические методы определения основных направлений совершенствования конституционного законодательства, регулирующего рассматриваемый блок отношений и повышения эффективности его реализации.
2. Провести предметный сравнительно-правовой анализ содержания взаи модействия органов публичной власти в зарубежных государствах.
Проанализировать характер и особенности взаимодействия органов публичной власти различных уровней на территории приграничного субъекта Федерации в сфере защиты и охраны Государственной границы РФ.
Исследовать интересы государства, общества, личности в пограничном пространстве и разработать методику оценки степени конфликтности при их расхождении для того, чтобы оценить насколько обеспечивается пограничная безопасность, в том числе посредством взаимодействия органов публичной власти в данной сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования. При решении поставленной научной задачи и частных задач использовались следующие методы:
1) диалектический материализм - для исследования эффективности со трудничества органов публичной власти в условиях постоянного его разви тия, взаимодействия материального и идеального, обеспечивая тем самым материалистический подход к указанным явлениям;
2) исторический метод, позволяющий рассмотреть деятельность органов публичной власти не только в рамках определенной исторической эпохи, но и в границах данного субъекта Федерации, т.е. с учетом местных традиций, политичекой и правовой культуры, сложившихся в конкретный историче ский период в условиях их постоянного развития;
3) метод абстрагирования, что позволило раскрыть понятия ряда право вых явлений, выявить их наиболее характерные и существенные свойства;
4) анализ и синтез. При анализе предмет исследования мысленно расчле нялся на части (признаки, свойства, отношения). При синтезе, наоборот, со единялись различные элементы, стороны предмета в единое целое (систему), выявлялись все существенные связи элементов между собой; сравнительный и логико-семантический анализ позволил провести сравнительный и сопоставительный анализ Конституции Российской Федерации и 16 Конституций (Основных законов) зарубежных государств на предмет конституционного регулирования взаимоотношений органов публичной власти различных уровней; Уставов и иных нормативных правовых актов 5 субъектов Российской Федерации, граничащих с Украиной, на предмет урегулирования вопросов реализации пограничной политики на их территории; функциональный анализ - при исследовании реальной деятельности органов публичной власти или отдельных должностных лиц в ходе исполнения и применения ими правовых предписаний, что позволило делать выводы, насколько полно реализуются (и реализуются ли вообще) полномочия органов власти и должностных лиц; методы разрешения конфликтов применялись для урегулирования конфликтных ситуаций, возникающих при дисбалансе интересов государства, общества, личности; математические методы позволили просчитать степень конфликтности в отношениях государство - общество - личность; статистические методы - при обработке и обобщении результатов деятельности органов публичной власти на территории субъекта Федерации.
Дополнительной методической основой для выработки научных понятий (категорий) явились законы формальной логики и лингвистики.
Теоретическая база диссертационного исследования. Использовались достижения ученых, которыми разработаны фундаментальные категории общей теории государства и права в сфере организации органов публичной власти: работы С.С.Алексеева, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, В.Б. Исакова, В.М. Корельского, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, СВ. Полениной, В.А. Толстика, Р.О.Халфиной и др.
В основу рассмотрения вопросов сотрудничества между различными органами власти были положены научные исследования ученых - конституционалистов, посвященные организации и управлению в федеративном государстве: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.А.Бобровой, Н.А.Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, В.Т.Кабышева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, B.C. Основина, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, О.Г.Румянцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Л.М. Энтина.
При исследовании вопросов взаимодействия органов исполнительной власти, единства системы исполнительной власти использовались работы: А.Б.Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачилло, Н.И. Глазуновой, Н.А.Игнатюк, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздра-чева, А.В. Пикулькина, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н.Старилова, Н.Ю.Хаманевой.
Теоретическую базу диссертационного исследования также составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права (Ф. Ардан, Р.Давид, К.Жоффре - Спинози, Ю.Н. Тодыка, К. Хессе), философии (Дж.Локка, Ш.Монтескье, B.C. Степина), социологии (П. Бурдье, Р.Ж.Шварценберга), политологии (В.И. Даниленко, Г.Ю. Семигина), экономики (О.И. Ларичева, Р.А. Фатхутдинова), логики (Е.К. Войшвилло, М.Г.Дегтярева, В.И. Курбатова), конфликтологии (А.В. Дмитриева, Л.А. Ко-узера, В.А. Светлова), математики (Д.Мако, М. Месаровича, И.В. Пранги-швили).
