Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика «правового пространства» Российской Федерации 13
1.1 Понятие «правовое пространство» Российской Федерации 13
1.2 Историческая преемственность в формировании единого правового пространства Российской Федерации 37
1.3 Элементы механизма обеспечения единого правового пространства Российской Федерации 70
Глава 2. Правовые основы, формы и методы деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в процессе обеспечения единого правового пространства России 106
2.1 Место и роль Президента Российской Федерации в процессе обеспечения единого правого пространства России 106
2.2 Деятельность Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по обеспечению единого правового пространства России 145
2.3 Роль органов внутренних дел в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации и основные направления повышения эффективности этой деятельности 191
Заключение 215
Список использованной литературы 221
- Понятие «правовое пространство» Российской Федерации
- Историческая преемственность в формировании единого правового пространства Российской Федерации
- Место и роль Президента Российской Федерации в процессе обеспечения единого правого пространства России
- Деятельность Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по обеспечению единого правового пространства России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью восполнения существующего в науке и на практике пробела в комплексном изучении правового пространства Российской Федерации, процессов его формирования и обеспечения. В настоящее время изучение вопроса федеративного устройства Российской Федерации, постоянно привлекавшее внимание многих исследователей, в последнее время приобрело особую значимость и остроту. Однако работ, посвященных этому вопросу, все еще мало, юридических исследований и того меньше.
Изучение вызвано прежде всего тем, что за последнее десятилетие в России произошли существенные и масштабные перемены во всех сферах общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе национального законодательства. Принцип федерализма реально распространился на всю Российскую Федерацию, у ее субъектов появилась возможность формирования собственного правового пространства, которое вместе с тем не всегда отвечало требованиям, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. В современных условиях на федеральные органы государственной власти возлагается большой объем задач по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации, в связи с чем особую роль играют федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, так как они, с одной стороны непосредственно реализуют законы Российской Федерации и подзаконные нормативные акты в повседневной жизни государства, с другой стороны, сами являются субъектами правотворческой деятельности. Именно это обстоятельство послужило мотивом для рассмотрения деятельности федеральных органов исполнительной власти в данном диссертационном исследовании.
До настоящего времени остается открытым вопрос, может ли на территории Российской Федерации, в силу ее особенностей, сформироваться и обеспечиваться единое правовое пространство?
Изучение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, выявление основных тенденций и закономерностей его развития позволили спрогнозировать основные направления развития законодательства в сфере обеспечения единого правового пространства и оптимизировать механизм регулирования отношений между субъектами правотворческой деятельности.
Исследование темы в таком ракурсе открывает новые аспекты и грани, в связи с чем можно выделить ряд обстоятельств, характеризующих актуальность избранной темы исследования.
Во-первых, формирование правового пространства Российской Федерации началось с принятия новой Конституции Российской Федерации 1993 года. Это вызвало необходимость в формировании нового типа правоотношений, повышения уровня правового сознания и правовой культуры субъектов правовых отношений. Укрепление конституционной законности и верховенство федерального законодательства становятся приоритетными принципами в период становления правового пространства Российской Федерации.
Во-вторых, эффективность процесса обеспечения единого правового пространства Российской Федерации определяется созданием функционального механизма взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Это обусловлено необходимостью преодоления сложившегося разрыва между теоретическим и практическим видением настоящей проблематики.
В-третьих, формирование, развитие и обеспечение единого правового пространства Российской Федерации объективно направлено на установление согласованности нормативных правовых актов, действующих
на территории Российской Федерации, а также укрепление правопорядка, законности и стабильности российского общества. Недооценка влияния современных изменений, происходящих в Российском государстве, ведет, по сути, к игнорированию принципа федерализма на всей территории Российской Федерации.
Проведенное диссертационное исследование процесса формирования и обеспечения единого правового пространства Российской Федерации в современных условиях может внести существенный вклад в оценку традиционных правовых ценностей в настоящей правовой действительности. Следовательно, решаемая научная задача имеет теоретическое и прикладное значение, что предопределяет особую актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Проблема обеспечения правового пространства является новой для конституционно-правовой науки.
Теоретическую базу исследования составили труды ученых в области философии, права, истории, политологии. Это работы С.С. Алексеева, B.C. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, Н.Л. Гранат, В.П. Казимирчука, В.Н. Карташева, Д.А. Керимова, В.Я. Кикоть, Д.А. Ковачева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, А.С. Прудникова, Т.Н. Радько, Л.Ф. Скрипилева, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В. А. Четвернина, Л.М. Энтина. Авторы всесторонне рассматривали такие правовые явления, как система права, система законодательства и правовая система, механизм реализации права и правоприменение, гарантии реализации законодательства.
