Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Разделение властей - конституционная основа взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации .
1.1. Конституционный принцип разделения властей в федеративном государстве: основные сферы и особенности реализации .
1.2. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти - главное в содержании разделения властей субъектов Российской Федерации .
1.3. Самостоятельность субъектов Российской Федерации по формированию органов законодательной и исполнительной власти.
1.4. Региональные особенности организации законодательной и исполнительной власти.
Глава 2. Правовое регулирование взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации .
2.1. Основные уровни и особенности правового регулирования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации .
2.2. Компетенционная основа взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
2.3. Участие законодательных органов государственной власти в формировании органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2.4. Особенности взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в законодательном процессе.
2.5. Контрольные формы воздействия законодательного органа на исполнительную власть.
2.6. Институты выражения недоверия и досрочного прекращения полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Заключение
- Конституционный принцип разделения властей в федеративном государстве: основные сферы и особенности реализации
- Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти - главное в содержании разделения властей субъектов Российской Федерации
- Основные уровни и особенности правового регулирования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Компетенционная основа взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем обстоятельством, что проблемы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти занимают, как свидетельствует опыт нашего развития в последнее десятилетие, одно из центральных мест в становлении новой российской государственности как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Провозгласив в качестве одной из важнейших основ конституционного строя России принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации 1993 года не дала и, что вполне естественно, не могла дать исчерпывающие ответы на характер взаимоотношений, формы взаимодействия, способы разрешения возможных разногласий между отдельными ветвями власти и их органами.
Известно, что все это является серьезной проблемой современной организации и функционирования федеральной системы разделения властей. В отсутствии надежных механизмов взаимодействия властей кроется, как свидетельствует опыт демократических преобразований в нашей стране, серьезная опасность не только для реализации принципа разделения властей, но и для судьбы Российского государства в целом. «Как показывает опыт, именно несогласованность действий, а подчас и прямая конфронтация ветвей власти становятся серьезным препятствием на пути строительства сильного государства, на пути достижения политической и общественной стабильности. Именно «дефицит» согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы»,- справедливо отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации за 1999 год1.
Россия на рубеже эпох. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1999. С. 54 Особую актуальность представляет эта проблема для регионального уровня организации государственной власти. Это определяется, с одной стороны, тем обстоятельством, что Конституция Российской Федерации весьма лаконично, предельно обобщенно регламентирует соответствующие вопросы применительно к региональной системе государственности, предоставляя высокий уровень самостоятельности самим субъектам Российской Федерации в установлении своей системы органов государственной власти (ч.2 ст. 11; ч.І ст. 77). С другой стороны, длительное отсутствие предусмотренного Конституцией Российской Федерации Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (который после долгого поиска компромиссов был принят относительно недавно, 6 октября 1999 года), а также реальные социально-политические условия становления новой региональной государственности, сопровождавшиеся в конце 80-х - первой половине 90-х годов откровенными проявлениями центробежных тенденций, породили весьма многообразную практику регионального государственного строительства, принципов взаимоотношений между отдельными ветвями власти субъектов Федерации. Все это нуждается в глубоком, внимательном изучении соответствующих вопросов с позиций соответствия региональных моделей организации государственной власти не только букве Конституции Российской Федерации 1993 года, но и самому духу, сущностному содержанию конституционного принципа разделения властей.
Важно при этом учитывать, что проблема разделения властей чаще всего возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти. Одна из причин этого - иллюзорная взаимозаменяемость этих властей, имеющая своей основой тесное соприкосновение, взаимосвязь функций законотворчества и исполнения законов. Судебная же власть стоит как бы особняком, имеет значительно более специфичные характеристики. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблем разделения, прежде всего, двух ветвей власти - законодательной и исполнительной, что, естественно, ни в коей мере не означает игнорирование судебной власти.
Но разделение властей не есть самоцель. Это лишь средство построения эффективного механизма народовластия, государственного гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Поэтому предельно односторонними, ущербными являются подходы, которые нередко сводятся к анализу проблем разделения властей лишь с позиций организационной обособленности соответствующих ветвей власти, разграничения компетенции между соответствующими органами и т.п. Это во многом лишь внешние, формальные характеристики принципа разделения властей. На начальном этапе утверждения в нашей конституционной системе принципа разделения властей, когда необходимо было доказывать саму целесообразность, объективную необходимость данного принципа, такой подход был вполне оправдан. В настоящее же время необходимо переходить на новые уровни исследования качественных характеристик принципа разделения властей. И здесь, пожалуй, на первом плане стоит проблема отработки эффективных механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти, что, как уже отмечалось, особую актуальность имеет для региональной системы развития российской государственности.