Нормативную базу исследования составляют: на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации 1993г., федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федера- ции и акты ведомств, осуществляющих деятельность на территории приграничных субъектов Российской Федерации, корреспондирующие теме исследования6; на уровне субъектов Федерации: уставы субъектов Российской Федерации, граничащих с Украиной, и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; законодательные акты зарубежных стран: 16 Конституций федеративных государств, стран СНГ.
Эмпирической базой исследования являются: практика работы федеральных органов государственной власти (Западного регионального пограничного управления Федеральной службы безопасности РФ) за 2000 -2003 гг., органов государственной власти субъектов Федерации (Воронежской областной Думы, Администрации Воронежской области); материалы научно-практических конференций, семинаров по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между публичными органами власти, развития конституционализма и правовой системы; материалы юридической печати.
Полученные научные результаты и их научная новизна.
Впервые в отечественной юридической науке на уровне диссертационной работы проводится комплексное исследование теоретических и практических задач, возникающих в процессе взаимодействия органов публичной власти приграничного субъекта Федерации с территориальными федеральными ор-ганами государственной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности, с применением количественно-качественных методов оценки эффективности его реализации.
1. Конкретизирован предмет исследования, проанализирована проблемная ситуация в науке и практике взаимодействия органов публичной власти,
В диссертации дается анализ нормативных актов Российской Федерации по состоянию на 1 июня 2003 г. расположенных на территории приграничного субъекта Российской Федерации, в сфере обеспечения пограничной безопасности.
На основе выявленного противоречия между потребностью в эффективном взаимодействии органов публичной власти на территории субъекта Федерации и несовершенством действующего правового механизма обоснована и сформулирована (на качественном уровне) постановка новой научной задачи разработки теории и практики эффективности взаимодействия органов публичной власти различных уровней на территории приграничного субъекта Федерации, имеющей существенное значение для науки конституционного права, в целях оптимизации управления.
Разработаны основные положения, раскрывающие понятие, содержание и механизм взаимодействия органов публичной власти субъекта Федерации с федеральными территориальными органами государственной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности, включающие в себя:
3.1. Уточненный категориальный (понятийный) аппарат в виде юридиче ских конструкций: «взаимодействие органов публичной власти на террито рии субъекта Федерации», «органы публичной власти расположенные на территории субъекта Федерации», «алгоритм взаимодействия», «пограничная безопасность», «модальность отношений органов публичной власти».
3.2. Зафиксированные, логически обобщенные и систематизированные данные о взаимодействии органов публичной власти на территории пригра ничного субъекта Федерации: реальные (на примере Воронежской области) и научные факты, события и процессы, выявленные факторы (условия).
3.3. Научно-методический аппарат, основанный на использовании новой совокупности методов научного познания, описывающих объект, задачи и предмет исследования в динамике развития.
4. Выделена группа принципов, лежащих в основе взаимодействия орга нов публичной власти: непрерывность, согласованность, ответственность за результаты взаимодействия.
Различные виды взаимодействия классифицированы по следующим основаниям: а) направленности процессов взаимодействия; б) продолжительности процесса; в) участию в процессе третьих лиц; г) целям и содержанию поставленных задач. На основе классификации выделены основные виды взаимодействия органов публичной власти.
Предложен алгоритм взаимодействия органов публичной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности, существо которого заключается в определении последовательности их действий в зависимости от субъектного состава участников того или иного вида взаимодействия и оценке степени рассогласованности баланса их интересов. Обоснована необходимость включения элементов данного алгоритма в правовой статус должностных лиц, которые обязаны осуществлять взаимодействие для достижения социальных результатов.
С применением теории конфликтологии (фундаментальной структурной теоремы анализа и разрешения конфликтов) проанализированы интересы государства, общества, личности в пограничном пространстве; оценена степень конфликтности при существующем дисбалансе этих интересов, которая позволяет определить насколько эффективно взаимодействуют различные органы власти в сфере обеспечения пограничной безопасности на территории приграничного субъекта Федерации.