В основу исследования проблемы обеспечения единого правового пространства Российской Федерации органами исполнительной власти на отраслевом уровне положены научные исследования по конституционному праву таких ученых, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.Б. Агапов, М.В.
6 Баглай, А.А. Безуглов, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, А.П. Герасимов, В.Д. Горобец, Е.Ю. Егорова, Д.Л. Златопольский, А.Е. Козлов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, Н.А. Михалева, В.А. Михайлов, Ж.И. Овсепян, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, и многих других отечественных, а также зарубежных ученых.
Вместе с тем имеющиеся работы по различным аспектам правового пространства Российской Федерации, а также зарубежный опыт не дают целостной картины процесса формирования и обеспечения единого правового пространства России. Данная проблема не рассматривалась с позиции анализа деятельности органов исполнительной власти, с учетом последних изменений законодательства и научных исследований в этой области. Возникла необходимость в разработке рационального механизма осуществления полномочий Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации. Все эти вопросы составили основу проблематики настоящего исследования.
Актуальность проблемы, теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность в научной литературе предопределили выбор объекта, предмета, цели и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации.
Предмет исследования - формы и методы деятельности органов исполнительной власти в процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации.
Целью исследования является конституционно-правовой анализ организационно-правовых основ и процесса обеспечения правового пространства Российской Федерации, осуществляемого органами исполнительной власти Российской Федерации.
Цели исследования достигаются в результате решения следующих задач:
- рассмотреть понятие единого правового пространства Российской
Федерации, осуществить правовой анализ его составляющих, определить его
пространственные и временные характеристики;
детально изучить основополагающие элементы механизма обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, выявить противоречия, проявляющиеся в процессе его формирования и обеспечения;
- проанализировать основные направления деятельности органов
исполнительной власти по обеспечению единого правового пространства
Российской Федерации;
осуществить сравнительно-правовой анализ законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов и норм законодательства зарубежных федеративных государств в рассматриваемой сфере;
исследовать формы реализации прав и защиты интересов субъектов Федерации и внести конкретные предложения по их совершенствованию;
выявить недостатки и противоречия конституционно-правовых норм, регулирующих федеративные отношения в сфере обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, и разработать пути их совершенствования.
Гипотеза исследования. Разграничение полномочий и конкретизация ответственности исполнительных органов власти на всех уровнях Российской Федерации, а также регламентация механизма взаимодействия между органами государственной власти позволят создать оптимальные
формы и методы деятельности по формированию и обеспечению единого правового пространства России.
Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертации стали современные научные концепции федерализма, демократические принципы устройства органов государственной власти. Системный подход интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, включая конституционное право: в нашем понимании Российская Федерация представляет собой целостный организм, сложно организованную систему, в которой единое правовое пространство Российской Федерации является системообразующим элементом в становлении федеративных отношений в России. При написании работы также был использован общенаучный диалектический метод познания, а также исторический, социологический, сравнительно-правовой, логический и другие научные методы.
Научная новизна исследования выражается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа деятельности органов исполнительной власти по обеспечению единого правового пространства России на федеральном и региональном уровнях. Проанализирована компетенция исполнительных органов власти и определены основные пути совершенствования федеративных отношений, распределения компетенции между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации деятельности и взаимодействия органов государственной власти при обеспечении единого правового пространства России.
В диссертационном исследовании содержатся теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере регулирования деятельности по
обеспечению единого правового пространства России органов исполнительной власти Российской Федерации. Положения, выносимые на защиту:
Термин «правовое пространство» является категорией науки конституционного права. Вместе с тем до настоящего времени в конституционно-правовом аспекте она до конца не исследована. Анализ действующего законодательства и юридической литературы позволяет сформулировать понятие правового пространства как всю совокупность правовых предписаний правовой системы Российской Федерации, действующих на ее территории. Единое правовое пространство России определяется как категория, характеризующая единство правовых предписаний правовой системы Российской Федерации, их взаимную согласованность и непротиворечивость.
Процесс формирования современного правового пространства Российской Федерации может быть условно разделен на следующие этапы: советский; переходный; современный, характеризующийся созданием единого правового пространства Российской Федерации. Правовое пространство Советского Союза, которое подверглось существенным изменениям в переходный период, в значительной мере определило содержание и существенные признаки правового пространства России. Несмотря на то что, советские нормативные правовые акты вступили в противоречие с вновь созданной и создаваемой нормативной правовой базой, они явились стабилизирующим фактором в формировании российского правового пространства, заполнив имеющийся правовой вакуум.
