Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Принципы федерализма как основа взаимоотношений органов госу дарственной власти Российской Федерации и её субъектов 13
1.1. Государственная целостность России как пространственная основа деятельности органов государственной власти 13
1.2. Нормативное закрепление и реализация принципа единства системы государственной власти в Российской Федерации 31
1.3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов: содержание и проблемы реализации 44
1.4. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации как основа взаимодействия органов государственной власти 80
ГЛАВА 2. Проблемы взаимодействия органов государственной власти Федера ции и её субъектов в современной России 98
2.1. Проблемы совершенствования правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов 98
2.2. Организационные основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов: теоретические основы и практика реализации 129
2.3. Практика реализации бюджетных полномочий органами государственной власти в современной России 163
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 183
Библиографический список использованной литературы 192
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии со статьёй 1 Конституции РФ Россия провозглашена «демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления». Данные положения являются основами конституционного строя, то есть наиболее значимыми, определяющими устройство нашего государства, в частности, правовой статус Российской Федерации, её составных частей и принципы их взаимоотношения между собой.
Принципы федерализма закреплены в статье 5 Конституции России. Их содержание раскрывается в её последующих положениях. Эти принципы определяют всю систему отношений между Российской Федерацией и её субъектами. Несмотря на принятие множества федеральных нормативных правовых актов, нельзя сказать, что законодательная база регулирования обозначенной сферы общественных отношений уже окончательно сформирована.
Федерализм выступает в качестве основы построения и деятельности Российской Федерации, и поэтому проблемы, связанные с ним, являются одними из наиболее актуальных в современной конституционной теории и практике. Среди приоритетных направлений государственного строительства в современной России вопросы федеративного устройства, безусловно, занимают особое место. Их значимость и сложность определяется тем, что они находятся на стыке интересов двух уровней государственной власти: федерального и субъектов Российской Федерации. Во всех федеративных государствах возникает необходимость нахождения наиболее оптимальной модели их взаимодействия.
Проблемы суверенитета и целостности России, а также правовые, организационные и финансово-экономические аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов являются непростыми не только с точки зрения теории, но и, в первую очередь, практики. Это объясняется комплексностью взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти, которые должны сосуществовать в рамках единого государства.
В юридической литературе к проблемам, связанным с различными аспектами федеративных отношений, учёные-конституционалисты обращались неоднократно. Большинство трудов, затрагивающих отдельные стороны взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, были выполнены на основе изучения нормативной базы и материалов практики, которые впоследствии претерпели ряд существенных изменений. Сложность указанной проблемы предопределил тот факт, что многие её аспекты либо не были достаточно глубоко и полно исследованы, либо ещё не стали предметом специального рассмотрения. Так, недостаточно исследованы вопросы определения круга полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, федерального вмешательства, о пределах правового регулирования на федеральном уровне системы органов государственной власти субъектов и другие. И поэтому целый ряд вопросов, связанных с взаимодействием органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, требует дальнейшей разработки. Комплексный подход к рассмотрению выбранной проблематики обусловлен взаимосвязанностью конституционного выражения общих положений, принципов федерализма с фактическим их действием. Например, закрепление принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов требует дальнейшего урегулирования данного вопроса в федеральном законе, определения механизма взаимодействия органов двух уровней государственной власти, а также чёткого закрепления финансово-экономических ресурсов, обеспечивающих фактическую реализацию вопросов, отнесённых к ведению Российской Федерации и её субъектов.
Необходимо также отметить и то, что в разрешении правовых, организационных и финансово-экономических аспектов взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в первую очередь заинтересованы последние, так как этот уровень государственной власти наиболее приближен к населению, и именно к ведению субъектов отнесено разрешение многих социальных вопросов. Поэтому актуальной является проблема участия субъектов Российской Федерации в процедуре их урегулирования на федеральном уровне.
Таким образом, при выборе темы диссертационного исследования учитывалась не только её актуальность, но и состояние разработанности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в области федеративных отношений.
Предметом исследования выступают правовые основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в сфере федеративного устройства, организационные и финансово-экономические основы их взаимодействия, а также нормы права, непосредственно регулирующие обозначенную сферу общественных отношений.
Целью диссертационного исследования является определение, изучение и анализ актуальных проблем, связанных с федеративными отношениями, а именно с взаимодействием федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разработка и обоснование ряда научно аргументированных рекомендаций по совершенствованию отдельных положений конституционного законодательства, направленных на наиболее эффективное регулирование указанного института.