Степень разработанности темы необходимо оценивать с учетом комплексного характера исследуемой проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве конституционного, административно-правового, управленческого подходов с уяснением общетеоретических проблем разделения властей и выявлением закономерностей их функционирования на основе использования научных достижений теории государства и права, истории политических и правовых учений, политологии, философии, социологии, других отраслей знаний.
В этом плане для работы над диссертационным исследованием важное значение имели, прежде всего, труды по общетеоретическим и методологическим проблемам власти, теории и практики разделения властей таких ученых, как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, А.А. Белкин, H.A. Богданова, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Ю.П. Еременко, В.Т. Кабышев, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Г.В. Мальцев, B.C. Нерсесянц, В.А.Ржевский, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Заметный вклад в разработку конкретных проблем организации и функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации на новом этапе ее развития внесли такие ученые, как Д.Н. Бах-рах, СВ. Боботов, Н.А. Боброва, Л.Ф. Болтенкова, И. В. Выдрин, Б.П. Елисеев, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, В.А. Кряжков, М.А. Митюков, А.Ф. Ноздрачев, Ж.И. Овсепян, А.Я. Слива, Д.Л. Сурков, И.А. Умнова, В.А. Юсупов и др.
Отмечая несомненный факт активизации научных исследований соответствующих проблем в последнее время, следует вместе с тем признать, что проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, в особенности на региональном уровне их организации и функционирования, являются недостаточно изученными. Сюда можно отнести такие вопросы, как принципы и механизм взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничение между ними компетенции, правовой режим и процедуры разрешения возникающих споров и т. д. Известно ведь, что большинство исследований, связанных с изучением функционирования различных уровней государственных органов власти и управления, относятся к советскому периоду государственного строительства в России, и они не отражают изменений, внесенных Конституцией Российской Федерации 1993 года.
К тому же вопросы, относящиеся к организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, всегда рассматривались у нас изолированно друг от друга, как самостоятельные проблемы. Еще до начала 90-х годов термин «взаимоотношение» («взаимодействие») редко использовался как в официальных актах органов государственной власти, так и в научной литературе. В настоящее же время он стал одним из распространенных; есть все основания считать, что в действующем законодательстве складывается относительно самостоятельный институт взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Свидетельством этого является тот факт, что в ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации имеются самостоятельные главы (разделы), посвященные взаимоотношениям органов законодательной и исполнительной власти. Введение этого термина в официальный оборот расширило границы наших представлений о механизме функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти, об отношениях, возникающих между ними и, соответственно, о природе принципа разделения властей.
Целью диссертационного исследования является выявление внутренних закономерностей и внешних форм выражения процессов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, характеристика особенностей конституционного содержания и механизмов реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, анализ специфики организации законодательной и исполнительной власти на региональном уровне развития российской государственности, выявление основных принципов и форм их взаимодействия, способов разрешения споров между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этим были поставлены и основные задачи диссертационного исследования. Они сводятся к тому, чтобы:
- проанализировать и обобщить законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения особенностей нормативно-правового закрепления и способов реализации конституционного принципа разделения властей, изучить нормативно-правовую базу субъектов Федерации, на основании которой строится система органов государственной власти, показать региональные особенности организации законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - установить принципы и порядок разграничения полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- исходя из единства государственной власти, обосновать объективную необходимость взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей;
- определить компетенционную основу взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации;
- выявить организационно-правовые формы и институционные средства взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в отдельных сферах государственной деятельности (в ходе конституирования и досрочного прекращения полномочий региональных государственных органов; в законодательном процессе и др.).
Методологической основой исследования явились современные методы познания, включая системный, сравнительно-правовой, историко-юридический, социологический подходы к анализу проблем организации и функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействия в процессе реализации своих полномочий в различных сферах государственной и общественной жизни.