Для более достоверной оценки эффективности взаимодействия органов публичной власти различных уровней предложено применение вероятност- ного анализа, позволяющего определять качественную модальность существующих отношений между органами публичной власти (выделено 11 показателей градации модальности).
9. Обоснован ряд предложений, обеспечивающих повышение эффектив ности взаимодействия органов публичной власти в сфере обеспечения погра ничной безопасности:
9.1. На федеральном уровне: а) внести изменения в статью 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы зако нодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, взаимо действуют между собой с использованием системы сдержек и противове сов». б) принять Федеральный закон «Об общих принципах и порядке взаимо действия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в Российской Федерации», в котором закрепить: принципы, лежащие в основе сотрудничества между указанными органами; формы реа лизации совместных действий; процедуру такого взаимодействия; ответст венность за ненадлежащее сотрудничество при решении указанными органа ми смежных задач управления; в) принять Федеральный закон «О приграничном сотрудничестве в Рос сийской Федерации», который будет регулировать правоотношения в сфере приграничного сотрудничества между органами государственной власти, ме стного самоуправления России и сопредельных государств. г) дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации ме стного самоуправления в Российской Федерации» главой «Особенности ор ганизации местного самоуправления в приграничных территориях», в кото рой определить задачи и полномочия органов ^местного самоуправления, функционирующих на указанных территориях, закрепить их права и обязан ности по осуществлению приграничного сотрудничества; д) внести изменения в Основы пограничной политики Российской Феде рации путем конкретизации понятия «пограничная безопасность» как со стояния защищенности общественных отношений на территории России, при котором исключается угроза внешней опасности жизненно важным ин тересам личности, общества, государства в пограничном пространстве по- средством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений и гралсдан на основе законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
9.2. На уровне субъекта Российской Федерации: а) ч. 2 ст. 16 Устава (Основного закона) Воронежской области изложить в следующей редакции: «По территории Воронежской области проходит Го сударственная граница Российской Федерации с Украиной. Изменение гра ниц Воронежской области, являющихся внешними границами Российской Федерации, осуществляется в порядке, предусмотренном Конституцией Рос сийской Федерации и федеральными законами»; б) в «Доктрине развития Воронежской области» предусмотреть приори тетность развития районов Воронежской области - Кантемировского и Рос сошанского (за счет дополнительного финансирования) в целях обустройства появившихся служб (пограничной, таможенной, МЧС) на приграничной тер ритории. в) в «Доктрину развития Воронежской области» включить пункты сле дующего содержания: «Воронежская область является приграничным субъектом Федерации. Пограничная политика на территории Воронежской области формируется на основе Конституции РФ, законов и других нормативно-правовых актов Российской Федерации, общепринятых норм и принципов международного пра-ва и реализуется посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан»; «Органы публичной власти Воронежской области взаимодействуют с федеральными территориальными органами государственной власти в интересах повышения государственной и пограничной безопасности на всей территории Воронежской области. В этих целях при областной Администрации создается Координационный совет в составе представителей федеральных территориальных органов государственной власти, органов государственной власти Воронежской области, органов местного самоуправления по вопросам реализации пограничной политики с привлечением общественных организаций, выражающих интересы населения приграничных территорий».
9.3. На муниципальном уровне: предусмотреть в реестре муниципальных служащих должность, отвечающую за координацию работ по пограничным вопросам на соответствующей территории согласно ст. 37 Закона РФ «О Государственной границе РФ».
Новые практические результаты и их значимость:
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный прикладной характер и решает задачу, связанную со смежными отраслями законодательства (административного, муниципального) и науками (политологией, конфликтологией, экономикой).
Положения, выводы, рекомендации и фактологический материал, содержащийся в диссертации, способствуют более полному и глубокому пониманию механизма взаимодействия органов публичной власти субъекта Федерации с территориальными федеральными органами государственной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности (в частности совершенствования взаимодействия Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ с органами власти Воронежской области). Они могут быть использованы в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов, а также в практической деятельности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.