Постановка данной цели предопределила необходимость решения следующих конкретных исследовательских задач:
1. Проанализировать модель взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
2. Проанализировать содержание юридических терминов и понятий, используемых в нормативных правовых актах, регулирующих взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
3. Исследовать механизм взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в аспекте симметричности и асимметричности Российской Федерации.
4. Изучить сущность и содержание порядка взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов.
5. Выявить закономерности и факторы, влияющие на развитие и изменение взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти.
6. Проанализировав теоретическую базу, действующее законодательство и эмпирический материал, выявить коллизионные вопросы в сфере взаимодействия государственных органов Российской Федерации и её субъектов и предложить свой взгляд на возможности их преодоления.
Методологическую базу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа, а также такие методы как: исторический, сравнительно-правовой, логический, системно-структурный, статистический и социологический методы.
Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, действующее конституционное законодательство, в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последними изменениями и дополнениями, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются труды российских учёных в области конституционного, административного права, в сфере бюджетных отношений, труды по общей теории права, политологии, экономике. Вопросам федеративных отношений в разное время были посвящены исследования таких известных учёных как Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, А.Б. Агапов, И.Н. Бар-циц, А.Г. Богатырёв, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Варламова, Н.В. Витрук, В.Г. Вишняков, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, Е.В. Колесников, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, В.М. Манохин, Е.Б. Мизулина, Н.А. Михалёва, А.В. Мицкевич, Ф.Р. Муратшин, Ф.Х. Мухаметшин, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, А.С. Саломаткин, Е.С. Строев, В.М. Сырых, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эб-зеев и другие. В своих трудах они исследовали проблемы, касающиеся сущности и построения федеративного государства, а также различные аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Рассмотрению принципов федеративного устройства нашего государства были посвящены научные труды С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, А.Г. Богатырёва, Н.В. Варламовой, В.Г. Вишнякова, А.В. Демина, Т.В. Заметиной, В.В. Иванова, И.А. Ионова, М.Н. Карасева, Т.Д. Мамсурова, А.В. Пикулькин, Т.А. Рабко, и других.
Отдельные аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в области законотворчества были рассмотрены в работах Е.Н. Доронина, И.Г. Дудко, Б.П. Елисеева, Т.Д. Зражевской, Л.А. Иванченко, М.Ф. Казанцева, А.И. Козулина, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, В.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Ф.К. Муратшина, И.В. Петелиной, П.Б. Пырен-кова, Е.М. Савельевой, Н.С. Соколовой, А.В. Усса, В.И. Чехариной и других.
Организационным аспектам взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов посвящены работы А.Б. Агапова, М.Н. Афанасьева, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, А.И. Бобылева, В. Бородина, Л.Н. Васильевой, Н.Г. Горшковой, В.И. Ивакина, В.В. Кистанова, Н.П. Колдае-вой, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, В.А. Лебедева, А.Н. Медушевского, СВ. Нарутто, В.В. Невинского, Г.Л. Чудновского и других.
Отдельные финансово-экономические аспекты рассматриваемой сферы общественных отношений нашли своё отражение в работах О.И. Бетина, С.Д. Валентей, СВ. Галицкой, Ю.В. Друговой, Ю.А. Крохиной, Н.С. Крыловой, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, В.М. Мухачева, Г.В. Петровой, Д.Е. Фадеева, Н.И. Химичевой, и других.
В диссертационном исследовании также были использованы материалы, опубликованные в аналитических вестниках Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Это позволило изучить мнения не только учёных-юристов, но и представителей органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, практических работников (Президента Между народной ассоциации развития свободных экономических зон Л.Н. Васильева, начальника отдела по связям с общественно-политическими и религиозными организациями Департамента по связям с субъектами Российской Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями Министерства иностранных дел Российской Федерации В.Т. Джунковского, Председателя Тюменской областной Думы СЕ. Корепанова, Председателя Законодательного Собрания Ростовской области, члена Президиума Совета законодателей А.В. Попова, члена Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств В.Н. Степанова, эксперта Фонда Карнеги А.С. Титкова, Губернатора Самарской области К.А. Титова, первого секретаря Политического департамента Посольства ФРГ в Российской Федерации В. Яспера и других). Использованы материалы докладов на научно-практических конференциях.
Эмпирической основой исследования являются материалы Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством, отчёты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также данные о работе Законодательного Собрания Челябинской области.