Источниковедческой базой исследования стали как законодательные акты федерального уровня (включая новейшие федеральные законы, которые пока еще не были предметом специальных научных исследований), так и широкий нормативно-правовой массив регионального законодательства; содержащиеся в диссертации выводы и предложения основаны на анализе уставов, конституций и других законодательных актов более пятидесяти субъектов Российской Федерации. Важное значение для понимания этих вопросов имеют также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно обращался к конституционности основных законов (конституций, уставов) субъектов Российской Федерации в части, касающейся регламентации взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Одновременно диссертационное исследование велось на основе научных трудов в области теории государства и права, конституционного, административного, других отраслей права, а также трудов по философии, политологии, социологии. Кроме того, в процессе написания диссертации использовались материалы практической деятельности региональных органов власти, в том числе - основанные на личном опыте работы диссертанта в аппарате администрации Краснодарского края.
Научная новизна диссертации состоит в самой постановке проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации как самостоятельной темы комплексного сравнительно-правового исследования на основе обобщения опыта развития различных региональных систем организации государственной власти и изучения соответствующего законодательства в отдельных субъектах Федерации.
В результате впервые в научной литературе комплексно, на основе анализа как нового федерального, так и регионального законодательства анализируются институционные основы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, раскрываются конституционные принципы и организационно-правовые формы такого взаимодействия. Показаны разновидности организации законодательных и представительных органов государственной власти субъектов Федерации, что имеет важное значение для характера взаимоотношений законодательных и исполнительных органов власти. В диссертации обосновывается, что основой упорядочения и оптимизации взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации служит принцип разделения властей, который, являясь универсальным принципом организации и функционирования государственности, в то же время имеет свою специфику на региональном уровне.
Подвергнуты специальному анализу такие институты взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, как: досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации; досрочное прекращение полномочий законодательного органа; вето высшего должностного лица субъекта Федерации и другие институты, основанные на компетенци-онных возможностях взаимовлияния законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в режиме «сдержек и противовесов». При этом акцент делается на рассмотрении практических вопросов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выработке предложений по совершенствованию и повышению эффективности такого взаимодействия.
Целям предотвращения разногласий и разрешения споров, возникающих между законодательными и исполнительными органами государственной власти, должны служить специальные юридические процедуры, основным содержанием которых является своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласий, недопущение их развития, преодоление и разрешение. Предлагаемые процедуры - согласование, обмен информацией, переговорный и примирительный процесс, запрет на совершение определенных действий, равно как и использование судебного порядка разрешения споров, а также более активное участие федеральных органов государственной власти в разрешении соответствующих вопросов - должны, по мнению автора, способствовать созданию такого режима, который обеспечит оптимальное взаимодействие между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании:
Правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляют относительно самостоятельный конституционно-правовой институт, регламентирующий прямые и обратные связи соответствующих органов между собой и определяющий степень их организационной обособленности, функциональной и компетенционной самостоятельности по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного воздействия соответствующих ветвей власти в рамках правовых механизмов сдержек и противовесов, разрешения споров между ними строго в установленном законом порядке. Конституционной основой взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является принцип разделения властей, который на региональном уровне характеризуется существенными особенностями, а в горизонтальном плане своей реализации проявляется, прежде всего, как разделение законодательной и исполнительной властей.
2. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти составляет основу нормативно-правового содержания конституционного принципа разделения властей субъектов Российской Федерации. В режиме взаимодействия соответствующих ветвей власти обеспечивается поиск оптимальных форм организационно-правового обособления и компетенционной самостоятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их согласованное функционирование в режиме реализации единой государственной власти как власти всего населения, проживающего на территории субъекта Федерации.
Важным условием формирования эффективных механизмов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение оптимального сочетания самостоятельности субъектов Российской Федерации при создании своих законодательных и исполнительных органов с необходимостью следования основам конституционного строя России, требованиям Федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, что исключает необходимость точного копирования ими федеральной системы разделения властей. С учетом этих подходов определяются допустимые пределы региональных особенностей организации законодательной и исполнительной власти.
4. Специфика статусных характеристик органов законодательной и исполнительной власти, особенности региональных моделей организации государственной власти (региональных форм правления) предопределяют содержание организационно-правовых форм участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в региональном законотворческом процессе, с одной стороны, и степень влияния органов законодательной власти на процесс организации и функционирования исполнительной власти субъектов Федерации, с другой.