Полученные результаты имеют значение для совершенствования приграничного сотрудничества России и Украины, повышения уровня обеспечения пограничной безопасности на территории приграничных субъектов Федерации.
4. Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Региональное законодательство», «Защита прав и свобод человека и гражданина», «Компетенция органов государственной власти в Российской Федерации».
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
В результате применения комплексного подхода определена сущность взаимодействия органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации, как процесса, направленного на установление закономерных связей между ними на указанной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения.
Основы организации и деятельности органов публичной власти должны быть закреплены в статутных конституционных нормах, в которых необходимо определить принципы взаимодействия и функциональные обязанности должностных лиц.
Определена роль взаимодействия органов публичной власти в обеспечении пограничной безопасности как необходимого элемента в механизме управления на территории субъекта Федерации.
Проведенная классификация позволяет выявить особенности правового регулирования следующих видов взаимодействия органов публичной власти в зависимости от: 1) направленности процессов взаимодействия - внешнее и внутреннее; 2) продолжительности процесса - постоянное и временное; 3) участия третьих лиц - непосредственное и опосредованное; 4) целей и содержания поставленных задач - международное, межведомственное, региональное, местное взаимодействие.
5. Введение разработанного алгоритма взаимодействия органов публичной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности позволяет уточ- нить правовое регулирование каждого из этапов в зависимости от конкретного вида взаимодействия: а) обоснований необходимости взаимодействия различных органов пуб личной власти, формы организаций встречи их представителей; б) особенностей механизма подготовки нормативно-правовой базы для сотрудничества с оценкой баланса интересов государства, общества, лично сти; выявление показателя их конфликтности; в) нормативное установление координирующей роли определенного должностного лица или органа при взаимодействии; г) правовой механизм реализации принятого совместного решения на ос нове нормативных правовых актов; д) правовые формы контроля обратной связи при взаимодействии различ ных органов публичной власти.
Интересы государства, общества, личности на территории приграничного субъекта Российской Федерации нарушаются вследствие отсутствия взаимодействия органов публичной власти и населения, что порождает возникновение разнообразных конфликтных ситуаций. Оценка степени конфликтности позволяет прослеживать уровень обеспечения пограничной безопасности на соответствующей территории.
Для объективной оценки взаимодействия органов публичной власти обосновано применение метода вероятностного анализа, что помогает определить эффективность существующих отношений между различными субъ-ектами управления. Выявлено 11 видов модальности общественных отношений между федеральными территориальными органами государственной власти и органами публичной власти субъекта Федерации - взаимодействие, дифференциация, интеграция, координация, конфликт, содействие, нейтралитет, антагонизм, соперничество, самоуправление, независимость.
Взаимодействие органов публичной власти при реализации пограничной политики государства влияет на интересы населения в пограничном про- странстве, так как разобщенность действий и решений органов власти на территории субъекта Федерации без учета местных особенностей разрывает исторически сложившиеся культурные, экономические, родственные связи между Украиной и Россией.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в 9 научных работах, в том числе 6 печатных, общим объемом 3 п.л.; 3 работы, общим объемом 1,8 п.л., находятся в печати. Апробация осуществлялась в следующих формах:
Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве преподавателя кафедры конституционного и международного права юридического факультета Воронежского Государственного Университета при проведении семинарских занятий по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Участие в правовой экспертизе проекта «Доктрины развития Воронежской области», проводимой Государственным институтом регионального законодательства Воронежской области, путем разработки письменного заключения (п. 10, с. 31-43) по вопросам обеспечения пограничной безопасности на территории Воронежской области.
Доклады на научно-практических конференциях в г.г. Воронеже, Белгороде в 2000-2003 г.г.