Структура механизма обеспечения единого правового пространства Российской Федерации включает в себя следующие элементы: единство и целостность конституционно - правовой системы, единство территории, единство экономического пространства, единство системы органов государственной власти на всей территории Федерации, верховенство прав
и свобод человека и гражданина. Правовое пространство Российской Федерации неразрывно связано с федеративной формой государственного устройства Российской Федерации. Гарантии и реализация указанных элементов позволяет обеспечить на территории Российской Федерации единое правовое пространство.
4. Важной характеристикой современного состояния правового
пространства Российской Федерации является его неоднородность. Она
проявляется прежде всего в том, что в правовом пространстве выделяются
группы нормативных правовых актов, для применения которых в настоящее
время не созданы надлежащие организационно-правовые и финансовые
механизмы их реализации.
В целях создания надлежащих механизмов обеспечения единого правового пространства необходимо совершенствование законодательства о правовом статусе Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти: требуется разграничить законотворческие, контрольно-организационные функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения единого правового пространства. Это позволит детализировать полномочия и конкретизировать ответственность данных органов, преодолеть существующие пробелы и противоречия в федеральном законодательстве.
Совершенствование деятельности органов исполнительной власти в процессе обеспечения единого правового пространства России. В частности, требуется четко разграничить и конкретизировать полномочия и ответственность органов исполнительной власти, осуществляющих функцию обеспечения единого правового пространства в качестве основной, и органов, для которых эта функция является обеспечивающей. Это позволит исключить дублирование функций и конкретизирует персональную ответственность должностных лиц и органов в данной сфере.
7. Анализ действующих нормативных правовых актов МВД России показывает, что имеет место несогласованность актов, принимаемых на различных уровнях управления, а также актов субъектов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности. В этой связи необходимо осуществить комплекс мер по мониторингу актов субъектов Российской Федерации и актов, принимаемых на уровне МВД, УВД, с тем чтобы сформировать целостную непротиворечивую систему ведомственных нормативных правовых актов МВД России.
Теоретическая и практическая значимость исследования, состоит в том, что содержащиеся в диссертации теоретические выводы и положения базируются на анализе основных проблем, исследуемых в работе, восполняют пробел в конституционно-правовых основах формирования федеральных отношений и могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблем обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации.
Практическая значимость определяется прежде всего
сформулированными выводами и рекомендациями по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов и механизма деятельности органов исполнительной власти в процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации.
Также практическая значимость исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право», «Государственное управление», «Теория государства и права», «Муниципальное право», «Правоохранительные органы».
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта, законодательства и правоприменительной практики, на материалах и документах
государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, правозащитных организаций, правоохранительных органов, милиции, а также международно-правовых актов, статистических данных, социологических исследованиях, опубликованных материалах по вопросам обеспечения правового пространства Российской Федерации органами исполнительной власти. Опрос руководителей и служащих государственных органов, ученых, имеющих большой опыт работы в этой области, сыграл важное значение при выработке решений по проблемам совершенствования деятельности органов исполнительной власти РФ в сфере обеспечения единого правового пространства России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения были апробированы в ходе участия автора в научных и научно-практических конференциях: четвертая научно-практическая конференция «Экстремальные ситуации, конфликты, согласия» в Академии управления МВД России (27 ноября 2002 г.);
Международная научно-практическая конференция: Российский конституционализм и современные тенденции развития правовой системы (проблемы формирования конституционного государства и режима конституционализма в России: теория, история, практика). - Белгород, 2003;
Международный конкурс стран СНГ на лучшую работу по правам человека (23 января 2003 г.).
Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Объем текста составляет -245 страниц.
Понятие «правовое пространство» Российской Федерации
Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства Российской Федерации является решение проблемы обеспечения единого правового пространства России. Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за пределы юридических рамок и приобрела политическую окраску. Происходит нарушение таких базовых конституционных устоев российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно - правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения.
Разрешение задачи построения юридически обоснованной концепции формирования и развития правового пространства России призвано содействовать эффективному, устойчивому развитию российского государства, утверждению его стабильности. В то же время предстоит определить и логически обосновать место рассматриваемой категории в системе конституционного права, ее взаимосвязь с теорией федерализма и главное - ее соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.