5. Правовое регулирование взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации носит сложный, многоуровневый характер. В его основе лежит регионально-уставное (конституционное) регулирование, результатом которого должно стать формирование развитой системы правовых институтов взаимодействия двух ветвей власти как нормативно-правовой основы региональной системы «сдержек и противовесов». В настоящее время она находится лишь на начальной стадии становления.
6. Компетенционная основа взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации характеризуется наличием у соответствующих органов полномочий, позволяющих оказывать взаимовлияние как при формировании органов исполнительной и законодательной власти, так и при досрочном прекращении их деятельности, а также в процессе правотворческой и других форм совместной реализации полномочий. Особое значение здесь имеет поиск оптимального баланса в распределении и уравновешивании взаимных полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
7. Совершенствование правовой регламентации парламентского контроля за исполнительной властью субъектов Российской Федерации, расширение контрольных форм воздействия законодательного органа на исполнительную власть в рамках строго установленных правовых процедур - важный резерв в поиске баланса между органами законодательной и исполнительной власти, повышении эффективности их взаимодействия. Особую актуальность представляют такие виды контроля представительного органа, как: контроль за исполнением принятых законов; контроль за исполнением бюджета, распоряжением государственной собственностью субъекта Российской Федерации, осуществлением программ социально-экономического развития. Нуждаются в совершенствовании и приведении в соответствие с федеральным законодательством институт выражения недоверия главе администрации и другим должностным лицам органов исполнительной власти, институт их отставки - в связи с выражением недоверия и по другим основаниям отрешения от должности по инициативе законодательного органа.
8. Разногласия и споры между законодательными и исполнительными органами государственной власти являются, по мнению автора, разновидностью юридических коллизий, к разрешению которых необходимо подходить исключительно с правовых позиций. Необходима выработка региональных коллизионных процедур, создание правового режима предотвращения коллизий в соответствующей сфере государственно-правовых отношений.
Особое место занимают согласительные процедуры, судебные, третейские и иные арбитражные институты разрешения споров между этими органами. Данные процедуры, институты и механизмы их реализации нуждаются в существенном совершенствовании с помощью регионального и федерального законодательства.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование форм взаимоотношений и повышение эффективности взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на совершенствование законодательного регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Материалы диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного и административного права, спецкурсов по региональным проблемам разделения властей, законотворческой и правоприменительной деятельности. Результаты диссертационного анализа имеют значение для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических исследований проблем региональной государственности. Апробация результатов исследования была обеспечена, прежде всего, научными публикациями автора диссертации. Результаты исследования докладывались также на межвузовских научных конференциях: научно-практическая конференция, посвященная 50-летию Всеобщей декларации прав человека (г. Ростов-на-Дону); межвузовская научно-практическая конференция «Российская государственно-правовая идеология» (г. Ростов-на-Дону, 1998), на заседании кафедры муниципального права и управления Ростовского государственного университета. Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе в ходе ведения занятий на юридическом факультете Кубанского государственного университета. Кроме того, отдельные положения были использованы в практической, в том числе правотворческой, деятельности, в частности, в период работы автора диссертационного исследования в аппарате администрации Краснодарского края в качестве начальника отдела контроля, кодификации и правовой экспертизы правового управления.
Конституционный принцип разделения властей в федеративном государстве: основные сферы и особенности реализации
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы для формирования и развития новой российской государственности, построенной на испытанных историческим опытом развития современных демократических государств принципах организации и функционирования государственной власти. Это явилось важным показателем признания Россией общедемократических ценностей правовой государственности, юридической гарантией продолжения и углубления демократических преобразований.