Предмет и цель диссертационного исследования
Предметом исследования является понятие, сущность, виды и эффективность взаимодействия органов публичной власти в субъекте Российской Федерации, а также пути (способы) их совершенствования в сфере обеспечения пограничной безопасности. Основополагающая роль в вопросах организации и деятельности органов власти принадлежит конституционному законодательству. В Конституции не должны оставаться открытыми вопросы государственной организации и практики. Для этого учреждаются органы, наделенные в соответствии с их характерными особенностями определенной ограниченной компетенцией. Конституция упорядочивает различные функции, чтобы они должным образом дополняли друг друга, что обеспечивает надежное сотрудничество, ответственность и контроль, предотвращает злоупотребление компетенцией7. К числу органов публичной власти, функционирующих на территории субъекта Федерации, относятся следующие: федеральные территориальные органы государственной власти - это действующие на территории одного или нескольких субъектов органы административного управления, главной задачей которых является обеспечение реализации госуправленческих актов, контроля за законностью региональных органов в рамках компетенции, сближение руководства федерального уровня с деятельностью местных органов и ассоциаций в установленной форме; органы государственной власти субъекта Федерации - законодательные (представительные) и исполнительные; органы местного самоуправления. Эти органы объединяет то, что их деятельность направлена на один общий объект управления - территорию субъекта Федерации. В дореформенный период организация и деятельность государственного механизма основывалась на принципе демократического централизма9. Разделение государственной власти как основы государственного устройства было отклонено, поскольку марксистско-ленинская доктрина отрицала этот принцип: «Разделение властей есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля»10. Советская власть строилась на сочетании законодательных, исполнительных и контрольных функций11. Она была сконцентрирована в руках Верховного Совета, в каждой республике передана Верховному Совету республики. Совет Министров СССР и Советы Министров республик, как и вся исполнительная власть, ответственны перед Верховными Советами. Само же существование этих государственных органов свидетельствует не о «разделении властей», а о разделении труда между ними12. Что касается местного управления, то также было полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории. Официальный комментарий к ст. 145 Конституции СССР 1977 г. подчеркивал, что местные советы народных депутатов являются, во-первых, органами единой государственной власти на местах (а не противостоящими центру органами местного самоуправления), во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице. Местные представительные органы (так же, как и высшие органы «народного представительства») считались органами государственной власти, в то время как исполнительные комитеты местных советов, их отделы и управления именовались «местными органами государственного управления». В своей совокупности «местные органы государственной власти и управления» являлись составной частью всей системы органов социалистического государства и периодически отчитывались перед вышестоящими инстанциями. После распада СССР Россия стала на путь демократических реформ. Управление государством стало децентрализованным. Конституция 1993 г. в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации закрепила принцип разделения власти, в соответствии с которым государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, создаются и функционируют органы, представляющие каждую ветвь власти. В пределах своей компетенции эти органы самостоятельны и независимы, причем они не могут не взаимодействовать. Ни одна из ветвей государственной власти не может сделать многого без другой, и в случае несогласия между ними вся государственная власть «буксует», а то и парализуется14. Но такое разделение - это лишь средство построения эффективного механизма народовластия, гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Слаженное функционирование государства и отдельных ветвей власти невозможно без их взаимодействия. Отсутствие согласованной работы есть «...одно из больших зол, препятствующих хозяйственному строительству...Продовольствие - мелкая промышленность... и т.д., все эти области связаны тесно, и «ведомственное» разделение их, необходимое для управления государством, приносит вред, если не вести постоянной работы согласования, устранения трений, волокиты, ведомственной узости, казенщины». Наиболее сложно принцип разделения власти реализуется в федеративном государстве: Во-первых, чтобы федерализм был реальным, а власть децентрализованной, необходимо предоставить субъектам возможность осуществления государственной власти с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и её субъектами. Существует несколько уровней власти и требуется её разделение как по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная), так и по вертикали (федеральная, субъектов Федерации, местного самоуправления). Согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, это организационное разграничение, функционально же органы государственной власти и местного самоуправления связаны тесно. Местное самоуправление составляет специфическое подразделение единой публичной власти, а его органы действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития16. Кроме центральных и региональных органов власти, местного самоуправления формируются еще три иерархических уровня: федеральные округа, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, объединения субъектов местного самоуправления. Здесь необходимо законодательно обеспечить функционирование этих структур, более точно определить их правовой статус.