Пространственные подходы, роль пространственных составляющих в философии, политологии, обществоведении исследуются в работах Д.В. Доленко, В.В. Ильина, А.С. Панарина, А.Ф. Филиппова; в исследованиях по вопросам федерализма и регионологии - В.Л. Кагановского, А. И. Сухарева, И.А. Умновой, Б.Н. Топорнина, И.А. Побережной; в области конфликтологии и социологии - А.Г. Здравомыслова, В.Н. Ковалева, Э.И. Скакунова и многих других ученых.
Достаточно частое употребление понятия «правовое пространство» не было подвергнуто в отечественном правоведении подробному конституционно-правовому анализу. Исследование правового пространства, его составных частей и элементов, основных признаков, принципов формирования и закономерностей развития позволяет раскрыть основные его черты и разработать необходимые механизмы обеспечения единого правового пространства России.
Вот уже на протяжении нескольких последних десятков лет наша страна пытается перестроиться на новый лад развития - построение демократического правового государства, в котором общество можно было бы назвать гражданским. Этот процесс направлен не только на закрепление и создание правовых норм, правовых установок, идей гражданственности, выработку определенного типа поведения, понимание личностью своей роли в государственно-правовой системе, но и призван воздействовать на повышение уровня правового сознания, ликвидации неправовых установок у населения России. Человек, будучи существом общественным, социальным, зависит от общества. Его формирование обусловлено общественной средой. По сути, сам человек является непосредственно источником появления права, который, совершенствуясь, активно влияет на его формирование и развитие.
В основании категория «пространство» лежат социальные отношения и непосредственно коллективная деятельность. Действительно, еще К. Марксом высказывалась мысль о том, что категории мышления воспроизводят практику социальных отношений. Для того чтобы регулировать социальную деятельность общества, необходимы общие для всех формы ориентации в мире, в качестве которых и выступают категории.
Не случайно представления о пространстве на ранних этапах развития общества имели социализированный характер. И если исходить только из этого факта, создается впечатление, что сначала в мифологии, затем в религии и философии, а уже потом и в праве, в современных концепциях, категория «пространство» возникает для того, чтобы быть ареной деятельности человека. Пространство формируется, изменяется, развивается благодаря деятельности людей.
Именно Гиппократ отметил воздействие природных и географических факторов на образ жизни, нравы жителей различных территорий. Его трактат «О воздухах, водах и местностях» не только содержит интересный фактический материал о жизни общества того времени, но и во многом воздействовал на родоначальников концепции.
Эд. Холл выделяет четыре зоны действия в зависимости от межперсональной дистанции: «интимная», «личная», «общественная» и «гражданская». По его мнению, размеры этих зон зависят не только от физического пространства, но и от индивидуальных особенностей и культурных традиций.
Человеку изначально присуще стремление обладать пространством, территорией. С течением времени слово «территория» уступило место слову «пространство». Фактическое изменение границ, вопрос о пространстве -имеет актуальность как теоретического, так и практического характера.
На начальных этапах развития человеческого общества контроль над пространством понимался как элементарная борьба за территориальное верховенство. Сегодня идея управления пространством выходит за пределы политических и географических критериев. Технологические и информационные составляющие современной человеческой цивилизации объективно приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического контроля. Теперь пространство (территория государства) находится под той или иной формой государственного управления. Сторонники пространственной теории (в Германии — Еллинек, Шалланд, Фрикер; в России — Н. Коркунов, Ф.
Историческая преемственность в формировании единого правового пространства Российской Федерации
Формирование правового пространства - длительный исторический процесс, в котором государство, его конкретная форма предстает как некая историческая данность, как явление временное и сменяемое. Это отнюдь не противоречит непрерывности процесса развития государственности того или иного народа. Российская государственность, рождение которой в последних изысканиях историков относится уже к VI в. н. э., пережила различные проявления своего оформления в виде того или иного государства. Несомненно, что Киевская Русь, Московское царство, Российская империя, Советский Союз, Российская Федерация — различные государства, являющиеся одной и той же формой российской государственности. Даже при смене государственно-правового устройства того или иного государства, изменении политического режима страны, как правило, имеет место переживание (сохранение действия) нормативно-правовых актов, действовавших на момент указанных преобразований. Под перерывом в правовой постепенности следует понимать революционное преобразование нормативно-правовых основ функционирования государства, переход правовой системы в новое качественное состояние, кардинальные изменения принципов деятельности государственной власти, переход к иному конституционному строю.