В Конституции Российской Федерации 1993 года соответствующие принципы получили закрепление в качестве важнейших основ конституционного строя новой России. Уже статья 1 Основного Закона провозгласила фундаментальные конституционные характеристики Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, которые в последующих статьях главы 1 Конституции Российской Федерации получили развитие в рамках отдельных институтов конституционного строя, включая институты народовластия (ст.З), федерализма (ст.5), разделения властей (ст. 10), политического и идеологического многообразия (ст. 13) и т.д. Важное правовое значение приобретает и то обстоятельство, что все эти принципы находятся в системном единстве; они проявляют свое нормативное содержание в тесной взаимосвязи и взаимозависимости как институты единой по своим характеристикам категории конституционного строя России. В этом виде они имеют не только особую политическую значимость, но и повышенную юридическую силу: никакие другие положения не только текущего законодательства, но и самой Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16 Конституции Российской Федерации). Основы конституционного строя - это, своего рода, мерило и главный критерий оценки не только текущего законодательства, но и самого текста Основного Закона России, конституций (уставов) субъектов Федерации. Их специфика выражает фундаментальное, обобщающее значение, нормативность и юридическое верховенство по отношению ко всем остальным положениям Конституции, постоянность действия и особый порядок изменения.
В системе фундаментальных основ организации и развития новой российской федеративной государственности особая роль принадлежит принципу разделения властей. Актуальность исследования данного принципа определяется, в конечном счете, не только уяснением на новом, постсоветском этапе нашего развития чисто прагматической ценности самого по себе разделения властей как организационной основы построения новой, более эффективной системы государственной власти. Как показал опыт обновления российского федерализма и формирования новой политической системы, само по себе провозглашение и конституционное признание разделения властей (как и других основ конституционного строя новой России) не обязательно ведет автоматически к изменению сущностных характеристик и к повышению эффективности системы организации государственной власти. Более того, наша пока еще весьма небогатая конституционная практика реализации принципа разделения властей свидетельствует порой и о примерах противоположного характера - когда «разделение» властей трансформируется в их противостояние, а порой и в открытую конфронтацию.
Все это требует не только изучения исторического опыта реализации разделения властей в отдельных, пусть даже самых развитых демократических государствах (чему в последнее время уделяется в нашей литературе достаточно большое внимание1), но и глубокого исследования общеметодологических, в том числе философско-правовых, аспектов данного принципа во всей сложности и внутренней противоречивости его природы, механизмов реализации в конкретно-исторических, национально-специфических условиях, на тех или иных уровнях его осуществления, что имеет особую актуальность, как это будет показано далее, для федеративных государств.
Парадокс заключается в том, что сам по себе принцип разделения властей, который по идее должен стать важнейшей конституционной гарантией формирования обновленной сильной демократической российской государственности, порой несет в себе, в практике государственного строительства, дестабилизирующие элементы. Известно, что именно противостояние на федеральном уровне двух ветвей власти (законодательной и исполнительной) привело в 1992-1993 гг. к глубокому конституционному кризису. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года эти проблемы до конца не были разрешены - и уже по той причине, что принцип разделения властей не получил своего последовательного воплощения в реальной системе органов государственной власти Российской Федерации2 . Поэтому не случайно, что едва ли не основная часть предложений, высказывающихся не только учеными, но и представителями самых различных политических сил российского общества по внесению изменений в действующую Конституцию Российской Федерации, связана с принципом разделения властей, необходимостью перераспределения полномочий между органами исполнительной и законодательной власти, причем как на федеральном уровне, так и уровне субъектов Российской Федерации .
Совершенствование системы разделения властей, перераспределение полномочий между отдельными ветвями власти, создание механизмов более эффективного их взаимодействия является сегодня, пожалуй, одной из наиболее актуальных проблем государственного строительства. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации за 1999 год в связи с этим справедливо отмечается, что, «именно «дефицит» согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы» . При этом имеется в виду несогласованность действий, противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти как на федеральном, так и региональном уровнях Российского государства. Более того, именно на уровне субъектов Федерации нередко наиболее остро проявляются, как это будет показано далее, издержки скрытых форм нарушения или откровенного, демонстративного попрания требований федерального и регионального законодательства о разделении властей, соблюдении баланса полномочий между органами исполнительной и законодательной власти.
Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти - главное в содержании разделения властей субъектов Российской Федерации
При всем том, что исследованию конституционного принципа разделения властей уделяется в последние годы все большее внимание, нет никаких оснований считать, что его нормативное содержание, организационные формы реализации раскрыты достаточно полно. Существуют различные, порой взаимоисключающие подходы по этим вопросам, причем как в рамках научно-теоретических исследований, так и практических, нормативно-правовых рекомендаций и конкретных решений. В особой степени это касается регионального уровня разделения властей и, соответственно, законодательных решений этих вопросов в отдельных субъектах Российской Федерации.