Сущность и содержание научной задачи
После распада Советского Союза административно-территориальные границы между бывшими союзными республиками обрели статус государственных. Многие субъекты Российской Федерации, в том числе Воронежская область, стали приграничными. Единое жизненное, политическое, экономическое и культурно-языковое пространство оказалось разорванным. Нерешенность вопросов взаимодействия не только государственного, но и межгосударственного характера привела к тому, что права людей, проживающих на вновь образованных приграничных территориях, ущемлены после распада уклада их жизнедеятельности. Постановка и решение задачи поиска новых форм обеспечения пограничной безопасности на территории образовавшихся приграничных субъектов Российской Федерации диктуется современными потребностями государства, общества, личности. Повышение эффективности взаимодействия между различными субъектами управления на данной территории приведет к достижению баланса интересов государства, общества, личности, позволит развивать сотрудничество между сопредельными государствами, что послужит стабилизации обстановки на Государственной границе и в приграничных районах. Немаловажную роль в этих вопросах должно играть конституционное законодательство. В последние годы в Российской Федерации вместо общегосударственной системы охраны границы отмечается лишь совокупность действий различных министерств и ведомств, по мере необходимости пытающихся координировать решение своих задач. В результате образовался разрыв между политическими, дипломатическими, экономическими, правовыми, войсковыми и другими средствами и способами защиты интересов государства на границе. Поэтому вместо единой общегосударственной концепции охраны грани- цы мы имеем ведомственные концепции, не объединенные в целостную систему. В этой связи взаимодействие всех государственных структур — одно из необходимых условий выхода из сложившейся ситуации. Анализ состояния конституционного законодательства, регулирующего основы организации и деятельности органов публичной власти, показывает, что имеются противоречия и пробелы, к числу которых относятся: 1. Отсутствие системного подхода в правовом регулировании основ организации и деятельности органов публичной власти на территории субъекта Федерации. Правовая база регулирования их деятельности не сформирована как целостный массив нормативных правовых актов исходя из единых концептуальных представлений о сущности и формах взаимодействия между ними. 2. Необеспеченность законодательного закрепления единой системы исполнительной власти: а) Конституция РФ не содержит перечня видов органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти устанавли вается Указом Президента РФ; б) не определены уровни механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. В результате на практике существует тенденция нежелания взаимодействовать на общей территории управления при решении смежных задач даже среди структурных подразделений одного органа исполнительной власти. Так, на вопрос о том, как видится взаимодействие регионального пограничного управления с управлением ФСБ на местах, представители руководства Пограничной службы ответили, что «региональное пограничное управление - самостоятельный орган, который подчиняется центру и больше никому. Коллегиально он будет входить в федеральный округ и курироваться заместителем руководителя федерального округа по линии спецслужб». Анализ нормативных актов за 1996 --2002 гг., регулирующих вопросы взаимодействия между органами исполнительной власти показывает, что правовой массив формировался следующим образом (См. Приложение 3 «Результаты анализа законодательства Российской Федерации на предмет регулирования вопросов взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти»): В указанных нормативных актах обозначено 35 форм взаимодействия между органами исполнительной власти. Но в большей мере это лишь декларативное закрепление, т.к. нет их реальной реализации. Социологическое исследование, проведенное в Нижнем Новгороде, целью которого являлось изучение общественного мнения о взаимоотношениях исполнительных органов государственной власти Федерации и ее субъектов в процессе реализации законов и иных нормативно-правовых актов, показало, что 80-85 % опрошенных указывают на наличие пробелов в федеральном законодательстве и нечеткость действующих правовых норм; х/г респондентов отмечают неучтенность интересов субъектов Федерации федеральными законами37. Разрешение этих противоречий будет способствовать развитию, систематизации конституционного законодательства, что положительно отразится на взаимодействии органов публичной власти различных уровней при решении ими смежных задач управления. Противоречия в науке по вопросу взаимоотношений на территории субъекта Федерации федеральных и региональных органов государственной власти, а также местного самоуправления обусловлены тем, что с закреплением Конституцией России 1993 г. принципа разделения власти требуется в соответствии с ним строить систему и организацию деятельности органов государства: 1. Нередко под взаимодействием понимается односторонняя связь вышестоящего органа власти с нижестоящим. Данные вопросы рассматриваются с точки зрения разделения полномочий между органами государства. Принцип разделения власти в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции . Или же указывается, что для взаимодействия характерно согласование действий сторон, подчиненных единому командованию (хотя бы временно). Прямая обязанность по организации взаимодействия в этом случае возлагается на старшего командира (начальника) и осуществляется им совместно со штабом, при участии командиров штатных и приданных частей, а также всех подчиненных начальников служб.