В этом контексте необходимо разграничивать государственность того или иного народа как продолжающийся во времени (пока он существует), в его государственно - оформленном пространстве процесс воспроизводства его культурной, политической и экономической модели. И государство того или иного народа как статичную форму, характеризуемую тремя элементами: формой правления, формой государственного устройства и политическим режимом. Нарушения преемственности имеют место лишь при резком, революционном переходе от одного государства к другому, когда происходит ликвидация прежнего государства и формирование на его останках нового. Просто смена государственно - правового режима далеко не всегда ведет к перерыву правового развития. Так, достаточно хаотический процесс смены республик и монархий во Франции XIX в., неоднозначные и сопровождаемые социальными потрясениями переходы от одной республики к другой в середине XX в. тем не менее, не означали нарушения правового континуитета Французского государства.
Правовое пространство присутствует в любом государстве. При этом возникает вопрос, является ли это правовое пространство единым, а так же формировалось ли оно самостоятельно в данном государстве либо перешло от ранее существующего государства?
Переход от монархии к республике, осуществленный в России в феврале 1917 г., не означал разрушения правового пространства страны. Следует согласиться с А. Алюшиным в его утверждении: «Февральская революция 1917 г. и отречение монарха от престола означали скорее не перерыв, а изменение правового состояния, в котором находилось российское государство. Временное правительство... не отменило действие царского законодательства и за исключением того, что восстановило Конституцию Финляндии и приняло декларацию о создании в будущем независимой Польши, продолжало следовать прежней политике «единой и неделимой России»».
А.Ф. Керенский в своих мемуарах пишет: «После падения монархии между Временным комитетом Думы и только что сформированным Советом было достигнуто соглашение, что до созыва Учредительного собрания в России не будет установлена какая-либо политическая система» .
Февральская революция и провозглашение Манифеста Временного правительства от 1 сентября 1917 г. «О провозглашении Российской Республики» содержали в себе потенциальную возможность осуществления поэтапного перехода от правовой системы Российской империи к правовой системе Российской республики.
Другая ситуация складывается в тех случаях, когда страна порывает со своим прошлым, со своей предыдущей формой государства. Наиболее яркими примерами подобной ситуации стали Россия после Октябрьской революции 1917 г. и Германия после краха «третьего рейха» в мае 1945 г.
Категорический отказ от прежних правовых принципов ознаменовался принятием действительно исторических декретов состоявшегося 8 ноября 1917 г. II Всероссийского съезда Советов: «О земле», «О мире», «О переходе власти к Советам», «Об образовании рабочего и крестьянского правительства». На III Всероссийском съезде Советов в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» Россия была объявлена Республикой Советов. Проект Декларации принят ВЦИК 16 января 1918 г. и от имени ВЦИК был оглашен на заседании Учредительного Собрания, на котором партии кадетов, меньшевиков, правых эсеров, имевшие большинство мест в Учредительном Собрании, отказались его обсуждать. Тогда еще была возможность не прерывать правовую постепенность развития Российского государства, так как до утверждения Учредительным Собранием все акты Советского правительства являлись временными. Отказ Учредительного Собрания признать в соответствии с законными на тот период истории правовыми процедурами создание новой формы государства привел к роспуску этого органа.
Место и роль Президента Российской Федерации в процессе обеспечения единого правого пространства России
Роль Президента Российской Федерации в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации весьма высока.
Наличие системы сдержек и противовесов не только не противоречит принципу разделения властей, а наоборот, является следствием развития этого основополагающего принципа в условиях демократического правового государства, в котором разделение властей, во-первых, должно не только провозглашаться, но и гарантироваться, а, во-вторых, сочетаться с их согласованным функционированием и взаимодействием. По нашему мнению, в результате анализа содержания и правовой основы системы сдержек и противовесов, а также гарантий эффективной деятельности разделенных властей можно правильно определить место Президента Российской Федерации в государственном механизме обеспечения единого правового пространства Российской Федерации.
Четкое разделение государственной власти по горизонтали и вертикали, сохранение самостоятельности разделенных властей и сдерживание их от неправомерного посягательства по отношению друг к другу, обеспечение их взаимодействия возможны лишь при условии, когда разделение власти сочетается с целостной системой средств, позволяющих достичь баланс властей. «Правовому государству, — писал В.В. Клочков, -присуща система гарантий нормального функционирования власти, включающая две подсистемы. Первая из них гарантирует порядок, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти действуют каждая в пределах своей компетенции, только ей присущими методами и средствами, не подменяют другие власти, не пытаются присвоить их полномочия, тем более - узурпировать всю государственную власть. Обычно данную подсистему гарантий называют совокупностью (системой) сдержек и противовесов. Вторая подсистема включает меры, обеспечивающие взаимодействие разделенных властей и их совокупное согласованное функционирование как единой государственной власти»1. Такая система гарантий нормального функционирования власти основывается, прежде всего, на полномочиях Президента. Для того чтобы это показать необходимо, рассмотреть некоторые полномочия Президента в механизме обеспечения единого правового пространства России, так как он является главой государства и одновременно координирует деятельность исполнительных органов власти Российской Федерации.