Мы отдаем отчет, что в конституционном анализе разделения властей имеют место различные подходы, научные школы, что, в свою очередь, является отражением чрезвычайно разнообразной практики реализации данного принципа. Не случайно в последнее время была поставлена под сомнение сама возможность изложения универсальной теории разделения властей2. Еще более сложной, многоплановой является эта проблема применительно к региональным системам организации власти и, соответственно, разделения властей на уровне отдельных субъектов Федерации.
Не ставя перед собой цель дать всесторонний анализ конституционного содержания принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации, отметим, что основные его характеристики могут быть выявлены на основе общетеоретических подходов к пониманию разделения властей, с одной стороны, и уяснения региональных особенностей данной системы организации государственной власти, с другой.
Одной из таких особенностей является тот факт, что для субъектов нашей Федерации определяющее значение имеет проблема разделения и взаимодействия не между тремя (как это характерно для классического варианта разделения властей по горизонтали), а между двумя ветвями власти - законодательной и исполнительной. Причина такого положения очевидна: основные звенья системы судебной власти в Российской Федерации относятся к федеральному уровню1.
Субъектам Российской Федерации не дано право устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку судебная система является единой и федеральной. Это правило еще раз подтвердил принятый в 1996 году Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». В федеративном государстве, где суд, рассматривая дела и обеспечивая законность, должен в первую очередь руководствоваться федеральными законами не только в силу принципа их приоритета, но еще и потому, что для многих сфер эти законы являются предопределяющими, а то и единственными регуляторами общественных отношений. И только в учреждении своих конституционных, уставных судов, призванных обеспечивать соответствие их конституциям, уставам иных актов субъектов, последние могут проявить свое усмотрение (на сегодняшний день подобные суды созданы не более чем в 10 субъектах Российской Федерации). Согласно ст.4 вышеуказанного закона, к судам субъектов Российской Федерации относятся мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов.
Таким образом, указание ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации о том, что субъекты самостоятельно устанавливают свою «систему органов государственной власти», следует толковать более конкретно - они устанавливают свою систему органов законодательной и исполнительной власти1.
Имеющаяся же у субъектов Федерации возможность создания своих собственных судов - в лице конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей - не влияет существенным образом на то положение, что в региональной системе разделения властей основные судебные функции сохраняются за федеральными органами конституционного, гражданского, административного судопроизводства.
Не случайно в большинстве конституций (уставов) субъектов Федерации вслед за декларативными положениями о разделении региональной государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в последующем основное внимание уделяется различным аспектам разделения властей и организации функционирования первых двух ветвей власти. Показательным в этом плане является, например, уставное регулирование соответствующих вопросов в Ростовской области. Ст. 2 областного Устава торжественно провозглашает, что «в Ростовской области признаются, соблюдаются и обеспечиваются», наряду с другими принципами, и «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную» . Но далее, в ст. 55, которая открывает раздел IV Устава, посвященный конкретным институтам организации государственной власти в Ростовской области, содержится уже иная формула. «Государственную власть в Ростовской области осуществляют Законодательное Собрание Ростовской области и Администрация Ростовской области», - закрепляется в этой статье и, таким образом, судебная власть исключается из этой формулы. Конечно, в этом можно усмотреть определенную пробельность в уставном регулировании системы органов государственной власти Ростовской области. В действительности однако логика такого подхода вполне понятна и во многом оправданна. Тем более если иметь в виду, что в других конституциях (уставах) субъектов Федерации, которые пытаются в процессе правового регулирования организации региональной государственной власти последовательно выдержать «триаду» власти (законодательная, исполнительная и судебная власть), допускают в этом случае существенные неточности, которые не согласуются с федеральным законодательством.