Взаимодействие органов публичной власти: понятие, принципы, виды
Период реформ, начавшихся в конце 80-х годов XX столетия, характеризуется изменениями конституционного строя, принципов организации и деятельности органов государства. Возрастает значение формирования основ организации публичной власти, соответствующих критериям демократического федеративного правового государства, что обуславливает необходимость исследования принципов построения и деятельности органов публичной власти и выявление роли механизма взаимодействия между различными органами. В одной работе невозможно исследовать все стороны такого многогранного явления как сотрудничество органов публичной власти при решении ими смежных задач управления. Поэтому в диссертации проводится анализ механизма взаимодействия на примере Пограничной службы (Западного регионального пограничного управления) Федеральной службы безопасности РФ с органами публичной власти, функционирующими на территории Воронежской области. Субъектами правоотношений рассматриваемого среза взаимодействия являются, в первую очередь: 1. Пограничная служба - государственная военная организация, составляющая основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. Пограничная служба состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по пограничной службе (Федеральная пограничная служба России), войск, органов и других организаций Пограничной службы44. Федеральная пограничная служба образует в регионах территориальные органы, одним из которых является Западное региональное управление. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»45 с 1 июля 2003 г. Федеральная пограничная служба упраздняется, а ее функции передаются Федеральной службе безопасности, в структуре которой должна быть создана Пограничная служба. Но, не смотря на это, суть исследуемых явлений остается прежней. В СССР Пограничные войска входили в состав КГБ. 4 декабря 1991 г. Законом СССР «О реорганизации органов государственной безопасности» из состава КГБ был выделен Комитет по охране государственной границы СССР. 28 октября 1992 г. данный Комитете упраздняется и на его базе Указом Президента № 620 образуются Пограничные войска Российской Федерации, которые включаются в состав Министерства безопасности. После реформирования Министерства безопасности 30 декабря 1993 г. неопубликованным указом № 2318 создана Федеральная пограничная служба — Главное командование Пограничных войск Российской Федерации (ФПС — Глав-комат) в качестве самостоятельного органа исполнительной власти. Указом Президента РФ № 2245 от 30 декабря 1994 г. ФПС - Главкомат переименовывается в Федеральную пограничную службу Российской Федерации (ФПС РФ). 2. Органы публичной власти, функционирующие на территории субъекта Федерации на примере Воронежской области. Необходимо выяснить, что же входит в понятие «публичная власть». Данный вопрос рассматривают представители разных наук. Политологи определяют публичность как понятие, характеризующее открытую, доступную пониманию и вниманию общественную политику и иные виды деятельности, доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений, гласность дискуссий. Публичность образует сферу коллективности, ассоциативное (публичное) пространство, в котором встречаются и взаимодействуют либо противостоят друг другу организованные, институциональные, формализованные и спонтанные общественные формирования (общественные движения, «народные фронты»). В нем сочетаются процессы организации и самоорганизации, управления и самоуправления. В публичном пространстве расположена периферия центральной государственной власти - «правящие силы», «политические элиты», аппараты государственных учреждений, партий, органы местного самоуправления, вся совокупность властей «среднего уровня» (мезовласти), связывающей микропроцессуальные отношения при- ватной сферы с высшими уровнями государственной власти . В науке конституционного права публичной властью признается власть народа, целью осуществления которой является общественное благо (иначе говоря - публичный интерес); она обращена ко всему обществу и каждому его члену; всем доступна (каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти). Публичная власть осуществляется в трех основных формах: Государственная власть, суть которой выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а если необходимо, - то и принуждением со стороны государства. Общественная власть как объединение отдельных групп граждан внутри политических партий, иных общественных организаций и движений, религиозных общин, семьи, трудовых коллективов, при проведении совместных акций (митинг, собрание, демонстрация и др.). Смешанная общественно-государственная форма в виде власти местного самоуправления. Местное самоуправление - форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т.е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территории. При решении вопросов местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем согласно Конституции (ч. 2 ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа.