В соответствии с ч.2 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент России является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В компетенцию Президента России входит формирование органов государственной власти.
Некоторые авторы после анализа правового статуса Президента России приходят к выводу, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит, непосредственно ни в одну из ее ветвей»2. Еще более категоричен вывод, Е.И. Колюшина о «наличии президентской власти как самостоятельной ветви власти»1. К этому же выводу пришел и В.И. Радченко . Основной вывод авторов этой концепции упирается в содержание ч. 1 ст. 11. Конституции, которая гласит: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».
Для того чтобы создать оптимальный механизм обеспечения единого правового пространства, необходимо разобраться к какой ветви государственной власти относится власть, осуществляемая Президентом Российской Федерации?
В процессе формирования системы государственной власти в России место и роль Президента были предметом научной полемики. В дискуссиях о месте и роли Президента в системе разделения властей столкнулись две позиции: одни предлагали определить его статус как «высшего должностного лица», другие — «высшего должностного лица и главы государства». В результате положение Президента Российской Федерации было определено через понятие главы государства .
Аргументы критиков конституционной доктрины президентской власти сводятся к следующим положениям:
а) совокупность конституционных положений о статусе и полномочиях Президента открывает перспективу для бесконтрольной единоличной власти. Президент, согласно Конституции, оказывается как бы выведенным из системы разделения властей и может превалировать над всеми ними.
б) для жизни государства необходимо восполнить имеющиеся пробелы конституционного законодательства. Конституция не содержит даже указаний о необходимости принятия федерального закона о Президенте, где бы могли быть четко сформулированы правовые требования, предъявляемые к высшему должностному лицу в государстве, полномочия и детально проработанный механизм взаимодействия Президента с другими ветвями власти.
Деятельность Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по обеспечению единого правового пространства России
В последнее время в науке уделено немало внимания понятию и содержанию исполнительной власти. Так, И.А. Полянский определил исполнительную власть как государственную власть, «которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни»1. К примеру, А.Ф. Малый раскрывая содержания понятия «исполнительная власть», определяет так: «Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы» .
На федеральном уровне исполнительную власть осуществляют Правительство, федеральные министерства, государственные комитеты, службы и другие органы. В субъектах Федерации сложилось многообразие форм реализации полномочий государственной исполнительной власти: ими наделены как должностные лица (президенты республик, мэры, губернаторы, главы администрации), так и коллегиальные органы (Государственный Совет в Республике Дагестан, правительства республик, краев, областей). Кроме того, исполнительную власть в субъектах Федерации осуществляют министерства, комитеты, службы и иные органы, образуемые ими самостоятельно. Рассматривая вопрос обеспечения единого правового пространства органами исполнительной власти на уровне Российской Федерации необходимо сказать, что в соответствии со ст. 10 Конституции России государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Ст. 11 Конституции России к органам государственной власти относит Правительство Российской Федерации.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110 Конституции).
Согласно Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» 17 декабря 1997 г. (в ред. от 31.12.1997 № 3 - ФКЗ) . «Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации» (ст. 1).
Деятельность Правительства Российской Федерации направлена на организацию и регулирование общественной жизнедеятельности людей России. Оно осуществляет повседневное управление жизнью страны.
В широком смысле, под государственным управлением можно понимать более пространную, включающую различные аспекты сферы государственной деятельности. Главное назначение органов исполнительной власти реализация и претворение в жизнь законов и других нормативно правовых актов Российской Федерации.
Исполнительная власть представляет собой определенную систему и по вертикали и по горизонтали. Принцип единства государственной власти в сочетании с принципом субординации предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности.
В федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиальным характером отношений децентрализации и кооперации . Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 ФКЗ «О Правительство РФ»).
Состояние исполнительной власти определяет характер и результативность взаимодействия государства и общества, государственных органов и граждан2.
Согласно Конституции России Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч.2 ст.ПО). Президент определяет число заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и число федеральных министров. Порядок формирования Правительства России регламентируется ст. 111 Конституции Российской Федерации.