Научная новизна заключается в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного анализа федеративного устройства России с акцентированием внимания на правовых, организационных и финансово-экономических вопросах взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. С позиции науки рассмотрены конституционные принципы федерализма, проанализированы закономерности и факторы, влияющие на развитие и изменение взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти. Уточнено содержание ряда важных, с позиции темы исследования, правовых явлений и категорий, таких как: «федеративное устройство», «суверенитет», «полномочия», «компетенция», «предметы ведения», «разграничение предметов ведения и полномочий» и других. С учётом сравнительного анализа регулирования указанной сферы общественных отношений в нормативных источниках зарубежных стран дана оценка правовых конструкций, выбранных российским законодателем. Интерпретирован ряд положений нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны федеративных отношений. Определены роль и место таких органов государственной власти, как Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, Министерство юстиции Российской Федерации и других, в деятельности которых фактически выражается взаимодействие двух уровней государственной власти.
Разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности регулирования различных аспектов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исследование общественных отношений в области взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов должно основываться на уяснении таких конституционно-правовых категорий как «система», «структура», «полномочия», «компетенция», «предметы ведения», «разграничение предметов ведения и полномочий» в аспекте их единообразного использования в нормативных правовых актах, регулирующих обозначенную сферу общественных отношений.
2. Одним из принципов, на котором основывается взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, является принцип единства системы государственной власти. Он выражается в единой политике органов государственной власти всех уровней и предполагает применение единых принципов и модели организации и деятельности системы органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
3. Положения федерального законодательства об установлении общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны исходить из конституционных принципов и правовых конструкций, положен ных в основу организации и деятельности федеральных органов государственной власти. Пределы правового регулирования данных вопросов на федеральном уровне должны определяться положениями части 1 статьи 77 Конституции РФ согласно которой, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
4. Критериями отнесения того или иного полномочия к компетенции органов государственной власти Российской Федерации или её субъектов должны являться: оптимальность, эффективность осуществления конкретного полномочия на определённом уровне власти и необходимость единообразного регулирования осуществления какого-либо полномочия на территории всего государства либо в пределах отдельных субъектов. Оно также должно соответствовать уровню экономического развития субъектов и одновременно обеспечиваться соответствующими бюджетными средствами.
5. Вопросы, отнесённые Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по мнению автора, не должны разграничиваться и закрепляться в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ отдельно за Российской Федерацией в целом и отдельно за её субъектами. Оба уровня государственной власти должны во взаимодействии принимать участие в их реализации.
6. Учитывая особую значимость процедуры учёта мнения субъектов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения в стадии их согласования, она должна являться предметом преимущественного регулирования именно федерального закона, а не регламентов палат парламента Российской Федерации.
7. Институт федерального вмешательства не должен являться механизмом политического давления федерального центра на субъекты. В федеральном законе должны быть установлены гарантии для органов государственной вла сти субъектов от необоснованного вмешательства Российской Федерации в дела последних, но при этом возможность применения соответствующих мер со стороны Российской Федерации не должна стать чисто номинальной. При регулировании вопроса применения института федерального вмешательства более последовательно должен применяться принцип разделения власти.
8. Специфика бюджетных и межбюджетных отношений в Российской Федерации должна быть обусловлена федеративным характером государства и сложившейся моделью разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами.
9. Поскольку важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль, то в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ детально должен быть закреплён порядок применения институтов временной финансовой администрации и временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов, а также статус и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов при их введении.
Теоретическая значимость работы состоит в научном обосновании системы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов, а также путей её совершенствования. Содержащиеся в диссертации выводы уточняют отдельные положения правовой природы федеративных отношений. Результаты диссертационного исследования могут способствовать решению проблем, связанных с особенностями федеративного устройства России.
Практическая значимость связана с тем, что выводы, предложения и рекомендации, сделанные в работе, могут быть использованы в законотворческой работе по дальнейшему совершенствованию конституционного законодательства, направленного на решение вопросов, связанных с взаимодействием органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а также в практической деятельности отдельных государственных органов. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации», а также спецкурсов, посвященных федеративным отношениям, в подготовке научных работ и учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, нашли отражение в опубликованных тезисах докладов, с которыми автор выступал на международных научно-практических конференциях в Южно-Уральском государственном университете, в Саратовской государственной академии права. Основные положения работы опубликованы в научных статьях. Кроме того, материалы диссертации используются при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации».