Взаимодействие органов публичной власти субъектов Российской Федерации и Украины
После распада Советского Союза Россия и Украина, бывшие союзные республики, стали сопредельными государствами, между ними на месте административно-территориальной границы появилась государственная, которая до настоящего времени не оформлена в международно-правовом порядке. Единое жизненное, политическое, экономическое и культурно-языковое пространство было разорвано. Появление новых государственных границ, таможенных барьеров на территории тысячелетнего государства грубо ущемило исторические права людей на межличностное общение, совместное производство средств существования и обмен необходимыми товарами и продуктами, нарушило многовековые традиции уклада жизни и воспроизводства населения единой социальной общности и каждой нации, этноса в отдельности. положительная обратная связь, при которой система достигает положительного для себя результата. .---, . отрицательная обратная связь, при которой система достигает отрицательного для себя эффекта. В СССР вопросам безопасности государства в целом уделялось большое внимание (См. Приложение 6.1 «Правовая концепция регулирования вопросов обеспечения пограничной безопасности в СССР»). Конституция СССР 1977г. прямо указывала на то, что государство обеспечивает безопасность и обороноспособность страны (ст. 32), и возлагала на государственные органы, общественные организации, должностных лиц и граждан обязанности по обеспечению безопасности страны и укреплению ее обороноспособности. Вопросы определения государственной границы; охраны государственных границ и территории СССР; обеспечения государственной безопасности находились в исключительном ведении Союза. Уголовным кодексом предусматривалась ответственность за нарушение правил въезда или проживания в пограничной полосе или пограничной зоне; правил несения пограничной службы. Постановка и решение задачи познания безопасности социальных объектов диктуется современными потребностями государства в соответствии с эволюционными процессами развития общества. Одним из основных факторов стабильного развития государства является его безопасность. Реализация интересов страны и обеспечение ее безопасности в том числе и в пограничном пространстве состоит в противодействии возникающим угрозам. Россия к вопросам пограничной безопасности подходит следующим образом (См. Приложение 6.2 «Правовая концепция регулирования вопросов обеспечения пограничной безопасности в России»). В Конституции РФ (ст. 4) закрепляется, что государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории; к исключительному ведению Федерации (ст. 71 п. «н») относится определение статуса и защита государственной границы РФ, к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72 п. «б») - режим пограничных зон; обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам статуса и защиты государственной границы РФ (ст. 106 п. «д»). В Основах погранич-ной политики Российской Федерации сказано, что она направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализацию и защиту национальных интересов и безопасности России в ее пограничном пространстве. В 1997г. была принята Концепция национальной безопасности Российской Федерации"3 как система взглядов на обеспечение в государстве безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества, государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и др. сферах. Национальные интересы в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и др. условий для обеспечения надежной охраны государственной границы, в соблюдении установленных законодательством России порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Угрозы национальной безопасности и интересам Российской Федерации в пограничной сфере обусловлены: экономической, демографической и культурно-религиозной экспансией сопредельных государств на российскую территорию; активизацией деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Система обеспечения безопасности не справляяется с постоянным ростом источников опасностей, их качественным изменением, растущим разнообразием угроз и их комбинаций, а также с оценкой интегрального состояния безопасности и выработкой решений по их блокированию114. Хотя правовое регулирование в области обеспечения национальной безопасности осуществляется на основании 70 федеральных законов, более 200 указов Президента, 500 постановлений Правительства и множества подзаконных актов, тем не менее это законодателство "обходит своим вниманием проблемы, связанные с федеративным устройством государства. Региональные и местные аспекты обеспечения безопасности не нашли отражения в основных правовых актах и нормативных документах"115. Отсюда низкая эффективность взаимодействия органов публичной власти в сфере обеспечения безопасности. Для того, чтобы реализовывались национальные интрересы в пограничной сфере необходимо, прежде всего, разобраться в понятии "пограничная безопасность".