Основные уровни и особенности правового регулирования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Анализ причин возникновения и развития конфликтов между законодательной и исполнительной ветвями власти в отдельных субъектах Российской Федерации (например, в Тульской, Кемеровской, Сахалинской областях, Приморском крае и ряде других краев и областей) свидетельствует о необходимости более четкого, детального регулирования на правовом уровне основных направлений и форм взаимодействия соответствующих-ветвей власти, принципов разграничения компетенции между соответствующими органами, способов разрешения между ними разногласий. Для успешного решения этих задач необходимо уяснение самой природы, особенностей правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия законодательной и исполнительной власти, представляют собой весьма специфичный предмет правового регулирования. Их главное содержание должно определяться началами позитивного сотрудничества, согласования позиций, поиска компромисса между законодательной и исполнительной властью в процессе совместного решения стоящих перед ними проблем. На достижение именно этих целей должно быть сориентировано и правовое регулирование соответствующих отношений как на региональном, так и федеральном уровнях их развития.
Только с помощью права возможно построить между отдельными ветвями власти и их органами такие отношения, такие формы взаимодействия, которые соответствовали бы требованиям разделения властей. Именно право и только право как средство упорядочения, нормирования властеотношении способно установить не только меру свободы, но и меру власти каждого органа и должностного лица в их взаимоотношениях как между собой (властеотно-шения внутреннего характера), так и с гражданами, предприятиями, организациями, не являющимися носителями властных полномочий (внешние властеот-ношения). Это в полной мере касается и взаимоотношений между отдельными ветвями власти. Не упорядочив на нормативно-правовом уровне отношения между органами законодательной и исполнительной власти, невозможно обеспечить эффективную реализацию конституционного принципа разделения властей. Более того, и само по себе разделение властей следует рассматривать не просто как принцип, некое требование общего характера (пусть даже конституционное), а как правовой режим взаимоотношений соответствующих ветвей власти. И он (правовой режим) складывается под воздействием сложного, разноуровневого нормативно-правового регулирования соответствующих отношений с помощью норм и институтов различных отраслей права.
В силу самой природы отношений, складывающихся в процессе взаимодействия законодательной и исполнительной власти как властеотношений, следует признать, что они являются, в своей основе, предметом конституционного регулирования. «Конституционное право, - как справедливо отмечает М.В. Баг-лай, - составляет исходную точку развития властно-правовых процессов, оно призвано и может стать основой для слаженного и целенаправленного взаимодействия (разрядка наша.- Авт.) всех государственных органов, но при отсутствии внутреннего единства способно породить разлад в их действиях, конституционные кризисы и хаос в государственной жизни»1.
Таковы значение и цена конституционного регулирования отношений в области взаимодействия законодательной и исполнительной власти, включая региональный уровень ее реализации.
При этом для уяснения особенностей правового регулирования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации важно учитывать тот факт, что вся система организации государственной власти в субъектах Российской Федерации относится к вопросам, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уже этим предопределяется сложный, многоуровневый характер правовой основы взаимодействия различных ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Наиболее существенные особенности такого регулирования могут быть раскрыты сквозь призму, во-первых, иерархических и, во-вторых, федеративных структурных характеристик законодательства, определяющего региональную организацию государственной власти и механизмы ее функционирования. Важно при этом учитывать тесную взаимосвязь соответствующих структурных показателей правовой основы. Более того, иерархическая и федеративная структуры законодательства в данной сфере (впрочем, как и в других) нередко перекрещиваются. Но они далеко не совпадают, что необходимо учитывать и при анализе качественных особенностей правовых механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей региональной государственной власти в Российской Федерации.
Конституционное содержание правового регулирования соответствующих отношений имеет как федеральный, так и региональный уровень своей реализации. Федеральный уровень воплощается в Конституции Российской Федерации, а региональный - в конституциях (уставах) субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года, как уже отмечалось, не закрепляет даже систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем это не означает полную пробельность федеральной Конституции в части, касающейся взаимоотношений региональной законодательной и исполнительной власти. Основополагающие конституционные принципы, получающие прежде всего свое закрепление на уровне основ конституционного строя России (о них также речь уже шла в предыдущей главе), имеют фундаментальное значение для правового регулирования всей системы властеотношений, в том числе - складывающихся и на уровне отдельных субъектов Федерации. Речь идет о том, что соответствующие конституционные нормы, являясь нормами прямого действия, в то же время играют важные правотворческие функции1. С их помощью, на основе буквы и - главное - духа соответствующих норм Конституции развивается вся система и федерального, и регионального законодательства, обеспечивающего регулирование отношений по взаимодействию отдельных ветвей власти.
Прямым результатом такого воздействия Конституции Российской Федерации на законодателя явилось, если иметь в виду анализируемую проблему, принятие Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принципиальная особенность и несомненное достоинство данного Закона заключается в том, что он не ограничился закреплением чисто статусных организационно-правовых характеристик законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон содержит специальную главу IV, которая так и называется: «Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Компетенционная основа взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Содержание и формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации во многом определяются характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы.
Особое значение имеют в этом плане те полномочия, которые позволяют оказывать данным органам взаимное воздействие, взаимовлияние как с точки зрения их позитивного сотрудничества, так и взаимоограничения, сдерживания друг друга. Это полномочия законодательных органов государственной власти по отношению к исполнительным органам, с одной стороны, и полномочия исполнительных органов государственной власти по отношению к законодательным, с другой. Именно в этих полномочиях находит свою характеристику компетенционная основа взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Для понимания компетенционной основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации важное значение имеет определение таких базовых категорий, как «компетенция», «права и обязанности», «полномочия», «предметы ведения». В литературе по этим вопросам существуют, как известно, различные подходы.1 Не ставя перед собой задачу детального анализа имеющихся точек зрения, отметим, что длительное время в нашей юридической литературе компетенция государственных органов определялась как простое единство их обязанностей и прав. Такое понимание компетенции обедняло данное явление, не позволяло раскрыть саму природу государственных органов через их компетенцию.
Существенным шагом в дальнейшем развитии теоретических основ компетенции государственного органа стала разработка проблем властных полномочий, здесь следует назвать прежде всего труды Б.М. Лазарева.3 Некоторые ученые при определении компетенции органа делают акцент на связи полномочий органа с его функциями и операциями.
Но более распространенным является понимание компетенции государственного органа как совокупности его полномочий с указанием подведомст-венности их реализации. Такой подход в наибольшей мере соответствует и нашему пониманию компетенции как основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов. Речь идет о том, что понятие компетенции в этом случае должно отражать не только статические, но и динамические характеристики данного явления, раскрывающиеся в процессе реализации властных полномочий, деятельности государственных органов и, соответственно, в процессе их взаимодействия.
Данные теоретические подходы получили теперь и легальное подтверждение. В частности, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла-сти субъектов Российской Федерации» в ряду других понятий, используемых для целей данного Закона, дает определение и компетенции органа государственной власти. В ст. 2 Федерального закона указывается, что «компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения», установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней иными законодательными актами. Сам же предмет ведения государственного органа определяется в той же статье Федерального закона как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции данного органа. Одновременно Федеральный закон определяет понятие полномочий органа государственной власти как совокупность прав и обязанностей органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Исходя из этих подходов, необходимо оценивать и компетенционную основу взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Она характеризуется наличием у соответствующих органов полномочий, позволяющих оказывать взаимное влияние как при формировании органов исполнительной и законодательной власти, так и при досрочном прекращении их деятельности, а также в процессе правотворческой, контрольной и других форм совместной реализации полномочий.
Особое значение здесь имеет поиск оптимального баланса в распределении и уравновешивании взаимных полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В процессе этого поиска, равно как и при закреплении общего объема полномочий соответствующих органов следует исходить из того, что разграничению конкретных полномочий представительного (законодательного) и исполнительного органа государственной власти должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности законодательного органа, с одной стороны, и исполнительного - с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи, и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает. Между тем на основе сопоставления властных функций законодательного и исполнительных органов становится возможным выработать исходные позиции и для того, чтобы «развести» полномочия этих органов, обеспечить их компетенционную обособленность.
Так, применительно к законодательной власти принято выделять следующие основные функции: представительная, законодательная, контрольная. Думается, к ним следует добавить по крайней мере еще одну - функцию кон-ституирования органов и учреждений, определения основных направлений развития государства (субъекта федерации как государственного образования).
Она носит, в своей основе, характер учредительной функции. Если представительная функция раскрывается через взаимоотношения данного органа с населением, так как она проявляется в способах формирования законодательных органов (путем выборов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования) и, соответственно, в возможностях представлять в процессе своей деятельности интересы всего населения соответствующего субъекта Федерации, то законодательная, контрольная и учредительная функции раскрываются во многом через взаимоотношения представительного (законодательного) органа с другими государственными органами, в том числе - исполнительными.
